城管执法体制变革之道：基于相关主体利益分析的视角

[摘 要]利益分析是社会科学研究中的基本方法。运用利益分析的方法，可以揭示城管执法体制中各相关利益主体背后的制度逻辑，把握其利益冲突和利益妥协的本质过程，并以此为基点寻求城管执法体制变革的基本思路和突破口，进而实现以公共利益和公共服务为核心的维护和增进。

[关键词]利益；城管执法；体制

[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）11-0031-03

改革开放初期，我国各地执行城管职能的队伍参差不齐，多头执法、交叉执法和重复执法的现象在当时较为普遍，不仅带来行政执法效率的低下，而且影响到了经济社会的发展和人们的正常生活，以致社会上对各类城管队伍进行“归口管理”的呼声与日俱增。1988年，国务院明确由建设部负责归口管理，指导全国城建监察工作；1991年，建设部设置了城建监察办公室。这是全国城管队伍被叫做“城建监察”队伍的由来，工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业（水、电、气等）、市容环境卫生、园林绿化等五大块的行政执法。政府成立的市容监察大队等各类城管队伍被要求纳入到城建监察队伍中。1992年，建设部颁布了《城建监察规定》，各城市人民政府可以据此按照一定的考量来自行确定各城建监察队伍的“组织形式、人员编制、执法内容和执法方式等”。由此，各地如雨后春笋般地出现了数以百计的执法队伍。在这种队伍急剧膨胀的背景下，重复执法、多头执法的问题再次凸显，甚至出现人们口中常说的“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的集体失察现象。随后，为了消除多头执法、交叉执法和重复执法的弊病，城管执法体制的第二波变革开始推行，且分别从建设部和国务院法制办这两个方向进行。国务院法制办推行的叫“城市管理综合执法试点”，将“条条”上端的审批权和管理权分开，而将一部分“条条”的末端集中在一起，要求他们的执法权综合到一支队伍。1997年，“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京开始，它被公认为是全国第一支正式的城管队伍。这支队伍不再由建设部归口管理，而完全由地方政府管理。名称也由原来的“城建监察”改为“城市管理”。所以，现如今的“城管”，并非传统部门执法职能的集合，而是按照地方政府意志进行秩序管控的行政执法部门。随后，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权的试点，并取得了显著成效。2002年，伴随着试点工作阶段性目标的完成，国务院作出了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。自此，城管正式统一集中行使原来由工商、环保等多个相关行政执法部门分散行使的行政处罚权，城管执法的职能范围也逐步扩大，实施面也逐步拓宽，城管执法也由应急性非常态执法演变成了常态执法。

应该说，相对集中行政处罚权的实施，在解决多重多头执法，提高执法效能等方面发挥了重要作用。但随着城市化进程的推进，各种矛盾和冲突不断发生。为解决这些问题，必须对城管体制进行再次变革和重造。为此，十八届三中全会指出：理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。

制度不是先验的，是主体在交往博弈中形成的。城管体制的生成和建立，涉及到多个主体，在互相博弈、妥协和平衡的基础上，最终形成今天的城管体制。因此，城管体制的生成绝不是某一方单向意志的决定或结果，而是多方面相互影响综合作用最终达到一定平衡的产物。为此要正确认识城管体制，必须把它放在多个主体的相互关系中即从多重逻辑的角度出发进行观察，才会更加客观和全面。

（一）地方政府的逻辑（科层逻辑）。当前我国政治体制基本处于对上负责的局面，拼政绩的执政方式掩盖了社会需求。城市管理由于完全出于管理者的判断和需求，忽视了与城市相关的其他群体的利益诉求和主张，其结果必然会带来执法行为的不人道或不科学。从目前的情况来看，城管的职能和角色定位主要是为了维护城市的整洁，而对于城市必须承担的社会责任、应该提供的公共服务和产品则重视不足。地方政府官员对城管存在某种程度上的依赖心理，对社会上存在的矛盾，不是考虑如何从源头上进行防控和治理，而是侧重对末端，即将其交给城管进行临时性、突击性的解决。不疏导、反压制，结果不仅没有解决矛盾，反而激化了社会矛盾，给社会带来极大的不稳定。

（二）相关职能部门的逻辑（博弈逻辑）。在城市管理及其执法活动的开展中，城管往往需要拆违办、工商、公安、房管办、绿化局等相关职能部门的配合，联合执法，才能取得较好的实效。各相关职能部门作为独立的利益主体，均有其相应的工作任务和利益诉求，各自目标并非完全趋于一致。如城管局可能会倡导严格依法执法和不断加大执法力度，但相关部门可能会担忧这种做法在施行中将产生不稳定不和谐的因素。各执法职能部门之间存在的这种微妙而敏感的关系，使得城市管理政策的执行力度、广度和深度都留有较大的弹性和空间。如果彼此之间沟通配合不当，很容易出现裂缝甚至引发矛盾，造成不必要的关系摩擦和紧张。

（三）城管自身的逻辑（集中逻辑）。城管背负的任务极其艰巨，而城管执法的力量却非常有限。这两者间的矛盾决定了城管不可能面面俱到、全线出击。在城管执法实践中，往往根据上级部门和领导的指示来确立工作优先次序和重点，并据此将主要执法力量和资源投入其中，譬如“开展违法建筑集中整治”、“夏令热线专项整治行动”等。由于这种策略集中使用执法资源，往往见效快。然而，执法力量和资源在此逻辑之下不成比例地投入部分领域，虽然能高效应付突击性和临时性的任务，但其他需要城管加以治理的领域则往往被轻视、忽视甚至放任。这些领域中的问题一旦积累到一定程度，市民投诉便成为呈现问题的主要方式，城管的日常执法工作大多也依投诉的需要而被动进行和开展。其主要表现在：一是根据上级部门和领导批示，完成交办的任务；二是根据市民投诉，被动地出勤处理案件，帮助解决反映的问题。尤其是在城管工作职能和范围因其他相关职能部门的职责转移和权力移交而不断扩张的背景下，城管执法这种行政力量的集中逻辑和被动态度则显得愈加明显。

（四）执法相对人的逻辑（生存逻辑）。城管的执法对象即执法相对人，大多是农村剩余劳动力、进城务工人员、郊区农民、城市下岗职工、年老体弱缺乏扶助者等社会弱势群体，他们处在社会的边缘和底层，缺乏谋生的基本知识、技能和资金，而国家的社会保障体系尚没有从根本上为其解决生活保障的问题。许多执法相对人在追求生存的逻辑之下，被迫徘徊在法律红线之间。如以流动商贩为例，他们大多已经丧失了进入工业、服务业等领域的技能，要想在市场经济的逻辑中找到自身赖以生存和发展的依托，只能从事一些初始投入比较低、技术含量不高、但见效较快的工作，街头设摊便成为其寻求生存的最好方式。

（五）市民的逻辑（私利逻辑）。从应然层面来讲，城管执法确保了市民的城市生活品质，保障了市民的基本生活权益，理应会受到市民的肯定和支持。然而现实中，市民的利益诉求大多是个别的、私利的和具体的，这与城管所体现的公共性难以一致。以乱设摊为例，很多市民既希望对其取缔，以便维护良好的公共秩序和卫生环境，又想维持现状，可以就近从流动摊贩上买到廉价商品。他们希望的最佳方案便是：允许摊贩们的存在，但不要靠近自己家门。这种逻辑的主要特征在于优先和重点考虑个人利益，而将公共利益放在次要的位置。随着城市治理任务的日益复杂化，这种逻辑越来越呈现出巨大的杀伤力，它给城市管理带来了巨大的挑战，对社会的公共秩序和公共利益造成极大的冲击和破坏，使得城管很难在有效的共识中展开执法，城管工作也因此不断陷入困境。

“历史发展总是从许多单个意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此产生一个合力，这个合力就是历史结果。”[2]城管执法体制变革涉及国家政权、地方政府、城管部门、其他执法部门、执法相对人等多个意志主体，每个主体均有其各自逻辑，必须在多种逻辑下思考城管执法体制，力求在平衡不同主体的利益诉求中凝聚推动改革的合力。

（一）城管执法体制变革的根本路径。城管执法体制关系到社会大众的各个阶层、各个主体，涉及面较广，可以说牵一发而动全身。要确保这一制度的变革具有科学性和合理性，就必须让广大的市民参与到城管执法体制的改革中，积聚民意，凝聚民智，不断提升城管执法体制改革的科学化和民主化水平。倘若改革中缺乏民众的广泛参与或者主人翁地位没有得到应有的尊重，改革后的城管执法体制无法真实反映民众意志和利益，就容易造成城管行政执法不被市民认同，达不到应有的效果，同时带来执法上的高成本，间接或直接影响城管执法部门的形象和声誉，引发民众不满和冲突，进而给社会带来诸多不稳定因素。[3]然而，就我国目前的政治体制而言，在从国家到地方，从地方再到执法部门的这个政府层级序列中，下级需要一级一级对上负责，这种科层制逻辑极易使政府部门脱离群众，忽视群众的利益诉求。要想真正形成合力，推动城管执法体制的变革，使之成为广大市民的自觉追求和行动，就必须从根本上改变向上负责的科层制逻辑，向广大民众释放更多民主权利。

（二）城管执法体制变革的切入点。目前，城市管理的主要矛盾集中体现为城管与商贩的二元对立。要突破和解决这种二元对立的关系和矛盾，其关键还是要落在城管执法体制的变革和完善上。当务之急可以将流动摊贩的疏导问题作为城管执法体制变革的切入点，通过治标的方式为治本赢得时间。变革现有的城管制度，就是要考虑流动商贩、城市居民的基本需求，既要让流动商贩能够生存下去，又要给城市居民的生活提供便利和服务。如此也就意味着城管的功能和角色不再立足于管制，而是立足于服务和引导，在资源配置和使用上不断向公共管理和服务领域倾斜。[4]城市作为人们共同的家园，任何一个群体都不该被忽略不计，必须找出城管和小商贩共存的最大公约数，真正解决好小商贩的生计问题是解决城管执法困境的根本出路。[5]

（三）城管执法体制变革的舆论宣传。新闻媒体对社会公众具有强大的引导、渲染和传播效应。通过媒体正面宣传，可以引导民众树立起对城管执法体制变革的信心，改变人们对城管野蛮暴力执法的刻板印象。首先要善于利用媒体，积极营造舆论环境，特别是对城管执法体制变革的必要性和重要性、目标和方向、重点和难点等进行大力宣传和报道，赢得全社会的理解和支持，最大程度上形成促进改革的合力；其次，建立城管执法发言人制度，统一对外的宣传口径，及时向媒体公布、告知城管执法体制变革的进展和动态，加强改革舆论的教育和引导，营造良好的舆论氛围；再次，各级城管部门要建立自己的评论员队伍，发挥他们对城管执法体制改革相关问题的分析和解答能力，主动掌握网上舆论的话语权，以确保城管执法体制改革在遇到突发事件的时候，能够正面引导和控制舆论的走向。[6]

（四）城管执法体制变革的立法考量。城管执法作为末端处罚环节，承担的任务越来越多，越来越重，导致这一问题的一个重要原因就是前置缺位。所谓前置缺失主要指的是因立法上的不科学、不完善而产生的后遗症，导致最终不得不交由城管执法来解决的问题和现象。为此，要通过立法，使城市管理相关主体均能参与到城管执法体制改革的设计中，以充分反映各方利益、愿望和要求，促进整个社会对公共服务的监督、认可和利益的共享。将相关利益主体纳入到立法体制之中，参与到制度和规则的制定中来，让他们参与立法，并使其成为立法主体，才能确保制定的法律在最大程度上得到认同。这种集团式的利益表达方式，相对原子式的利益表达方式，其表达的内容更加理性，影响更加广泛，效果也更加明显。

参考文献：

[1]这里的城管执法体制指的是地方政府依据1996年《行政处罚法》规定的相对集中行政处罚权，将多个部门的行政处罚权集于城管一身而进行综合执法和条线管理的一种行政制度.

[2]马克思恩格斯选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995：697.

[3]刘雪雪.城市管理行政执法体制改革研究[D].扬州大学，2012.

[4]范时杰.城管制度中主客体二元对立的困境与突破[J].江苏行政学院学报，2010（2）.

[5]陈鹏.从孙志刚到邓正加：生命面前该对城管制度进行反思[N].大连日报，2013-07-22（A4）.

[6]郑伟.城管执法公信力流失成因及其防范[J].上海城市管理，2014（2）.

本文系基金项目：2014年上海市党校系统青年课题项目“关于上海基层政府公共服务外包机制的反思与构想—基于徐汇区的研究”（编号：SHDX2014-45C）

作者单位：中共上海市徐汇区委党校

责任编辑：周奕韵