非传统安全的“城市化”

汤伟

摘要：自然灾害、气候环境变化、传染病、街头政治、恐怖主义等成为国际非传统安全主要议题。这些议题在城市空间发散影响力、借助城市网络传播扩散，城市已经成为非传统安全议题关键所在地，嵌入到全球安全结构，成为“核心部件”。出现这种变化的原因有三点：迅猛城市化；城市化方式出现变化，越来越以特大城市、城市区域的方式进行，国际体系在地理空间层面呈“岛链”化；城市化使中产阶级成为主导性的社会群体，价值观趋同，环境保护、人道主义等议题崛起，议题“安全化”的门槛越来越低。非传统安全的“城市化”要求我们从城市层面推进安全治理：树立“全球思考，地方行动”的多层治理观念；管理城市化，重视规划，且对重要基础设施进行有效编码和保护；提升社会资本，加强中产阶级协同互助和社会网络建设，从软能力方面提升城市韧性。此外，要积极开展城市外交。

关键词：非传统安全；城市化；世界城市；城市外交

中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：0257-5833（ 2015 ）04-0003-10

21世纪以来，安全（Security）概念从指涉对象、维护价值、威胁来源，以及相应手段几方面急剧扩展。指涉对象不再局限于国家，上至全球、区域，下至地区、个体都可以在内。安全对象不同，维护“价值”也会相应变化，譬如传统安全价值主要为领土完整、主权独立，而个体安全价值便是有序生活和经济福利。主体和价值多样化使安全威胁来源趋于多样，传统安全威胁主要为外来政治军事干涉，而非传统安全威胁主要源自生态、资源、科技、经济、信息甚至猖獗犯罪。安全威胁来源不同使得安全维护手段不再局限于国家常用的军队、政府以及武器装备，而多着眼于安全环境的改善、资源的有效整合以及安全政策的现实目标。传统安全/非传统安全的分野决定了国家不可能垄断所有安全事务，必须根据可能的潜在资源构建多主体协同的安全治理机制，实现“外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”有机统一。安全机制建设过程中学术界和政策界普遍认为：不同于传统安全，非传统安全呈现出显著的地方特性，需要将国际、国家、具体地点不同层次融合，进而创造出良好的安全环境。笔者认为，城市尤其世界城市越来越成为不同层次安全融合的主要节点，安全治理尤其非传统安全治理呈现出日益明显的“城市化”趋势。显然，这里的“城市化”并非指传统的城市化定义，即城市和乡镇居住、工作人口数量的增加，而指非传统安全的城市空间转向，即越来越的非传统安全议题无论发生、演化还是蔓延都和城市联系在一起，因此，有效的安全治理机制不得不重构国家权力通过制度性分权和政策性分权、通过城市予以实现。

一、非传统安全的城市转向

非传统安全类型很多，内部的衍生、分裂仍在继续，对它们的认定和界说并不容易，例子既包括切尔诺贝利核电站泄露、金融海啸、跨国网络攻击，也包括了国际恐怖主义、埃博拉病毒等等，然而即使清单很多也不能无限拉大以致失去意义。一个事件要成为安全事件须有着相应的界限和门槛，关键在于是否造成社会恐慌，是否需要超越常规的措施应对。既然非传统安全事件对象复杂、种类繁多，那么如何才能说明它们正经历城市转向呢？其证据可以是时间维度统计数据，也可通过性质匹配直接观察获得。鉴于统计数据或缺，只能从性质匹配直接观察，而这种性质匹配可大体可分解为三方面：非传统安全事件是否越来越多地发生于城市内部，如果不是直接发生于城市内部，那么是否正以城市为媒介，如果既不发生于城市内部又不以城市为主要媒介，那么这类非传统安全的后果是否主要由城市来承担。目前看来，一些有着结构性、紧迫性影响的非传统安全议题的确呈现出向城市集中的趋势。

第一，非传统安全政治事件通过城市尤其核心城市空间展现影响力，最突出表现便是恐怖主义。9·11事件之后，城市恐怖袭击、都市恐怖主义数量确实增长惊人，统计美国国务院发布的恐怖报告袭击案例很容易发现，重大恐怖活动几乎都在城市尤其敏感或者核心城市出现。2008年孟买恶性恐怖袭击、我国边疆地区的“3·14事件”，“7·5事件”，最近悉尼咖啡馆的劫持案件、巴黎《查理周刊》袭击案，参与者主要来自于大城市中的流动人口。恐怖主义组织或者孤狼的恐怖主义选择特殊的城市空间或者代表特殊意象的城市建筑，根源就在于城市特性，即电视普及、卫星传播及对体育赛事疯狂追逐催生过度的大众视觉文化，这种视觉文化直接间接满足恐怖主义期望的目标，而新的沟通技术——电子银行、网络、即时通讯工具也赋予恐怖主义快速行动的可能。杰布·布鲁格曼指出，城市具有四大优势要素，即密度、规模、协同、扩展，这些要素使社会逐步被改造为各种相互联系的网络和社群，领导阶层对社会自组织潜能失去控制，被边缘化的占大多数的城市居民终将联合，推动各种政治事件，美国黑人人权运动、伊朗革命、东欧剧变、苏联崩溃等等，最近阿拉伯之春、土耳其骚乱皆源于此。城市社会学家萨斯基亚，萨森指出孟买、伦敦、特拉维夫、巴格达等地爆炸案使得国家捍卫国家安全的行动不得不以城市成为前沿阵地；而国际冲突、不对称战争也投射于城市内部，造成人口大量死亡、流离失所等诸多令人不安的景象。显然，对抗、暴力冲突有自身独特背景和成因，彼此也毫无关联却显示出当前世界秩序的总体特性，即当人们遭遇各类不满时总是以城市作为背景试图发出最强音。

其次，非传统安全社会事件正通过世界城市网络进行蔓延和传播，典型案例是传染疾病的爆发和扩散。城市和城市存在联系，而这种联系主要由“流动空间”搭建而成，进而在此基础上形成世界城市网络。“流动空间”由社会学家卡斯特尔提出，其涵义指以信息技术为基础的网络流线和快速交通流线上正创造一种有反复的、可程式化的动态运动，这种动态运动通过节点将各种流动譬如人流、物流、资金流、信息流连接起来，进而对具体生产生活空间产生影响.“流动空问”本身有三个层次，第一层次是信息基础设施；第二层次是网络关键功能，以地域性为基础的活动和组织将地域性和整个网络连接起来；第三层次是处于支配地位的管理精英的空间组织。显然，只要被纳人流动空间，地方性就是全球性，然而不同地方性在流动空间中的位置和功能是不同的，可分为核心枢纽、普通节点和终端。按照萨森的观点，核心枢纽就是全球城市，譬如纽约、伦敦和东京。城市节点对不同流动空间嵌入的位置和维度不同，决定了发生于以该城市作为媒介的非传统安全具体事件向全球的蔓延的程度和覆盖范围。传染病是“流动空间”非传统安全扩散弥漫的绝佳案例。传染病作为安全议题历史悠久，伯罗奔尼撒战争期间瘟疫入侵雅典导致四分之一雅典人的死亡，其领导人伯利克里也是受害者。此后人类社会周期性的遭受鼠疫、麻风病、霍乱、肺结核等袭击。尽管欧洲港口城市在前现代和现代阶段中一直是重要的传播疾病传播点，但当代的城市化、城市流动性却助长了传染病的扩散。一些学者在海地调研发现HIV/AIDS传播和城市化进程、城乡移民、农村区域和首都城市的互动有关，城市人口的HIV/AIDS感染率远高于农村，而遥远的城市也比近在咫尺的乡村更容易传播。2003年发源于中国珠三角的非典型性肺炎（ SARS）经由香港向新加坡、台北、日本甚至加拿大蔓延说明因为世界城市网络，“病原体可进入城市人口的途径已变得多样化了”。2014年西非爆发埃博拉病毒，而该病毒始终未能向全球大规模扩散和西非主要城市尚没有完全嵌入到世界城市网络有关。由此看出，以计算机、港口、航空为基础的流动空间将某些地方性疾病整合到全球化进程，而全球主要交通枢纽或者主要国际城市一旦成为疾病传染中心，全球疾病防控形势就会遭遇极大挑战。

第三，非传统安全事件本质上属于全球性的，负面影响越来越多由城市来承担，最典型的便是气候环境变化。2014年11月12日《中美气候变化联合声明》指出，气候变化引发日益升高的海平面和更具破坏性的风暴对国际安全和国家安全构成严重挑战。然而气候变化构成的安全挑战并不是均匀地覆盖于地球表面，联合同人口署的统计数据显示，受气候变化负面影响最大的区域是沿海城市群、城市带。联合国减灾署分析也表明，气候灾害地理分布大致符合斯皮克曼提出的“大陆边缘地带”理论，即洲际边缘的沿海地区最容易遭受袭击，而该区域也往往是高度城市化的区域。《世界城市化展望》指出，目前人口密度最高的城市区域多数位于沿海或邻近有出海口的可航行河流地区，全球平均每8个城市居民就1名居住在低洼的沿海城市地带，其中75%（大约3-4亿）在亚洲。2004年印度洋海啸、2005年卡特里娜飓风、2012年桑迪飓风，以及持续的海平面上升对城市交通要道、通信系统、供水和污水处理系统、电力能源等关键基础设施造成永久性损害，威胁的也主要是城市居民的生命和财产。气候变化不仅直接引发海啸等气候灾害，也引发其他城市环境质量问题，IPCC第五次评估报告提出“气候影响污染物”概念，譬如甲烷、氮氧化物、二氧化硫等等，而这些污染物也是形成雾霾的主要原因。事实上中国京津冀、长三角、珠三角大规模持续严重雾霾对居民身心健康造成的损害程度已到了不得不超越常规的政策议程进行应对的程度。

不仅恐怖主义试图在核心城市获取政治影响力，足以造成大规模伤亡的传染病通过世界城市网络传播，气候环境变化的负面影响主要加诸于城市区域，其他领域譬如经济、社会、科技也基本以城市为主要节点和载体。李少军认为“全球问题的凸显使得国家间安全互动形成更广泛的相互依赖关系”，“国家都需要围绕共同利益进行互动，从而形成具有全球性的安全关系”。然而无论相互依赖还是共同利益都主要通过城市落地，由此城市或者作为载体或者作为自主行为主体，已经深度嵌入到全球安全结构。这种嵌入说明安全不仅急剧“非传统化”，也正走向城市间的“流动化”和“去领土化”。

二、非传统安全为城市化驱动

非传统安全议题走向城市间的“流动性”、“去领土化”使得城市成为全球安全治理结构的核心部件（ Building Block）。事实上非传统安全和城市的关联还有着发生学的意义，即城市化本身也是非传统安全城市转向的原因，也表现在三个层面：城市化进程迅猛推进使非传统安全议题更容易出现；城市化以特大城市、城市组团方式进行使得非传统安全议题向特定地理位置集中；城市化还使得城市居民的价值观念变化，议题更易跨越安全门槛成为安全议题。

第一，快速城市化成为环境安全和社会安全议题的主要驱动力。城市化率和人类发展指数（ HDI）有明显正相关关系，推进却基本是能源、资源和环境承载力消耗的结果。矿藏、石油、水、生态环境还有农业实践都是有限的，城市化过快推进必然消耗太多的资源进而引发气候环境变化。学者们经过测算发现城市化率每提高1%，能源消耗增加2.2%。预测1990-2025年城市化比例可能提高150%，届时能源消费将增加3倍，与“一切照旧”相比额外产生的温室气体将至少占到现有温室气体排放总量的一半。联合国2011年《全球人类住区报告：城市与气候变化》指出，城市是人类环境污染的最大来源，温室气体量排放已占全球排放总量的70%左右，而70%的排放又大多数来自建筑、交通和工业生产等现代部门。世界银行报告也指出城市化有着开始、起飞和成熟三个不同阶段，对应不同环境问题：贫困主导型如清洁水的供应，生产主导型如工厂污染，而消费主导型如汽车尾气排放、垃圾环城，目前全球主要态势是向生产和消费主导型混合化演变，以“人口大量集中、资源大量消耗、污染物大量排放”为主要特征。城市化推进改变自然景观，譬如森林面积的减少、高级植物和动物组成异化以及淡水质量可获得性的变化，微生物生存环境发生巨大变化，病毒更倾向变异、传播。实际上，此次埃博拉在西非爆发也主要源于西非过度迅猛的城市化，这种城市化一方面迫使人类与携带病毒动物栖息地产生交集，另一方面也使病毒不断适应进化更具传染性。城市化还导致人口饮食方式和结构的高级化，世界各国为获取更多粮食更竭尽所能的利用生态系统增加产出，生态负荷进一步增大。或许生态足迹这一概念能更好的阐述这一转变对地球的影响。1961年全球人口刚刚超过31亿，城市化率只有34%，生态足迹大约为地球生物承载力的一半，到2008年全球城市化率超过一半，地球68亿人口生态足迹总和相当于182亿公顷，相当于1.5个地球的承载力。罗马俱乐部成员乔根，兰德斯在对2052年的预测也认为相比1970年人类生态足迹确实增加一倍，2010年的生态足迹已经超出地球承载力的40%，如果人类放任自流，地球将会崩溃。人类的生态足迹为何会超越地球承载力？2005年联合国发布的《千年生态系统评估》给出了理由，包括土地利用与覆被变化、技术适应与利用、外部输入、资源收获与资源消费、气候变化，而这一切集中到一点就是城市化进程。创立B模式的世界观察研究所所长莱斯特·布朗指出，人类饮食方式转变显著改变了地球生态环境，而饮食方式转变正是城市化带来的生活方式革命的结果。当然，如果城市化只是“浅度城市化”、“半城市化”或者“过度城市化”，即城市化没有被良好管理，在边缘地带出现大面积非正式占有、形成“贫民窟式”的“落脚城市”，也会带来严重城市暴力——成为各种类型的恐怖主义的温床。

第二，城市化的方式发生变化，人口超千万的特大城市或者城市区域越来越成为国际体系重心，人口空间分布极化。为何城市化以这种方式进行，基于市场机制和人口自由流动经济活动和人口高度集中在少数地区是全世界普遍现象。这种集中体现在三个层面：第一，规模带来显著经济意义，麦肯锡《城市的世界：规划城市的经济力量》报告指出，未来2000个大都市地区将为全球经济增长做出75%的贡献，尽管中小城市将获得最快增长，但中小城市地域多样性、市场观念、价值观和政治文化迥异，只有和特大城市共同构建成城市区域才能提升竞争力、发挥有效影响力；其次特大城市的人口比例持续上升，根据联合围《世界城市展望》数据，2014年全球10%大概7亿人口生活在千万人以上城市，而到2025年这一比例增加至l4%。与之相反，2014年人口不到50万的城市人口比重为51%，而到2025将下降到43%。原因何在？尽管大城市确实存在程度不一的交通阻塞、环境恶化、竞争激烈等城市病，却也有着文化多元、服务品质优秀、市场容量大、信息资讯迅即、机会增多、资源集中等正外部性，当正外部性大于负外部性时，无论企业和人口都意愿集聚，由此人口持续流人大城市成为常态。第三，特大城市或者城市群日益增多。1970年全球只有11个城市人口超千万的巨型城市，当前数量却已有21个，未来几年将上升至33个，到2030年预计达到41个。特大城市、城市区域或者城市组团式发展不仪体现在数量上还体现在地理位置上。数十年之前世界上最大的城市区域或者城市群基本位于发达同家，如今更多位于发展中国家，主要集中于亚洲和非洲。“到2015年，全球20个最大城市中将有12个集中在亚洲，全球新增20亿人口大部分将生活在亚洲城市。”《非洲城市状态2014》则指出，非洲地区大城市尤其首都城市正持续地整合周边乡镇和村庄，城市区域或者说扩展的城镇体系日益显现。据推测，到2025年非洲最大十个城市都将在10-20年之后演化为巨型城市区域。除了城市内部形态，整个大陆的城市体系也呈现出沿着交通干道蔓延或者交通干道将若干个城市区域有效连接的态势。无论发达国家还是不发达国家，人口向特大城市高度集中，这一事实说明，同家发展空间在极化。这些区域不成比例拥有各种关键资源无疑对政治安全、可持续发展、社会人权等诸多议题产生重大意义。萨斯基亚·萨森认为目前世界发展的典型特征之一，便是全球城市或者加州硅谷战略性区域的崛起，国家、全球和战略性区域三足鼎立。笔者认为未来国际体系的空间格局既不是多极、也不是无极，而是国家构建的“块”状向特大城市的“岛”链状重构，横向看呈现为由各大枢纽和节点连接在一起的网状形态，垂直角度看呈现出按照经济密度、人口密度和人文发展指数高低不一的“簇”状。这种背景下，非传统安全向城市空间转向，必然也就以“群岛”、“枢纽”、“节点”为重心。

第三，城市化使得更多人群成为中产阶层，而价值观的趋同使与生命和环境相关的议题更易被“安全化”成为非传统安全议题。城市不仅生产，也不仅仅是新产品、服务和生活方式的试验地，还是正式、非正式沟通的平台，源源不断地创造出中产阶级。城市学家一致认为，“大都市经济，如果运转正常，必须持续的将贫穷人口转换成为中产阶层，文盲变成技术人口，生手变成有竞争力的居民”。根据欧盟安全研究所（ EUISS）发布的《全球发展趋势2030 -相互联系的多中心世界中的公民》报告，全球中产阶层将从目前约20亿增加到2020年32亿、2030年49亿.换句话说，不久的将来，中产阶层人数将超过穷人，成为主导社会群体。

城市化持续地将贫穷人口转换成中产阶级，而中产阶级又如何影响非传统安全议题，其过程涉及到哥本哈根学派提出的“安全化”理论。安全化理论核心观点是：当常规问题被当做“存在性威胁”就需要采取超越常规的紧急措施，而这些措施超出正常程序仍不失为正当。安全化过程有四类不可或缺的行为主体：安全化主体，主要是国家但绝非仅限于国家；指涉对象，安全需要得到保护的对象；威胁代理，主要指威胁来源；听众，决定安全化逻辑被接受的程度。安全化成功不仅需要施动者发起还需要听众接受，即听众也和发起者一样感受到“存在性威胁”。然而如何才能使听众接受？国内学者提出了因果、时间和道德三个层面。因果即什么造成了什么后果，既可能牵涉到责任的分配也可能牵涉到科学原理，譬如气候变化被安全化就和联合国政府间专家委员会发布的一系列科学发现有关；时间一般意味着“事件紧迫”，必须迅速行动；而道德更多指涉“某种恰当性逻辑”，如道德禁忌或者道德必需。显然，中产阶级成为城市社会的主导群体，就是天然的“听众”。任何议题如果需要“安全化”，因果话语都必须为他们接受，且这种因果话语也常常不得不和中产阶级价值、特征偏好“匹配”。

那么中产阶级有哪些价值和特征偏好呢？美国政治学者李普塞特在其经典文献《民主的一些先决性社会条件：经济发展和政治合法性》首先做出归纳，他认为中产阶级有四方面特征：一，中产阶级学历较高，具有良好的现代教育，收入水平和社会地位，通过媒体获取信息的能力比较强，对现代政治价值观有更好的理解和认识；二，中产阶级在人口中的比例和产业化、城市化有着密切联系；三，中产阶级成为社会主流后，要求扩大政治自由和权利；四，中产阶级的思想行动相对理性稳健，常常成支撑民主政治安定成熟的重要力量。李普塞特归纳的这些特质和此后的一系列研究说明中产阶级为追求物质、讲究生活品味、热衷奢侈品，消费主义至上，往往在短期内制造出极为庞大的消费市场。同时中产阶级也注重个体权利，认为自由、人权是人的神圣权利，向往纯粹的自由和自然，极端状态甚至追求一种无政府主义的价值目标。城市化尤其特大城市内部主流人群价值和行为取向的“同质化”、“稳定化”使某些议题只要和“暴力”、“人权”、“环境”有关，采取超越常规的“政策措施”就容易获得中产阶级支持。其实，中产阶级有时并不仅仅是听众也可能是安全化主体，当雾霾和暴力对中产阶级生命财产构成持续严重威胁时，中产阶级往往主动要求国家采取紧急措施。一方面使国家公共政策有足够的压力和动力，另一方面安全化机制“门槛”越来越低，从国家、种族受到整体性的灭绝到个体的人生命受到威胁到“人权”、“环境”。

三、非传统安全的城市治理

国际体系地理格局从国家向“城市岛链”的重构说明传统安全观已不能适应时代发展的需要，城市、城市区域已成为安全主要活动区域。这种转变说明安全不仅存在领域或者议题即“条”的划分，譬如生态安全、政治安全等等，也存在国家或者地区“块”的划分，譬如国际安全、东亚安全，目前还出现“条”“块”向“岛”集中的态势。存在这种转变，那么构建安全治理机制、优化安全环境，城市又可以承担何种角色呢？笔者以为也主要体现在三方面

第一，树立“全球思考，地方行动”多层治理观念，通过城市网络提升非传统安全治理绩效。国际社会为应对气候变化、自然灾害、传染病、恐怖主义等新议题构建了纷繁复杂的国际制度体系，而这些同际制度体系又通过国际组织、21世纪议程、公私伙伴关系等渠道给予城市参与、嵌入以及相关行动预留接口。城市不是很大也不是很小，上接国家下接群众日常生产生活，可以充分地掌握地方性信息和知识，根据自身实践和创新需要展开自主政策变革。在评论城市通过水的清洁消除传染病爆发和传播时，爱德华·格莱泽指出，城市能够获取解决自身问题所需要的知识。全球主要的特大城市应对气候变化构建的C40也表明城市并不仅仅局限于其他层次构建的政策执行者的角色，相当程度上已成为政策和实践的创新者，特别当国际谈判陷入僵局和国家政策缺位时尤为明显。事实上从自愿到战略的低碳城市主义已成为过去二十年围际气候治理最核心特征。当然，全球思考、地方行动的多层治理也需要全球层次共同的规范和行为准则，那么共同规范和行为规则来自哪里？可以是国家间国际协调，也可以是私营型行为体的市场实践，还可以是非政府组织的发起的相关标准。由此，非传统安全多层治理既要超越全球也要超越地方，必须寻找一种能够跨越不同层次和空间，又将不同层次和空间有效连接的创新，而各领域、各维度的城市网络就是这样一种有效的组织方式。经济学、社会学对多种彤式的社会网络研究发现网络有正外部性，即网络参与者相互依赖产生效用函数，总价值随着网络中节点数目的乘方而增加。也就是说，网络有信息、资源，网络共享程度越高拥有的用户群体越大，其价值越能得到体现。社会网络是如此、交通网络是如此，针对非传统安全议题而构建起来的城市网络也是如此。有学者曾经针对欧洲“健康城市网络”的案例进行研究，发现这个连接了不同国家、不同规模的36个城市的网络显著提升了各个城市的绩效，合作行为产生了明显的网络外部性。尽管不同城市参与的目的和采取的政策行为都不一致，但通过合作都挖掘到了各自的战略优势，由此网络是激励创新的有效方式。当然，城市网络内外有别，网络优势只有那些参与网络的城市才能获取，而那些没有参与的城市则就是“不存在”，而网络节点如果不能承担相应的功能也可能被逐出或自我退出。这意味着网络是开放的结构，边界是模糊的，可以无限拓展也可以直接忽略，关键在于接纳、整合，由此如何保持网络的持续性推进网络优势的最大化值得考验

第二，恰如其分地管理城市化，重视战略规划，对重要基础设施进行有效的编码和保护 发达国家城市持续不断更新，发展中国家城市化迅猛，然而不同更新方式和城市化方式造成的后果显著不一致，亚特兰大和巴塞罗那两座城市的对比案例证明同样规模的人口和经济采用不同空间组织方式对环境保护、贫富分化、减灾防灾、传染病传播、应对恐怖主义造成的后果差异甚大。显然，交通、住房、商务建筑等空间组织必须根据当地地理自然条件和经济社会发展的需要，目前城市规划理念是绿色、低碳、幸福、创新，如何将这些理念形成治理标准贯穿到城市运行和规划实践仍值得思考。未来特大城市、城市组团或者城市区域是城市化、城市发展的主要方式，规模迅速扩大与基础设施和管理水平未能充分供给就产生矛盾。普通事件演化为安全事件的可能性大幅提升，极端情况下甚至还可能“内爆”。显然，对特大城市有效规划和管理，须着眼于功能纾解、区域整体协同和管理水平的有效提升。著名的城市史学家乔尔·科特金认为伟大城市的终极价值目标是“安全、神圣、繁荣”，从生死攸关的“安全”角度，规划和管理最关键仍是人口、资源、交通、信息赖以流动的基础设施包括道路交通、港口码头、机场、信息通讯、能源管道、地下水管、医院等等，要确保它们即使遭遇重大冲击时仍能正常运行。9·11恐怖袭击、福岛地震引发的核电泄露、纽约桑迪飓风、西非埃博拉病毒、中国SARS等案例显示关键基础设施的去功能化常瞬间引发全社会心理恐慌，这样普通、常规事件就轻易转化为安全事件，如何在成本可接受条件下对关键基础设施有效保护已成为非传统安全治理的核心命题之一。事实上，随着社会复杂化、现代建筑技术的大量运用以及智能化趋势，城市运营日益复杂，越复杂就越可能出现各种瑕疵，而些许的疏漏和瑕疵都可能造成基础设施乃至整个城市系统的崩溃，用贝克的语言，即风险弥漫。那么如何对关键基础设施进行保护呢？笔者认为首先要对基础设施尤其是关键基础设施进行定义，并在统一基础上编码，成立统一的保护机构并明确各类参与者的职责，做到系统性和可操作性。关键基础设施设计本身还应具有多重功能和适当的灵活性，尽管灵活处理和不确定性可能相当程度扩大基础设施建设和运营的成本，但是从战略高度使基础设施互联互通以防止成本高昂的灾难性崩溃仍是必需的。

第三，提升“社会资本”，增强城市韧性，依靠“韧性”提升非传统安全。非传统安全治理模式目前最有效的仍是多主体协同的政策网络过程，通过资源和信息的联结、交换进而有效制定预案或者实施方案。然而多主体协同的关键在于信任、调适、相互支持进而形成稳定的网络结构，而整体信任、相互支持的网络关系的多少就是社会资本。许多案例证实社会资本在自然灾害救助、气候变化适应、传染病预防、艾滋病防治甚至恐怖主义应对发挥着不可替代的作用。然而目前出现了一种令人担忧的景象，无论发达国家世界城市还是发展中国家迅速城市化区域都出现了越来越多的封闭社区（Gated Community）。封闭社区表面上使富裕的个体或者家庭获得更多安全却深层次破坏整体安全结构，人与人的互助网络、亲密关系难以存续，也为暴力、恐惧和空间政治的碎片化打下基础，巴黎《查理周刊》暴恐袭击就和城市社会隔离多少有着千丝万缕的联系。碎片化的空间政治使得非传统安全事件一旦发生于城市某个区位，其他区位常常难以及时准确的联动，使得个体难以找到求助对象，只能依赖正式制度。然而正式制度承载容量总是有限，骤然冲击或者过度承载常常使制度崩溃，整体治理陷于无效，如何使社会资本在信息获取、资源交换、网络构建等诸方面有所进展还有待思考。一些研究也证明社会资本扩容依赖于社会结构的稳定，中产阶级成为社会主导群体，价值观趋同，确实易于产生更多信任、协同、相互调适和互惠规范，但美国情报委员会发布的《全球趋势2030》也指出中产阶级群体的增长，个体赋权扩大有时也难以形成有效集体行动，这就需要文化、社群和公民社会组织的有效干预。社会资本的概念说明尽管城市尤其特大城市易于爆发各类安全事件造成社会恐慌进而安全化但也有应对的“韧性”。韧性是指发现、防止各种风险和挑战，即使事件发生后仍能快速有效应对的能力，由此提高城市韧性是应对非传统安全的重要途径。提高韧性首先得发现风险，发现风险就需对城市风险系统识别，在此基础上构建综合应对机制，进而将风险控制在可接受的水平。识别方法可参考联合国可持续发展委员会提出的“驱动力（ Driving Forces） -状态（Status）-响应（ Response）模型即DSR模型”。事实上城市发展到一定阶段，城市内部发展需求、社会公众对安全的需求、同家安全治理机制演化等共同构成安全提升的驱动力，迫使城市向安全城市转型，此外城市自身还通过政策法规、规划设计提高公众意识，这样问题还未发生时就能做好预案，提前做出响应，而响应之后又通过表征得到反馈，最终实现城市安全水平即韧性的提高-这一系列过程中，每个动作都看成是综合过程中的前一个阶段，每个阶段都建立在完成前一个阶段的基础之上，这样当具体非传统安全事件突然冲击城市时，负面影响就减到最小。需指出的是，无论城市社会资本的扩容还是还是城市韧性的提高，国家的作用都不容忽视，一系列的制度创新如最低工资、社会保障等等都只有国家层面能够实施，还譬如关键基础设施和重大项日的实施能力也只有国家才能拥有。事实上，当非传统安全足够重要时，常常需要国家层面的有效响应，由此城市和国家的配合、协调也是提升城市韧性的核心内容之一。

结语

现代世界兴起其实是两大实体的竞争，即国家和城市，《威斯特伐利亚和约》的签订标志着国家的合理性取得对城市的最终胜利。冷战结束之后，全球化突飞猛进，局面翻转，财富和权力冉次向城市尤其特大城市、城市区域集中。国际体系演化为以城市尤其特大城市“群岛”为中心的空间结构关系，群岛网络与全球层级相互渗透、相互嵌套，在渗透、嵌套中实现对国家适度“脱嵌”，一些学者甚至有点过分地认为“我们正在缓慢但显而易见地从一个民族国家的时代向世界性大都会国家的时代前进”。正如古代城市依靠农业剩余产品，现代城市也无法在有限空间边界内自我运转。城市从外界输入各种资源（如土地、水、食物、能量、建材等），创造出各种宜居性和产出（如健康、就业、收入、教育、住房、文化休闲等），输出大量负面影响（如废弃物、空气污染、噪声、温室气体甚至各种秩序紊乱等等）。这决定了城市既是许多非传统安全问题的现实根源也被看作问题解决的希望所在。随着城市化的推进，许多非城市过程、条件、制度也越来越多地成为城市空间轨迹的一部分，非城市经济部分越来越多地与城市的战略重要性联系在一起，这说明要在传统安全和非传统安全相互交织、渗透、背景下，要实现“有效安全”、“安全和发展兼容”、“可持续安全”、“全向度的安全”、“统筹安全”和“避免过度安全化的安全”一方面要以城市作为重点，另一方面非城市部分的治理也要和城市结合起来，不同城市有着不同的战略影响力、辐射力，推进非传统安全治理，世界城市或者主要城市区域不仅应扮演倡议者的角色还应主动在最佳实践、网络构建方面作出表率。城市学家萨斯基亚-萨森指出世界城市正变成全球经济发展的基础且凭借各种网络关系的塑造成为地缘政治领航者，而世界城市群体也就演化为政治经济轴心，由此成为各种安全关系的“核心部件”，需清醒的是，非传统安全的“城市化”，不是说所有的非传统安全问题都处于城市之中，城市之外就不存在非传统安全问题，譬如北极、跨国犯罪、海洋等等，而是说通过城市的四大优势——密度、规模、协同和扩展既可有效的推进非传统安全治理，也有利于缓解城市之外的非传统安全问题。需警惕的是，并不是所有的问题都应该演化和解读为安全事件，安全的核心应是“恐慌”，即该事件使民众普遍觉得处于不安全状态之中，国家安全政策、关键基础设施的保证、社会资本扩容在消除“恐慌”过程中发挥不同的作用，由此城市安全环境的塑造应当是非传统安全的重心，而多种议题多种形式的城市网络可有效提升治理绩效。中国正处于城市化迅猛发展时期，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲正演化为全球最大的城市区域，也是气候环境变化、自然灾害、传染疾病、恐怖主义等非传统安全议题集中爆发地区，从城市层面通盘系统思考异常急迫。目前看来，“强化底线思维”和“基本安全”是必需的，但不能仅限于此，而增强安全水平或者说“优态共存”还有很多具体工作开展，其中最重要的仍是各种关键基础设施供给和城市内外网络的拓展，有针对性地开展城市外交也弥足珍贵。

（责任编辑：潇湘子）