气候变化下的干旱致贫及救助路径研究——以宁夏回族自治区为例

梁誉，韩振燕，陈绍军

（1.南京大学政府管理学院，南京　210023；2.河海大学公共管理学院，南京　210098）

气候变化下的干旱致贫及救助路径研究——以宁夏回族自治区为例

梁誉1，韩振燕2，陈绍军2

（1.南京大学政府管理学院，南京210023；2.河海大学公共管理学院，南京210098）

气候变化下的干旱致贫已经成为我国扶贫工作的主要障碍。近年来宁夏的干旱程度受气候变化影响愈发严重，气候变化下的干旱致贫问题突出。究其成因是由干旱加剧导致农牧业生产风险增加，水资源短缺，人类健康程度下降，以及人为不利因素而导致的。当前宁夏在应对气候变化下的干旱致贫时在扶贫移民、自我发展、资金供给和政策适应等问题上仍存在许多问题。必须构建以居住地生产生活适应性评估为依据，通过原地发展农业生产和异地推进扶贫移民两种治贫途径，并辅助以“五位一体”保障措施的救助路径。

气候变化；干旱致贫；宁夏；救助路径

21世纪人类面临的最大挑战是气候变化。国际扶贫机构乐施会（Oxfam）于2009年发布的《生存的权利》报告中指出，从1980年以来，全球已有6500起与气候相关的灾害，预计到2015年，全球气候危机影响的人数将增长54%，达到3.75亿人［1］。中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，根据国家统计局发布的《2013年国民经济和社会发展统计公报》的数据显示，2011年我国各类自然灾害造成直接经济损失3096亿元，仅因旱灾造成直接经济损失达928亿元。

气候变化既是产生直接气候贫困的主要原因，又是产生间接气候贫困的重要因素［2］。我国作为一个发展中的农业大国，特殊的国情决定人们在从事农业生产和日常生活中更依赖于气温、降雨等气候资源的分布。随着近年来全球气候变暖进程不断加剧，由气候变化导致的自然灾害，特别是旱灾，已经对人们的生产生活水平的提高带来巨大的威胁，气候变化下的干旱致贫问题已经成为我国扶贫救助工作的主要障碍。为此，本文以气候变化所引起的干旱为气候贫困一种典型致因，通过选取具有气候变化下干旱致贫典型特征的宁夏回族自治区为研究案例，借鉴历年来宁夏相关部门所发布的有关气候变化、人民生活和区域发展等统计资料，以及宁夏气候生态脆弱地区的391户农村居民的实地调查①笔者于2012年7月至9月对宁夏的红寺堡区、同心县、海原县、西吉县等8个受干旱影响的气候生态脆弱地区进行了实地调查。调查形式以问卷和半结构式访谈为主，调查对象为农村居民，共发放问卷400份，收回有效问卷391份。，对气候变化下干旱致贫这一问题进行了实证研究。

一、宁夏气候变化下干旱致贫的现状

1.干旱程度受气候变化影响愈发严重

宁夏地处亚欧大陆内部，属温带大陆性半干旱气候。近50年来，宁夏年平均气温在波动中不断上升，并伴随着时间的推进速度不断加快。年降水量总体呈下降趋势，尤其是2002年以来，年降水量持续减少（见图1）。这种气温和降水的反向发展态势导致了宁夏干旱化程度的不断加重。特别是最近几年，由于冬季气温较高且降水量较少，造成了严重的春夏连旱，对农业的生产带来了更为严峻挑战。

2.区域性贫困依然严峻

当前宁夏的贫困人口主要分布中南部8个国家级贫困县区。从宁夏贫困人口的变动趋势来看，伴随着扶贫工作的深入开展和贫困人口的逐年减少，原来片状和带状的贫困人口分布格局呈现出散点化分布的趋势。而在这种散点化分布状态下贫困人口又越来越集中到气候条件最为恶劣中南部气候生态脆弱地区。形成了贫困地区和气候生态脆弱区的高度重叠区域性贫困分布特点。

图1　历年宁夏全区年平均气温、年降水变化趋势［3］

3.气候变化下的干旱致贫问题突出

一方面，在宁夏实地调查中，有336户农村居民认为近年来的干旱加剧现象导致家庭收入有所减少，占总调查样本（391户农村家庭）的85.93%。而在对近年来干旱程度加剧对农村家庭支出方面的调查中，被调查的农村居民全部认为支出有所增加。其中认为食品费用和水费支出增加的居民最多，共有276户和265户（见表1）。由于干旱加剧，受贫困人口的收入水平不增反降，以及家庭支出不断增加的双重影响，贫困地区人口的经济状况会进一步恶化。

另一方面，随着宁夏干旱程度的

加重，气候生态脆弱地区人口的发展能力和权利也受到了严重威胁。首先，宁夏南部山区农村人口基础教育水平和受专业技能培训程度较低。2007年在南部山区农村劳动力中劳动力平均受教育年限仅为5.7年，约等于小学教育年限。农村劳动力中曾受过专业技能培训的劳动力仅占18.2%①国家统计局宁夏调查总队.改革开放30年宁夏农村劳动力素质全面提高［EB/OL］.中华人民共和国统计局，http：// www.in.ah.cn/yuce/detail.asp？newsID=2782。。其次，农村医疗资源短缺，农民健康缺乏有效保障。2011年末宁夏共有医疗卫生机构4143个，其中村卫生室2527个，农村每千人拥有的卫生资源低于全国平均水平②宁夏回族自治区统计局.2011年宁夏回族自治区国民经济和社会发展统计公报。。“卫生设施落后，医疗人才短缺，可提供医疗服务项目少、水平低”成为当前宁夏贫困地区农村医疗卫生的发展现状。

表1　近三年干旱对农村家庭支出的影响单位：户

三、宁夏气候变化下干旱致贫的成因

气候变化引致的干旱会通过气温、降水等气象要素的时空变化对人类生产生活息息相关的农业、供水、健康等领域产生不利影响，进而将导致人们生活水平的下降和经济社会的损失，引起和加剧贫困的发生（见图2）。

1.干旱导致农牧业生产风险增加

图2　气候变化下干旱影响宁夏贫困的传导机制

表2　宁夏391户农村家庭就近年来干旱对农作物生产影响的感知单位：户、%

首先，干旱加剧影响农作物产量。气候变化所导致的干旱加剧使农作物生产的不稳定性增大，农业气候生产潜力发生改变，农业生产成本增加（见表2）。其次，干旱加剧影响病虫害发生频率。受气候变化的影响，近年来宁夏冬季气温升高容易使许多病原和害虫越冬能力增强，增加了农作物病虫害发生机率和家畜疾病的发病率。由于农牧业收入在宁夏农村居民的收入中占有十分重要的比重，这种由气候变化下干旱所加剧农牧业生产风险，阻碍了农村居民的收入提高，加剧其贫困的发生。

2.干旱造成水资源短缺

受夏秋季降水的减少，降水时空分布的不均，以及黄河径流量下降的三重影响，宁夏的水资源在气候变化的作用下变得更加匮乏，水资源短缺形势不容乐观。可以预见的是随着气候的不断变暖，宁夏旱灾发生的频率和程度会进一步增大，人水矛盾会不断加深。由气候变化下导致的水资源短缺，一方面严重制约了宁夏农牧业的发展。另一方面，也造成了宁夏中南部水质型缺水的加剧，严重影响民众的身体健康和正常生产生活，使干旱区人口原本困难的生活更加穷困。

3.干旱导致人类健康程度下降

气候变化与人类健康紧密相关，部分气象要素的改变会通过各种媒介威胁到人类的健康，从而直接或间接导致贫困现象的发生。首先，许多通过昆虫传播的传染性疾病对气候变化下所引起的干旱灾害非常敏感，加剧其传染速度，对人类疾病的防治带来巨大的挑战。其次，气象要素的变化会作用于人体，对身体产生刺激，引起一系列生理反应和疾病。并且气候变化会加快大气中化学污染物之间的光化学反应的速度，造成氧化剂的增加进而诱发一些慢性呼吸道疾病、慢性支气管炎、哮喘等疾病。

4.人为不利因素加剧干旱致贫

为缓解日趋严重的荒漠化，宁夏已经实施了退耕还林，退牧还草、三北防护林等一系列生态补偿实践。但是，受传统观念、文化素质和宣传滞后等因素的影响，部分农村居民环境保护观念较弱，偷放牲畜、乱砍滥伐等违规行为仍然存在。加之气候生态脆弱区的贫困人口仍然存在严重的“等、靠、要”思想，缺乏进取精神和致富能力。这些因素都会弱化人类自身对气候变化下干旱灾害的应对能力，从人为层面上加剧干旱致贫现象的发生。

四、宁夏现有扶贫救助措施与评析

1.现有的扶贫救助措施与成就

从上世纪80年代初开始，宁夏对贫困问题治理历经了“三西”专项建设、双百扶贫攻坚和新世纪千村扶贫攻坚三个各具特色的扶贫救助时期。在“三西”专项建设时期（1983—1993年），宁夏围绕“兴河西、河套之利，济定西、西海固之贫”的扶贫方针，实施了建设灌溉工程，完善基础设施，实施吊庄移民，进行科技扶贫等以基础设施建设为主的专项扶贫措施。在“双百”扶贫攻坚时期（1994—2000年），宁夏的治贫工作进入攻坚阶段。期间兴修了扶贫扬黄灌溉工程等一批水利项目，开展了闽宁合作对口支援，实施了劳务输出和科技扶贫等扶贫工程。在千村扶贫攻坚时期（2000年至今），宁夏以中南部山区为重点，开展了扶贫开发“十大工程”和整村推进等重大举措，实施了生态移民和产业化扶贫等系统工程，建立了城乡基本覆盖的社会救助体系，实现了扶贫救助工作从“横向扩面”到“纵深发展”的转变。

经过近三十年的努力，在扶贫成效上，截止到2010年，宁夏南部山区的绝对贫困人口从1982年的119.3万人减少到10.2万人，贫困发生率也从74.8%降低到3.9%。在扶贫观念上，宁夏更加注重贫困人口的自我发展和主动脱贫能力，实现了从救济式扶贫到开发式和产业化扶贫的转变；在扶贫方式上，随着人们对贫困认知的深化和扶贫理念的转变，宁夏改变了只关注赈灾济贫等单一的治贫方式，开始用生态、劳务移民等多元化治贫方式实现贫困地区的脱贫致富。

2.现有扶贫措施在应对气候变化下干旱致贫时存在的问题

第一，宁夏受气候变化下的干旱致贫影响最为严重的人口目前主要集中在中南部的干旱和偏远地区，而在历史和现实条件下，这些地区可选择的治贫方式十分有限，自我发展能力十分薄弱。首先，在产业化水平上，由于大多数农民家庭仍以从事低水平农业生产为主，人们的生产和收入受气候等自然条件影响较大，尤其是偏远地区“靠天吃饭”的情况仍十分普遍。其次，在人口素质上，在宁夏中南部山区和偏远地区农村，由于年轻劳动力大多外出打工，留守居民以儿童、妇女和老年人口居多，劳动力培训的附加人群质量不高以及适用性有限，自我发展的动力不足。

第二，虽然国家对宁夏的扶贫投入力度不断加大，但受地方财政能力所限，宁夏各地对于扶贫开发的配套资金投入往往不足，这对于应对气候变化，减轻干旱对于贫困的影响起到了严重的制约作用。其中，对于生态移民工程的资金，目前仍以政府投入为主、自筹为辅，资金来源渠道单一，投资效益不高，严重制约了移民的迁移速率和迁入区土地资源开发和基础设施建设的开展。对于扶贫救助资金使用，部分地区又存在资金分配不均、管理效率低、还款能力差、不良贷款多、对象错选等问题，也严重影响了扶贫资金的有效利用。

第三，气候变化下干旱致贫的应对政策完善和落实度不高。在政策制定方面，一方面，近年来虽然宁夏陆续出台了《自然灾害救助管理暂行办法》等灾害救助管理制度，但相应的配套政策和实施细则还很缺乏，救助政策体系构建很不完善。另一方面，当前宁夏各类救助政策往往都是因事而建，缺乏在统一的政策体系中进行统一规划，相关救助政策的整合性不强。在措施落实方面，受资金缺乏、点多面广、缺乏科学评估等条件的制约，相关应对政策在执行过程中还存在一定问题，导致抗旱应急工程建设，灾害预警传递体系，应对气候灾害的社会化服务机制、救灾应急救助机制尚未完全落实到位。

第四，实施扶贫移民存在诸多困难。对于生态移民来说，移民的迁入会造成安置地的人口承载压力上升，导致迁入地安置能力与搬迁规模的矛盾上升。在生态移民搬迁的过程中，有些工程忽视工程建设的合理进度和迁入地土地改造程度，移民规划缺乏科学性与整体性。移民搬迁后，面对生产生活方式和社会文化习俗等方面变化，容易造成搬迁“二次贫困”的发生。并且，部分移民在户口迁入、社会保障、子女教育等基本权利方面享受不公，导致了移民主体地位边缘化。而对于劳务移民来说，无土安置方式不仅要求移民需要不断提升身体素质、劳务技能和竞争力，也对市场的就业吸纳能力提出了更高的要求。

五、宁夏应对气候变化下干旱致贫的救助路径

由于气候变化具有其自身的综合性和复杂性，宁夏在应对气候变化下的干旱致贫问题时，应结合气候变化下的干旱灾害对贫困的影响，并充分结合地区特殊的自然、经济、社会、技术等现状，提出一条具有综合性和可持续的救助路径。

1.选择依据——建立生产生活适应性评估

生产生活适应性评估是选择气候变化下干旱致贫救助路径的先决条件。一个科学系统的生产生活适应性评估，有利于政策制定者充分了解气候变化下的干旱对人类经济社会造成的影响程度，并为选择合理的救助途径确立科学依据。结合干旱对宁夏生产生活造成的影响，宁夏气候生态脆弱区生产生活适应性评估可分为干旱情况评估和干旱影响评估两个阶段（见图3）。

第一阶段：气候变化下的旱情评估。气候变化下的旱情评估是充分了解气候变化下宁夏不同地区干旱情况的客观描述性的过程，分为对当前干旱现状评估和未来干旱趋势评估两个方面。由于宁夏气候变化下的干旱致贫主要发生于农村，因此，对于评估区域的划分，可根据宁夏农村地区的灌溉状况和农牧业特点分为没有灌溉工程设施条件的雨养农业区、有灌溉工程设施和条件的灌溉农业区，以及草原畜牧业为主的草原牧区三种区域类型，不同区域类型应采用不同的评估方法，进而宁夏对各类地区当前和未来的旱情进行综合系统评估。

第二阶段：气候变化下的干旱影响评估。气候变化下的干旱影响评估是建立在第一阶段的综合评估结果基础之上的，对不同区域气候变化下干旱的适应性评价的过程。这一阶段对于评估指标选取，要综合考虑气候变化下干旱对自然、社会、经济等方面的影响，从经济、人口、资源、生态等方面进行指标建构①经济方面可选取人均粮食产量、农民人均纯收入、农民人均生活消费支出等要素；人口方面可选取农业人口比重、人口密度、气候性疾病发病率等要素；资源方面可选取人均水资源使用量、农业人口人均耕地面积等要素；生态方面可选取人均森林面积、人均土地荒漠化等要素。。并从现状分析和未来计算和预测旱灾对当前或是对将来可能带来经济社会损失，得出区域内对气候变化下干旱致贫的适应能力，为救助路径的选择与实施提供科学依据。

2.救助路径的选择与实施

图3　宁夏气候生态脆弱区生产生活适应性评估运行示意图

根据生产生活适应性评估的结果，宁夏在应对气候变化下干旱致贫问题时，可选择两条救助路径：即对于能够适应气候变化下干旱的地区的人口采取原地发展农业生产的途径；对于不能适应气候变化下干旱的地区的人口实施扶贫移民。

路径1：在适应条件下原地发展农业生产。对于生产生活条件相对较好，气候变化适应能力较强的地区和人口来说，要减轻气候变化下干旱对于当地贫困问题影响，必须从发展农业生产着手，提升自身能力建设，从而摆脱贫穷。

首先，面对气温变暖、热量增加、降水减少、农作物种植边界北移等发展趋势，宁夏今后应结合气候变化的客观现实及时对现有的农业区域结构进行调整，尤其是对于南部山区而言，应在生态保护的前提下，结合旱作农业的特点，着力发展经济作物和特色产业。其次，为增强农业对气候变化下干旱的抵抗能力，要加强对基础设施的修缮与更新，完善对水利设施的除险加固，并积极发展喷灌、滴灌等高效节水技术，以及对中小河流的综合治理。第三，宁夏在今后一个阶段，一方面要积极开展内容多样的农业科技工程，促进现代科技与当地特色产业的有效结合。另一方面要加强农业技术服务的落实力度，努力建成覆盖全区的农业技术服务体系。第四，在发展避灾农业上，要建立农业避旱减旱抗旱体系，提高气象灾害综合监测水平和预警能力，完善农业应对气象灾害的应急预案和抗灾救灾物资储备机制，进一步提高农业主动避灾减灾能力，最大限度控制灾害所造成的损失。

路径2：在不适应条件下推进异地扶贫移民。气候变化带来的不可逆转的影响决定了，如果不尊重当地实际，只是一味的原地开发，不仅不利于扶贫工作的开展，而且会导致资源的浪费和更大程度上的生态破坏。因此，如果通过评估和预测，认定“一方水土不能养活一方人”，就要采取扶贫移民，从根本上杜绝贫困发生的条件。

第一，完善生态移民工程，实现贫困地区人口尽快转移。为更好地开展生态移民工程，宁夏生态移民在今后一个阶段必须解决好以下几方面问题。首先，对于在生态移民的选择，应运用科学有效的评判工具对已划定的规划搬迁的移民人群进行更为细致的甄选，确保对象选取的精确性和有序性。其次，在实施生态移民的过程中应坚持速度与质量并重的原则。一方面在搬迁过程中要创新机制和加强协调，着手提高搬迁速度和效率。另一方面，在搬迁质量方面，对于一些重点建设环节，既要保证速度又要严格质量标准。再次，将移民发展与农业结构和产业化调整相结合，积极培育具有当地特色的种植和养殖产品，实现农业结构优化升级。与此同时，还要通过各种形式开展移民农业生产和务工就业的技能培训，提升移民综合素质和发展能力。另外，要积极争取各类扶贫资金，加强资金的科学管理，提高资金的瞄准效度。

第二，加快推进劳务移民，促进扶贫移民工程的“双元并进”。伴随着气候变化下干旱的继续加剧，农业可利用资源的不断减少，劳务移民应作为宁夏今后扶贫开发的重点。首先，要细化劳务移民调查，建立移民迁移档案，实现信息化管理，为正确选送劳务移民、制定相关政策提供科学依据。其次，要加大对劳务移民的后期扶持和生计关怀。在社会服务管理上，要加强教育、医疗、物业管理、基层组织等公共服务配套设施建设。在就业保障上，要根据移民的自身特点和就业意向，有组织、有计划的开展技能培训。再者，为鼓励更多的企业积极参与劳务移民工程，政府要分类抵免、减征或免征接收一定移民数量以上劳务移民安置企业的营业税、城镇土地使用税、城市基础设施配套费等相关税费，加大相关补贴扶持力度，并为其提供便捷高效的金融服务。

3.救助路径的保障措施

为确保宁夏气候变化下干旱致贫救助路径的有效构建，我们还应着手从救助理念，法规制度，政策落实，救助体系，以及资金投入五个方面建立“五位一体”的保障措施。

第一，转变社会救助理念。在救助组织方式的转变上，改变当前政府建构单一的灾害救助机制，努力构建以政府为主体，市场和社会多部门参与的灾害复合治理模式。在扶贫瞄准机制的转变上，今后扶贫开发的对象应伴随着贫困瞄准机制的科学化和精细化，逐步实现由“户”到“人”的转变，并通过个性化的救助措施，为贫困人口创造良好的生存发展环境。在风险应对理念的转变上，要改变以往救助制度设计的事后风险分担倾向，将其更多的着眼于预防性干预和发展性干预上，建立开发式救助、预防性救助和救济式救助有机结合的新式扶贫救助模式。第二，完善救助法规制度。首先，为解决我国在应对自然灾害中目前存在的“一灾一法”的问题。要尽快制定《自然灾害对策基本法》，将其作为我国应对灾害的纲领性法律。并在《自然灾害对策基本法》的整体框架和理念下，整合和健全现有的各项灾害的配套法规。另外，要加快建立《巨灾救助制度》与《巨灾保险制度》，从制度上提高重大自然灾害的风险分担能力，减少灾害对人们生产生活所造成的各项损失。第三，严格落实各项扶贫与发展政策。对于各类扶贫移民，一方面，应确保移民在搬迁后继续享受各项等惠农补助策、医疗卫生救助、最低生活保障等政策，满足移民对各项政策的刚性化需求。另一方面，要通过实施公平的户籍、计划生育、教育就学、社会保障、土地住房等政策，实现基本公共服务均等化，让移民享受“国民待遇”。对于气候生态脆弱区的贫困人口，政府应加大对其财政税收、产业发展、对口帮扶等政策倾斜，弥补贫困地区和贫困人口的先赋不足，使其通过相关政策的优惠得到更快更具效益的发展。

第四，完善农村社会救助体系。要建立综合性农村社会救助体系，在原有制度的基础上，将灾害临时救助、社会互助、社会组织救助和各项优惠政策等救助政策措施纳入到总体的制度框架之中。从而形成以农村低保制度、农村五保制度等基本社会救助为主体，以医疗、就业、住房、司法、教育等专项救助为辅助，以巨灾救助和一般灾害救助等临时救助为重点，以社会互助、各类社会组织救助、各项优惠政策等为补充的综合救助体系（见图4）。

第五，加大应对资金投入。首先，要加大中央和自治区财政对贫困地区的转移支付和倾斜力度，积极调动社会各界力量支援气候贫困防治，实现扶贫资金的多元性与持续性。其次，要加大各类专项扶贫资金的投入，将资金优先使用到基础设施建设、扶贫移民工程、防灾减灾、农业发展等关键领域，为贫困地区的发展创造条件。再次，要将贫困治理与西部大开发战略有机结合，充分将国家对于西部的基础设施、人力资源开发、生态环境建设等方面的优惠政策运用到扶贫工作之中，达到“一项投资，多方受益”的效果。✿

［1］胡鞍钢.亟须关注气候贫困人口［N］.21世纪经济报道，2009-06-10（02）.

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The Research on Poverty Leaded to Drought under the Climate Change and Its Relief Path：The Case of the Ningxia Hui Autonomous Region

LIANG Yu1，HAN Zhen-yan2，CHEN Shao-jun2
（1.School of Government Administration Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210023，China；2.School of Public Administration Hohai University，Nanjing Jiansu 210098，China）

Poverty leaded to drought under the climate change has become the major obstacle for our country.In recent years，the drought degree in Ningxia has been influenced by climate change more serious.The problem of the poverty leaded to drought under the climate change is very prominent.It is derived from the increasing risk of agricultural and animal husbandry production under the drought，shortage of water resources，declining in human health，and other human-related causes.Therefore，Ningxia should be built the relief path which is through developping agricultural production in the original living place and implementing the immigration of proverty allevation，and aided with“Four in One"supporting measures.

climate change；poverty leaded to drought；Ningxia；relief path

图4　宁夏农村综合社会救助体系框架

D632.1

A

1007-0672（2015）05-0113-06

2015-04-27

本文受国家社科基金《气候变化与人口迁移的关联性及其政策研究》（10BRK001），国家社科基金《极端气候影响下的人口迁移安置政策研究》（11CRK002）资助。

梁誉，男，山东青岛人，南京大学博士研究生，研究方向：社会政策与社会服务；韩振燕，女，安徽蒙城人，河海大学教授，研究方向：人口经济与社会保障；陈绍军，女，安徽合肥人，河海大学教授，研究方向：移民社会学。