欧洲督学专业化对我国督导队伍建设的启示

赵爽

（沈阳师范大学教育科学学院，辽宁沈阳110034）

欧洲督学专业化对我国督导队伍建设的启示

赵爽

（沈阳师范大学教育科学学院，辽宁沈阳110034）

专业化的督学队伍能够确保教育督导对政策实施发挥监督作用，对学校办学行为和教育质量发挥问责和评价作用。在欧洲各国，督学是具有专业技术资格的国家公职人员，督学是稳定且具有吸引力的终身职业。督学队伍内部具有专业分工、专业等级性，督学招聘任用程序规范，具有法律保障。在依法治教、构建现代教育治理体系目标的指导下，我国亟须从法律上明确督学职业属性与地位，赋予督学合法督导的职责，逐步建立督学聘任制度和督学资格体系，根据教育督导任务对督学进行内部分工，以专业化的督学队伍提升教育治理水平。

督学；教育督导；专业化

督导作为教育行政管理职能之一，是现代国家教育治理体系不可忽视的组成部分。专业化的督学队伍能够确保教育督导对政策实施发挥监督作用，对学校办学行为和教育质量发挥问责和评价作用，从而引导教育发展的方向。欧洲是世界上教育督导制度建立最早的地区。1801年，荷兰教育督导机构成立［1］，成为世界上最早建立教育督导制度的国家。英国在1839年建立教育督导制度［2］。

1995年，我国《教育法》第24条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”从法律上确立了教育督导是我国教育基本制度之一。2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要提出“健全国家督学制度，建设专职督导队伍”的任务。2012年10月1日，新中国第一部专门的教育督导法规《教育督导条例》正式实施。10天后，新中国最高规格的教育督导机构国务院教育督导委员会成立，同时任命了第九届国家督学，进一步夯实了教育依法督导，提升了教育督导的行政级别。随着党的十八大正式提出管办评分离，2015年5月4日，教育部颁发了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，指出“形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理结构”。教育督导独立成为新型教育治理结构的重要突破口，而加强督学队伍建设是确保教育有效督导的重要基础。

一、欧洲各国督学专业化经验

在欧洲的一些国家，督学是与律师、医师相似的专门职业，需要经过专业培训、见习实习、资格认证、定期考核。国家督学的产生过程，任职资格、任命程序赋予其职务极大的行政权力和专业权威，从而以专业化队伍形象行驶国家教育督导权力。可以说，较为完善的聘任制度与法律保障是国家督学制度成熟的标志，也是督学职业专业性、权威性的前提。

（一）督学是一种稳定的、有吸引力的公职

在欧洲很多国家，督学都是具有国家公职身份（公务员）的稳定的职业，并因此受人尊敬、具有较高的社会地位。在英国和法国，督学职业具有极大的吸引力。英国督学的起始工资较高，年收入、退休费、退休金都能得到极好的保障［3］25。德国则规定督学属于国家官员，享受官员待遇，而且一般督学的月工资超过一般中小学教师工资一千马克［3］25（2000年前后）。

（二）督学内部专业分工清晰

欧洲一些国家在督学管理上，或是根据职责范围，或是根据教育事业阶段、专题及领域等原则对人员进行分工管理，体现了国家督学的专业性和专门性。

法国教育督导按照“督学”与“督政”对督学队伍进行分类管理。对应的，法国总督学包括国民教育总督学、国家教育行政总督学，以及图书馆总督学。此外，法国的国民教育督导制度最大的特色就是分学科的专业督导。法国国民教育总督学内部分为14组，其中12个组是学科督学，2组是综合督学。通过对督学分学科管理实现更为专业的专门、专项教育督导［4］。

（三）督学招聘程序与法律保障

几乎所有国家都形成了从普通督学到国家督学的督导人员晋职体系。首先，成为督学要经历严格的招聘、审核、考试、见习与任命等程序，成为正式督学在时间上至少一年，有的甚至两年；而从普通督学成为高一级督学还要经过更高级别的审核和见习。最高级别的督学都是由国家最高权威任命。法国由总统任命，英国是女王任命。国家督学的招聘、培养过程赋予国家督学职业以正规性、终身性、专业性和权威性。

1.督学任职资格门槛较高

欧洲各国从学历、资历、能力和年龄方面规定了选拔督学的条件。从学历来看，各国都规定督学至少具有大学学士以上学位；而年龄以不超过50岁居多［5］。对于国家督学的要求则更为严格。法国要求国民教育总督学必须具有国家博士学位、具备指导研究导师资格，大学教师职称或中学高级教师职称，服务国民教育领域的公务员要成为国民教育总督学也要具有被承认的同等职衔［6］。英国女王督学候选人必须具有大学硕士学位且具有较高的学术声望，经验丰富，思维敏捷，具有较强的解决实际问题的能力。

2.督学招聘任用程序具有法律保障

欧洲各国由宪法规定督学的职责，这是对督学职业专业性和权威性的根本保障。在法国，国家督学招聘过程中，委员会将正式候选人推荐给教育部长，再呈递给总统；最后，总统以法令形式对国民教育总督学进行正式任命。

3.督学招聘重视督导培训经历与经验

各国督学系统内部形成了较为通畅的晋级制度，在成为普通督学的应聘过程中必须经历培训和见习。荷兰督导局规定，所有督学每年需花费10个工作日接受在职培训。督导局内设一个专门团队负责新职员及原有职员的教育和培训。英国教育标准局要求一般督学上岗前要接受120小时的培训，每年要接受至少5天以上的培训，培训过程非常重视实践的环节［7］。

在法国，总督学原则上不安排专门的脱产培训，但安排不定期实习、学术研讨会和短期培训。由于法国总督学多数有过学区督学和省督学的工作经验，而学区督学和省督学在正式任命和上岗前必须到“国家督学和教育领导培训中心”接受两年上岗培训。因此，虽然法国总督学没有专门的脱产培训，但在其职业发展中都有见习和培训经历［8］。

二、我国督学队伍现状及问题

我国教育督导队伍由专兼职督学、专兼职督导工作人员和特约教育督导员（特约督学）构成。国家督学，作为“教育部聘任的依法执行教育督导公务的人员”，在我国督导队伍系统中处于最高一级，代表中央政府行驶督导职能，既要具有权威性，也要具有专业性。国家督学队伍建设对我国督导队伍建设具有指导性和示范性。

据教育部教育督导团办公室主任何秀超介绍，本着“教育行政管理、教学科研一线并重，中央、地方并重，各级各类教育并重”原则组建的第九届国家督学共160人，其中“国家机关24人，占15%；省市教育行政部门和教育督导机构74人，占46%；高校28人，占18%；中小学和幼儿园23人，占14%；教育研究机构和行业协会11人，占7%”［9］。与此前的八届国家督学偏重于从教育行政部门聘任相比，第九届国家督学增加了一批专家型国家督学。其中，一线教育工作者数量创下了历年之最。尽管如此，第九届国家督学队伍构成上还是呈现出一些明显的特征。

一是国家督学队伍中兼职督学居多。第九届国家督学队伍中，专职督学不到20%。

二是国家督学队伍中行政官员居多。第九届国家督学具有行政职务的官员占52%，如果将高校具有领导职务的国家督学计算在内，比例达到69%。在职行政官员与高校领导属于兼职国家督学，他们因事务繁多，很难保证督导时间。

三是国家督学与教师比例为1：92 301。（2013年全国各级各类教育专任教师数1 476.82万人）联合国教科文组织的一份报告显示，2000年，英国每1 000名教师配备一名皇家督学，每200～300名教师配备一名地方督学（视导员）。法国督学与教师的比例为1：240。而包括韩国在内的其他亚洲国家，这一比值是1：150。比较起来，我国国家督学的数量是极为不足的。

四是国家督学身份性质不统一。专职督学一般具有国家公务员身份，但兼职督学既有公务员，也有事业编。因此，兼职国家督学行驶督导权力往往凭借其他行政职务权力发挥督导权威性。第九届督学皮俊林曾介绍说，督学赴地方调研，一般都有政府部门相关负责人出面陪同。“这不是‘督学’这一头衔决定的，而是我本身的行政级别要高于部分地方领导。”［9］［10］

五是国家督学选聘标准不足以满足督导专业化需求。我国国家督学一般不经过招聘产生，而是采取推荐和任命形式安排。《国家督学聘任管理办法（暂行）》（教督［2006］4号）第六条（三）（四）（五）规定了选聘国家督学的能力、学历、级别等要求。其中，（五）“行政机关副厅级及以上，或具有中小学特级教师称号，高等学校和科研机构等正高级专业技术职务”的规定是选拔的硬指标。这一标准缩小了国家督学选拔范围。（四）“具有大学本科以上学历或同等学力，从事教育管理或者教学、研究工作10年以上”。虽然规定了从事教育工作10年的年限要求，但却没有限定学科和专业是否与教育管理和教学相关，而且也没有对教学经验的要求。可以说，在“硬指标”之后增加了获选几率。而（三）“具有较强的组织协调能力和较强的口头与书面表达能力”，这一规定则比较模糊，缺乏对应的考核、选拔标准。同时，《国家督学聘任管理办法（暂行）》没有对国家督学职能考核提出规范要求。

六是国家督学不属于终身职业。我国国家督学实行任期制。“国家督学每届任期3年，续聘一般不得超过三届。”这一规定使得国家督学队伍具有不稳定性，不足以吸引优秀人才终身从事该职业。

我国国家督学职业性质与现状是我国教育督导队伍整体的缩影。根据国家教育督导团办公室2007年出版的《当代中国教育督导》提供的全国督导人员统计数字，会发现：第一，专职教育督导人员所占比例逐年递减。20世纪最后十年，我国专职教育督导人员占督导队伍整体比例缩减了一倍；而在21世纪初，在教育督导队伍整体中，专职教育督导人员仍然不足一半，基本保持在38%～44%之间。第二，专职督学在督导队伍中所占比例逐年下降。由1995年的33%下降到2007年的20%。

表1 1990-2007我国教育督导人员不完全统计①国家教育督导团办公室《当代中国教育督导（重要法规经典文献）》附录中列出1990-2007年全国教育督导人员的构成情况，但年度统计方法前后不完全一致，导致一些数据无法获得。

三、我国督学队伍专业化建设的政策建议

欧洲各国督学队伍专业化建设带来的启示是：督学专业化传统由来已久，国家法律赋予督学以行政权力和专业权威，督学资格具有成熟的体系，根据督导任务对督学职业进行内部分工，从而实现了督学队伍的专业性、权威性，确保有效督导。

督学队伍建设与督导机构设置具有一定的关联。从欧洲各国教育督导机构设置来看，独立与非独立的教育督导机构并存。督导效果并不受到教育督导机构是否独立的影响。2012年，我国国务院新设国务院教育督导委员会，聘任国家督学。这被视为我国教育督导从教育部独立出来的一个标志。但我国督学队伍建设无论是督学职业定位方面，还是在督学培养培训方面都与专业化建设存在差距。要发挥教育督导对政策实施的监督作用，对学校办学行为和教育质量的问责和评价作用，对教育发展方向的导向作用，必须有赖于专业化的督学队伍。我国国家督学队伍专业化建设是督导制度改进的重要突破口。

第一，从法律上明确督学的公务员地位和待遇，赋予督学一定的行政职务级别。督学是具有专业技术资格、执行国家公务的专职人员。督学履行督导职能需要强制性权威的保障，法律能够确保督导权力的合法性。2015年2月11日，上海市第十四届人民代表大会通过了《上海市教育督导条例》，从上海市人大立法的角度肯定了独立的教育督导权力，不仅可以督导下级政府，也可以督导同级相关部门。可见，赋予督导人员相当的行政级别是确保督导职能有效发挥的必要条件。

第二，建立督学资格证书制度，逐步形成督学职业体系。根据我国行政管理体系特点，构建中央、省、地市、县区督学职业体系，并在体系内部形成基于督学资格证书认证的晋职制度。国家督学为最高级督学，由国家最高行政长官任命。

第三，建立督学聘任制度，面向社会公开招聘。根据教育督导职能分工，从公开招聘、选拔考试、面试、见习实习几个环节选拔、培训督学。转变当前国家督学推荐任命的方式，确保吸引优秀人才终身从事督导工作。强化督学见习制度，将督导经验、经历作为选聘正式督学的重要指标。同时，将督学定期培训作为督学队伍建设的常规制度予以确立，并提供经费保障。

第四，对督学队伍进行分类管理，以实现更专业、更有效的教育督导。我国教育发展已经从数量规模转变到质量内涵发展阶段。督学与督政同等重要。可以考虑在督导机构设置上将督政与督学分开，同时按照督政与督学分开对督学人员进行初次专业分工，并适时在内部考虑二次专业分工，满足国家教育发展日益增加的对督学专业化、专门化的需求。

［1］刘朋.荷兰教育督导监督职能演变及其启示［J］.教学与管理，2008（7）：50.

［2］张旭，梁秀清.中英教育督导制度之比较［J］.中小学教师培训，2011（2）：61-64.

［3］顾明远.外国教育督导［M］.北京：人民教育出版社，2002.

［4］唐一鹏.法国教育督导制度现状与特点研究［J］.比较教育研究，2013（10）：64-68.

［5］朱琦，杨辛，蔡雯卿.问题域探析：当代教育督导研究［M］.天津：天津教育出版社，2006：7.

［6］刘世清.法国教育督导以专业成就权威［J］.上海教育，2012（5）：26.

［7］王黎.荷兰教育督导制度及其督导模式最新发展［J］.比较教育研究，2013（10）：39-43.

［8］教育部教育督导办公室.我国为何要聘国家督学——访教育部教育督导办公室主任何秀超［N］.光明日报，2012-11-01（6）.

［9］杨章怀，葛倩新.中国最庞大督学队伍即将上任［N］.南方都市报，2012-04-05（AA）.

【责任编辑 赵颖】

G47

A

1674-5450（2015）06-0137-03

2015-09-10

赵爽，女，辽宁昌图人，沈阳师范大学副教授，教育学博士。