破解政务信息资源共享难题的三剂良方

文｜孟魁荣

1989年10月，国务院在研究原国家技术监督局、国家计委、国家科委、国家工商局等10部委联合提交的《关于建立企业事业单位和社会团体统一代码标识制度的报告》后，决定“把组织机构代码确定为企业、事业单位、社会团体在全国范围内唯一的、始终不变的法定标识”（1989年国务院第143次总理办公会议纪要），以解决职能部门条块分割、监督机制不完善和“信息孤岛”等问题。自建立“统一代码标识制度”、 确立组织机构代码的主标识地位以来，我国信息化与电子政务管理体制及政务信息资源系统建设得到了快速发展，机构代码标识在全国48个行业部门得到了广泛应用，以“十二金”工程为代表的业务系统应用取得了显著成效。但总的来看，我国的政务信息资源还没有有效整合，国务院提出的“建设和完善以组织机构代码和身份证号码为基础的实名制信息共享平台体系”（国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见〖国办发[2007]17号〗）的要求，还没有得到很好落实，影响了部门间的信息互通与共享。笔者认为，破解我国政务信息资源共享难题应当从思路上进行调整，要用历史辩证的观点、普遍联系的观点指导系统改革，真正找到病症的根本，用好以下3剂良方。

尊重价值规律，承认政务信息的商品属性，运用市场看不见的手，建立责权利协调一致的信息交换与共享机制。

政务信息是政府机关采集并通过特定载体反映与经济、社会管理及公共服务相关的情况与数据。本文所讲的政务信息，是指行政机关或承担管理职能的事业单位从公民、法人或者其他组织获取的信息，具有一定的权威性、真实性和鲜活性，更多地体现了行政部门的职责，也体现了管理部门在采集、加工、开发信息等方面所付出的劳动。

26年来，政务信息资源共享进展不够理想有许多原因，如在过去的规划和顶层设计中，往往用行政手段和建立大而全的传统思维模式，依靠没有充分论证和公开征求意见的实施方案，靠脱离我国基本国情的行政命令来无代价地获取其他部门的劳动成果；一旦出现信息的失误，原记录者必须承担相应的法律责任，突显了责任、权力的不对等以及官本位的思想；而在这种不完美的方案当中，难免存在不公正的利益调整，往往是重复建设和资金浪费，自然导致方案实施的失败。

笔者认为，破解政务信息资源共享难题，靠权力获取其他部门的信息，不如要充分尊重国情和历史；尊重市场价值规律、竞争和供求规律在资源配置中的决定性作用；尊重他人在信息加工与整合中的劳动价值；遵循信息商品交换的价值规律，分清行政管理部门和各部门信息中心的责任，遵循一个数据一个来源和谁记录、谁更新、谁负责的原则，在各自职责范围内做好各自的信息资源采集、维护、更新。同时，要继续巩固以组织机构代码为法人机构在我国电子监管网中的主体标识制度，建立符合经济规律的，责权利协调一致的信息交换与共享机制，明确各自的责任边界，做到多元采集、关联使用、物理分散、逻辑集中，做到共享校验、及时更新、有效发布，建设“横向到边、纵向到底”的社会治理信息网络体系，共同推进社会治理由“多头分管”向“协同治理”转变。

尊重科学技术，构建科学合理的法人库网络框架。

正在建设的“法人单位信息资源库”（简称法人库）是我国五大基础性、战略性资源数据库之一，是以法人组织的机构代码为标识，以法人单位基础信息为基准，充分利用各职能部门的政务信息，逐步建设包含法人信用、固定资产投资、产业结构、就业规模、生产经营、税源税收、法人业务范围等业务信息方方面面的信息子库的总和，旨在实现政务信息资源共享，为企业、社会、政府治理提供支撑和服务。

法人库建设涉及方方面面，谁都不能包打天下。不能离开现实、偏离经济规律，靠行政命令去搞空中楼阁式的设计。建立科学的法人库网络体系就是破解政务信息资源共享难题的第2济良方。要站在党和国家的战略高度，立足于我国初级阶段的基本国情，总结我国信息化建设的历史经验，强化合作共赢的意识，运用系统思维、战略思维、历史思维、法治思维、辩证思维、底线思维等科学的理念做好法人数据库的顶层设计，完善法人单位基础信息数据库多层次、全方位的索引平台，构建“云到云”、“云到端”、“端到端”的互联互通，形成“分头采集和关联使用”、“横向到边、纵向到底”、“科学合理、体现责权利一致”互通互联的社会治理信息网络体系。

法人库建设，需要制定统一规范的政务信息资源的相关标准、共享目录，依托统一的政务网络和信息资源共享交换平台，完善共享交换体系。同时，还要制定统一的用户身份编码规范（包括人员、单位、角色等），实现统一身份认证管理和信息同步共享，体现最小化授权的原则，实现多级授权管理，通过平台多节点的协同认证，实现“一次登录”的目标。

法人库建设，还要做好无数信息子库的“链建设”，推进数据用户的“端创新”。共同建立相互校验和信息共享的机制，通过“云计算”把各行业、各部门及每个法人单位的数据应用起来，逐步健全全方位的检索和分析处理功能，把反映法人的基础信息和行业管理记录紧密联系起来，使公共记录和法人单位的诚信宣传形成有效的对比，促进政府由数据的“收集者”、“分析者”向“运用者”转变，与企业、社会共创“社会和谐人人有责、社会资源人人共享”的生动局面，助推社会治理创新。

提高代码立法层次，完善统一标识和信用建设法规体系，用好治理体系和能力建设的金钥匙。

26年的建设与发展，尽管我们形成了以国家质检总局《组织机构代码管理办法》为主体，以48个部门规章、国家质量技术监督部门与40多个国务院部委联合制定的关于代码应用规范性文件、34个地方政府发布的地方性法规和若干国家标准为配套的代码标识制度法规体系，解决了工商、编办、民政等27类依法成立的法人机构统一标识的问题，实现了信息的分类存储与高效检索。

但是由于这套制度体系的法律层级不够高，约束力不够强，与《政府信息公开条例》、《企业信息公示暂行条例》没有比较好的衔接，对信息采集、更新、审核机制尚没有做出比较完善的规定，大量业务专网相互隔离，电子政务网络内网、外网和专网“三网并存”，各部门电子政务网络整合工作的进展较为缓慢，系统兼容、互联互通还存在诸多困难。

破解政务信息资源共享难题，还需要提高代码立法层次。尽快起草《中华人民共和国统一社会信用代码条例》，及时确认成熟的改革成果和成功经验，主动创新制度设计，确保在法制的轨道上引领和推进改革。加强对代码改革与法制工作的领导，更好地协调相关机构注册部门和组织机构代码应用部门的关系，争取得到更多的支持。

新起草的《条例》，要体现党中央、国务院关于统一社会信用代码工作的新要求，规范法人单位基本数据库的建设，做好与相关法律的衔接，协调好数据库资源共享，构建和完善以组织机构代码为基础的法人单位实名制信息共享机制，规范统一征集与披露法人信息的内容与程序，依法保护国家秘密、知识产权、商业秘密和个人隐私。鼓励和支持信用服务机构依法采集、整合信用信息，为社会提供信用征信、评估评级、信用管理等服务。加大对信息产业、示范企业和信息技术自主创新的力度，扶持发展集成电路、软件、高端元器件、电子设备等基础产业，规范和推动信息技术创新与应用。同时，还要保持一定的预见性和超前性，为今后的改革留有空间，更好地服务诚信体系建设和社会治理创新。