新能源产业政策效果差异化的财政社会学分析

吴淑凤

摘要：全球新能源产业的现有格局建立在一种高度差异化的财政政策基础上，中国与发达国家的财政政策配置存在互补性，形成了一种基于财政补贴的国际循环。国内外几乎同时启动的财政政策导致完全不同的产业效果，发达国家处于双赢状态，中国处于双输状态。解决产业危机需要引入一种财政社会学的分析视角，将新能源财政政策作为一个特定领域中的财政一社会契约形成，探究背后的社会结构性和制度性背景。财政政策作为一种理性社会建构过程，受到政策主体行为与偏好的影响。当下，生产型政府对资本的偏好、发展型国家的产业政策、发展主义的经济意识形态、发展模式转型压力，共同形塑出一种政治一社会力量的内在互动机制，影响到财政政策重构的方向，，

关键词：财政补贴；财政一社会契约；生产型政府；发展型国家；竞争优势

中图分类号：F812.45；F206 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2015）04-0061-13

一、问题的提出

（一）新能源产业：高度的政策敏感性与政策效果被弱化

2010年10月，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，将节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车这七大产业确定为国家未来发展的战略性新兴产业。新能源，国际上一般是指除石油等传统化石能源以外，直接或间接利用来自太阳、地球内部热能以及采取清洁方式产生出来的生物燃料和氢能。新能源产业作为一种战略性新兴产业，存在公共性、外部性和不完全竞争性的特点，具有高度的政策敏感性。各国政府纷纷通过积极的财政政策进行财政补贴，同时在WTO范围中发起对他国的反补贴争端。无论是对本国的财政扶持，还是针对它国的“双反”，目的都是为维护国家核心竞争力，推动本国新兴产业快速形成竞争力，实现可持续发展。中国新能源产业在2008之前快速崛起，金融危机后，面临发达国家削减补贴和对华“双反”压力，产业迅速陷入困境，不仅全行业产能过剩、龙头企业纷纷破产，而且国内市场未能启动，装机量有限。无论是产业格局还是财政政策效果均背离了政府将其作为战略性新兴产业的成长预期，政策效果被高度弱化。

（二）政策效果弱化源于财政政策供给的差异化

为什么政府积极的财政政策会出现政策效果弱化？根源在于全球范围内新能源产业财政政策的高度差异化。在政府补贴的共同背景下，国内外新能源产业的发展成效不尽相同。发达国家已经建构起有效的国内消费市场，完成了巨大的装机量，政府补贴逐渐减少，产业自主性增强。中国自勺新能源产业却面临巨额补贴下国内、国外双重市场困境的压力。受经济下行压力影响，特别是在投资拉动和政府债务成为焦点的背景下，各级政府持续进行大规模财政补贴的现实可行性越来越小。长期以来，新能源财政政策看似清晰有效的政策目标和明确具体的政策工具，最终的政策效果却被弱化。发达国家新能源财政政策在形成初期就与中国存在不同的思路，可以说，正是政策主体的认知差别，导致政策工具，包括财政补贴对象和补贴形式的重大差别，并最终形塑出迥异的产业效果。

（三）能否引入一种财政社会学分析？

对于财政社会学而言，“从国家财政人手的这种研究方法，在用于研究社会转折点时，效果尤为显着”。世界范围内新能源产业的发展源于20世纪70年代的能源危机，兴盛于21世纪初的金融危机，国内外新能源产业基本上同时启动。产业具有高度的政策敏感性，各种与新能源有关的政策供给中最重要的是财政政策。财政政策是国家经济政策的重要部分，与产业政策、金融政策、收入分配政策等相辅相成并密切相关。

从财政政策的视角，已有研究对政府支持产业发展的合理性进行了广泛论证。对新兴产业而言，市场在调节新兴产业资源配置时缺乏效率，Neil Bruce指出，南于外部性存在，市场通常是无效率的，因此政府的资源配置政策就可以提高市场效率，政府应该采取财税等措施来提高经济发展的效率。Delong，Summers及Nelson均强调，政府在激励新兴产业的发展时，要综合考虑社会效益，对研发活动的外溢通过财政政策的优惠支持对其进行弥补，从而降低新兴产业的研究成本。新能源产业具有外部效益，特别需要进行财政矫正。

不同类型政策主体在财政政策实施过程中的作用存在差别。Fujita通过实证研究验证了地方政府对于新兴产业的巨大促进效应。周黎安提出“锦标赛”体制，对地方政府深度介入经济活动的动机进行了研究，认为地方官员为了在激烈的晋升锦标赛中胜出，会理性选择“不合作”策略，导致地方保护主义下的产业雷同和区域间恶性竞争等问题。新能源产业中央和地方政府的不同认知将导致财政政策效果被弱化。

具体到新能源产业的财政政策供给，现有研究重视对政策目标与政策工具的研究。财政投入政策具有主动性和灵活性的特点，应以政府财政收入为基础，通过提供直接拨款或补贴，推动产业发展，但要遵循市场规律。通过研究可再生能源发展的财税政策问题，栗宝卿指出，产业发展初期最需要扶持政策，但财政、税收政策的目标也是为了更好地实现可再生电力能源产品进入市场，以促使其尽快步入商业化阶段。财政政策工具中，税收政策对于提高战略性新兴产业具有重要作用，安宁通过实证研究发现，财政投入与税收政策对推动能源产业升级具有显著的效果，但我国以税收抵免为中心的财税政策体系在促进创新方面仍有改善空间，现行税收制度不能完全适应绿色经济发展需要，需要加以相应完善。杨林等提出要建立政策投入长效机制、提高政府采购效率和税收优惠政策体系化等政策建议。

新能源产业的发展实践会不断检验财政政策的实施效果。Jeffrey M. Loiter与Vic.ki Norgerg-Bohm研究了美同风电技术发展中的政府政策，指出“需求拉动政策不仅有利于风电的市场扩张，同时也有利于技术的创新，缺少市场需求，技术研发成果无法得到市场的验证或发展方向指导。J0hn Byrne等通过对内蒙古农村地区可再生能源发展的研究，提出政府应谨慎使用对制造商直接补贴政策，“由于其产生的是短期效益，一旦补贴取消，设备价格容易上涨。”

综合考察已有文献，本研究认为，首先，不能够仅仅将政府的作用理解为补充市场不足，而需要对政策供给进行具体分析。其次，现有文献关注政策目标和政策工具，相对忽视了政策主体的行为与偏好。财政政策的政策主体，即政策的制定者和执行者只能是政府，政府具有一定的发展资源和神会动员能力。财政政策存在三类政府主体，中央政府、地方政府和国外政府 要重视各种类型政府作为政策主体的不同作用，比如，中央--地方关系能够解释中国新能源产业为什么会出现产能急剧扩张，但不能解释在缺乏国内市场条件下，巨大产能是如何被成功消化的，，本研究进一步提出要关注不同国家政府的差别化政策行为及其背后政策偏好形成机制，，就国际范围看，不同国家对新能源产业财政政策的政策目标和政策工具在理解和认知上存在较大差别，这种政府认知上的差异成为理解政策效果差异化的关键。政策主体的认知差异从一开始就直接影响到政策建构，进而决定了政策目标和政策工具选择。本研究提出需要引入一种财政社会学的分析视角，财政政策的形成是一种理性的社会建构过程，需要将新能源领域中的财政政策供给作为一个特定领域巾的财政--社会契约形成，深入研究不同国别背景下战略性新兴产业财政政策建构的社会结构性与制度性背景。

二、基于财政政策的产业建构：产业链与财政补贴的国际循环

（一）新能源产业的价值产生逻辑

为什么财政政策会对新能源产业发展起到关键性作用？根本原因在于新能源不具有与传统能源相比较的成本优势。现有世界格局下，传统能源，如石油的价格仍然存在下行空间，将在未来相当长时期继续维持竞争力，由此决定了新能源产业的价值产生逻辑：如果传统能源保持高竞争力，新能源成本短期内无法下降，新能源发电将无法直接面对市场销售，只能通过政府补贴，才能保持商业上的可行性，由此决定了新能源产业的价值链结构。

以光伏产业为例，光伏是光生伏打的简称，即利用光伏效应，使太阳光射到硅材料上产生电流直接发电，是目前利用太阳能的最佳方式，也是新能源产业化与市场化的最重要形式。光伏产业链包括_丘个环节，即原料提纯——光伏组件生产——光伏电站发电——并网——终端消费（工业用户与居民消费）。其中，发电并网是核心，但现阶段光伏发电市场仍然是一个政策性很强的市场，在目前技术水平下，光伏发电的上网电价成本远高于火力发电价格，成本价格上无法与火电竞争，完全商业化运作的并网仍然闲难。鉴于新能源产业的高度政策敏感性，世界范围内各国政府都通过财政政策对产业进行大规模政府补贴，包括立法引导、投资补贴、购电补偿、税收抵扣等等。2008年金融危机后，国内光伏产业受到的冲击远比其他行业更为严重，直接原冈是发达国家大幅降低了对本国光伏发电的财政补贴，深层原因则是中国光伏产业两头在外的产业格局，即在缺乏核心技术和国内市场背景下，产能迅速扩张和高度依赖出口。

（二）基于财政政策的产业建构：财政补贴的国际循环

通过考察世界范围内光伏产业的政策供给可以发现，现有产业格局建立在一种高度差异化的财政政策基础上。中国与发达国家的财政政策配置存在极大的互补性，形成了一种基于财政补贴的国际循环。具体而言，中国的新能源财政政策偏好于产业中上游的生产制造环节，以原材料生产和组件制造为主，财政补贴政策的核心是厂商和生产者；发达国家的新能源财政政策偏好于产业下游的发电和消费环节，以发电、并网和培育国内市场为主，财政补贴政策的核心是用户和消费者。

1.发达国家的新能源财政政策：消费者导向的市场培育政策。政策供给对发达国家新能源产业的市场培育十分重要，以新能源市场发育最为成熟的欧洲为例。欧洲新能源成功的主要因素是创新的政府扶持政策，包括了以市场为主导的新能源发电推广政策，支持整个发展过程的技术因素，以及公众对新能源发电的积极态度。

衡量一国新能源市场效果最主要指标是国内装机量，分析欧洲光伏发电的市场分配与构成可以看出，欧洲各国积极推动光伏产业落地和市场化，形成了基于用户导向，兼顾本国国情的各具特色的发展模式。以装机量衡量，欧洲光伏发电市场存在四类消费用户，即工业用户、商业用户、居民用户和地面光伏电站。欧洲各国在具体实践中形成了四种市场补贴模式：以丹麦为代表的居民用户模式，政府直接补贴居民个人；以德国为代表的，包括瑞典、瑞士，主要补贴工业用户，兼顾其它用户；以西班牙为代表，主要补贴地面光伏电站；以及综合补贴模式。从欧洲实践看，在明确补贴用户的基础上，各国补贴政策高度多元化，除了丹麦，其他国家基本上都是四类用户并存的多元化补贴模式，但就整体而言，以居民用户和商业用户为主，直接补贴工业用户的比例较低。

用户补贴是欧洲新能源财政政策的关键，核心是电价补贴。欧洲各国普遍通过电价政策，如同定上网电价，吸引消费者更多的使用太阳能产品，从而推动产业内生性发展。光伏产品的成本较高，回收周期长，但只要能够发电并网并进行出售，虽然相应的上网电价要几倍高于平均电价，但经过电价补贴后对于普通消费者将形成吸引力。受到面向用户的财政补贴政策刺激，欧洲光伏消费市场迅速启动。这种以消费者电价补贴为核心的财政补贴所建构起来的新兴市场，迅速成为中国光伏产品的首要出口地，其中尤其以德国和西班牙最具代表性。

德国是欧洲新能源产业的先锋，德国新能源财政政策建立在市场基础上，以鼓励企业科技创新、扩大国内装机量和培育消费者用户为主要特征，财政政策的综合效果十分明显。德国于2000年首次出台其可再生能源法案（EEG），将上网电价（Feed-in-tariff，FiT）提高了3倍以上，并承诺价格执行20年；对新订立合约，每年承诺价格将减少5%，从而鼓励生产厂商研发新技术，降低成本。经过两年的递减之后，2004年，德国政府修订了EEG法案，对上网电价做了进一步细化，对民用细分市场提高了电价，同时规定了每年5%-6.5%递减的价格降低速度。德国新能源财政政策具有以下特点：强制入网，为消费者发电收购提供了保证；固定电价入网，以弥补光伏发电的高成本；政府财政压力小，电价补贴由电力消费者承担，消耗能源越多，对可再生能源补助的幅度越大；通过电力收购价格递减，促进企业科技创新，降低成本。

西班牙于2004年开始实施“皇家太阳能计划”，2006年该计划提出了购电补偿法，对发电量小于IOOKWp的光伏系统，实施0.44EU/kwh的价格，有效期25年，25年后购电价格变为平均电价的4.6倍。对大于lOOkwp的光伏发电系统采用0.23EU/kwh的价格。2008年再次修订了该法令将2009年安装补助上限由300MW上调至500MW。此后，西班牙国内市场迅猛发展，2006-2008年的新增装机容量分别达到60. 5MW. 425MW和2200MW，并在2008年超过德国成为全球第一大光伏市场，占全球光伏新增装机容量的41%。

2.中国新能源产业的财政政策：厂商导向的促进生产与出口政策。2001年，中国出现了以无锡尚德电力公司为代表的第一批现代光伏企业，2002年9月尚德电力第一条IOMW太阳能电池生产线正式投产，将国内外光伏产业的差距缩短了15年。与此同时，欧洲光伏市场全面启动，巨大需求带动了中国光伏产品出口。2007年中国成为世界上最大的太阳能电池生产同，产量达到1088MW。2008年金融危机后，发达国家的财政补贴开始缩减，国外市场需求下降。2011年，中国光伏行业利润率从139%下滑到20%，但国内产能仍在扩张。到2012年，中国国内产能接近40GW，同期全球市场容量仅为25GW。2010年中国已经成为全球反补贴调查的最大目标国。全球70%以上的反补贴调查针对中围。2011年10月，美国发起对中国产品硅光伏电池的“双反”（反倾销、反补贴）调查，2012年9月，欧洲启动对中国光伏产品的“双反”调查，

从图2可以看出，国内产能始终处于上升过程，年发货量在2009年后出现飙升，国内年装机量同比却保持极低水平，两者数量上的绝对差距不断扩大，意味着仅靠国内市场不可能去化产能，如此巨大的产能要么被库存积压，要么出口海外市场，从2008年开始，国外政府大幅调低财政补贴力度，国内对出口市场的需求迅速增加，而出口比例却在迅速下降。受此影响，“双反”争端开始大量出现，全行业陷入产能严重过剩的发展危机。

导致国内光伏产能急剧扩大的最主要原因是积极的财政政策，政府一开始就将直接补贴生产者的财政政策作为首选政策手段，财政政策塑造出光伏产业的基本格局。长期以来，中央和地方两级政府通过强大的资源整合能力，形成了一整套鼓励投资、鼓励出口的财政政策供给，政策工具对生产制造环节的支持力度更大，而对发电并网和终端消费的支持力度不足。其中，投资补贴和出口退税是两项最关键的财政政策工具，前者致力于扩大产能，后者通过鼓励出口，向国外消化产能。

投资补贴政策的初衷是扩大市场，进而促进产能。2009年7月，财政部、科技部和国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》，对光伏发电系统给予50%的补贴（偏远地区70%），政策初衷是通过降低光伏发电成本鼓励光伏发电用户，刺激扩大光伏装机量。但金太阳工程是一种比例式的项目补贴，工程总投资相对固定，对项目装机容量和总规模都存在细化限制要求。之后，一系列类似的财政补贴政策都以鼓励扩大装机量为主，导致2009年后国内光伏装机量出现快速增长，到2012年，政府陆续出台了总额度超过700亿元的光伏扶持政策。但装机量并不等于发电量，就光伏产业链而言，发电上网环节并未有效打通，这种工程式的固定增长不能长期持续，无法产生真实的消费市场。

出口退税是中央政府推动出口的主要财政政策。作为一种比例型的税制安排，光伏组件和光伏电池的出口退税率按照增值税比例为17%，结果使得中国光伏产品获得不含税成本的出口定价，在国际竞争中形成明显的价格优势。出口退税政策的消费对象为国外光伏用户，不需要考虑国内市场，2008年，无锡尚德电力、英利等公司的出口退税占各自利润总额的比例就高达88.54%和82.43%。庞大的国际市场和巨大的退税补贴，使得国内光伏企业对出口具有更强烈的偏好，通过大规模出口欧美市场，国内企业相当于同时获得了中国政府出口退税的税收抵扣和国外政府面向消费者的电价补贴，国内巨大的产能由此被迅速转化为消费。

直接补贴生产者的财政政策，在实践中极易触发国外的反补贴调查，以美国光伏企业于2011年10月提起的反补贴调查为例，美国商务部裁定中国违反《1930年关税法》的补贴措施是：（l）金太阳示范工程； （2）对晶体硅和电力的补贴； （3）政府低价提供土地的补贴；（4）政策性贷款；（5）对所得税等的减免政策；（6）间接税和关税减免计划。其中主要涉及就是这两项内容、

3.双赢格局还是双输格局？产业格局的内在危机。国内光伏产业现有格局的客观基础是国内外基于互补性的财政政策，无论是投资拉动还是出口导向政策，都建立在存在一个有效的海外市场基础上。中国实施补贴厂商的生产者财政政策，推动国内企业扩大产能和出口；发达国家实施补贴片用户的消费者财政政策，致力于启动国内市场。两者在时间上的高度契合形成一种空间上的产业互补效应，国内产能最终都是通过出口而非内需被消化。对消费者补贴最为成功的欧洲光伏市场，就成为中国光伏产品的主要出口地，全球光伏产业由此建立起一种高度差异性和互补性的财政补贴的国际循环。

基于新能源产业的战略性和可持续性，发达国家财政政策安排使其产业建构处于双赢状态，而中国则处于双输状态。发达国家基本控制了产业链两端的关键环节，即研发和市场，发达国家完全掌握产业核心技术，形成核心竞争力，并将产业链中污染环境的生产过程置于海外，获取经济与环境的最大效益，发达国家的消费者也提前享受到新兴产业的绿色环保、环境友好的优势。反观中国，通过低成本的组件生产初步完成了产业建构，但现有格局下既缺乏核心技术又缺乏有效的国内市场，仅仅在产业链中上游低水平、低利润的生产制造环节获得比较优势。现有的财政政策主要补贴生产制造环节，实际上是在用国内纳税人补贴国外消费者，国内稳定的新能源消费市场并未形成。更为严重的是，作为一种绿色、环保、高科技的新兴产业，现阶段的发展模式并不能实现国家节能减排，减少碳排放的预期目标。光伏生产中的原料提纯等环节会严重污染环境，生产过程还会大量消耗能源，这些环境损失本应通过光伏发电系统的国内消费得以回收和再生，但现在却形成了新能源产品出口国外，碳排放和环境污染留在国内的节能减排倒挂现象。

三、新能源产业财政政策效果差异化的财政社会学分析

（一）财政政策的理性社会建构：一种财政一社会契约形成

在新能源所代表的战略性新兴产业发展过程中，世界各国对产业的成长预期和产业的实际效果呈现出巨大差异，这种源自财政政策的发展差别尤其为财政社会学研究提供了绝好的机会，使得人们必需关注战略性新兴产业中的政府作用，尤其是财政政策背后的社会结构性力量。熊彼特强调要从财政视角洞察国家的本质、形态和命运，因为对财政及其历史的研究能够使人们洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别足组织形式发展和消失的方式。为什么不同国家会选择不同的政策工具？新财政社会学的核心假设是要回到对特定历史的关注。中国的新能源财政政策为什么选择以财政补贴而不是税收为主，中外政府在新能源财政政策的理解和执行上为什么存在一种互补和错位，回答这些问题同样需要对新能源产业发展的特定时空背景予以关注。从国家视角考察新能源财政政策的财政一社会起源可以发现，这些独特性涉及到中国政治、经济、社会体制的民族特点，扎根于国家主义的优秀传统，

一般而言，财政政策的政策主体是政府，新能源产业也不例外.研究新能源财政政策，不能仅仅关注于政策目标和政策工具，特别是当政策目标和政策工具十分清晰的情况下，政策实践达不到预期效果，就需要进一步探究政策主体的不同行为与偏好，及其背后社会结构和制度层面的原因。理解国家发展的差异性应该从不同的社会经济结构着手，国家本质上是追求财政收入最大化的产物。基于财政社会学的分析视角，当前新能源财政政策的建构和实践源于中国与发达国家基于历史与现实所形成的财政一社会的特殊关联。发达国家将新能源产业作为战略性新兴产业，政策建构立足于市场逻辑，凸显产业的新兴性与战略性特征。中国新能源产业长期以来延续了比较优势的传统思路，即在战略性、新兴性外，政策建构更多倾向于基于比较优势的世界工厂模式～财政政策塑造产业格局，在积极的财政政策支持下，新能源产业发展危机的深层原因在于生产型政府GDP导向的增长主义冲动，发展主义的经济意识形态和发展模式转型压力，三者共同形塑出财政政策建构的社会结构性背景，并深刻影响到政策主体的认知与偏好形成。

（二）战略性新兴产业中的国家政策支持系统形成

1.发达国家财政政策的社会建构：市场激励型国家干预机制

战略性新兴产业是指以科学技术重大突破为基础，对国民经济具有重大影响，并正在快速成长、但还未形成市场规模，能够在未来引发社会新需求、引起产业结构调整和经济发展方式转变的新产业。这类产业具有双重内涵，战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合。迈克尔。波特指出，新兴产业是新形成的或重新形成的产业，形成原因是技术创新、相对成本关系的变化、新的消费需求的出现，或其他经济和社会的变化将某个新产品或服务提高到一种潜在可行的商业机会的水平。战略性新兴产业以科学技术的重大突破为前提，在很大程度上依赖于企业的技术创新，Guellec和Van Pottelsberghe通过对17个OECD国家的R&D研究活动数据分析，认为对R&D活动的税收激励促进了社会科技进步。但创新过程中存在市场失灵，政府需要对战略性新兴产业进行适度干预，以矫正市场失灵。

基于财政社会学的视角，如果以研究财政的社会一经济影响为目的，就需要对财政决策与社会均衡进行分析。纯市场均衡理论基于市场逻辑，往往只包含对市场力量的考察，但经济发展还会受到各种非市场因素的影响，如财政参与战略性新兴产业可以改变产业启动过程中的私人资本缺位或不足，导致与产业投资决策相对应的风险配置水平的改变。Nelson指出，“研究R&D活动所具有风险性的经济学家都强调资助研究开发项目的商业企业从该项目中占有和获利能力的局限性，以及在寻求技术进步的研究开发活动中常常遇到的不确定性。前者似乎表明政府应该补贴或补充在相反情况下不可能达到社会最优水平的私人研究开发；后者则要求政府分担大型和风险研究开发项目的风险。”一般而言，新兴产业在发展初期方向不明朗，发达国家特别注重政府制定和规划战略性发展的方向和重点。比如，美国战略性新兴产业是复兴美国制造业为核心的“再工业化”战略的重要组成部门，美国政府将政策重点放在新能源和环保等产业上。2009年2月15日，奥巴马签署总额为7870亿美元的《美国复苏与再投资法案》，重点发展新能源产业，该法案中的科研计划占到1200亿美元，其中有468亿美元专门用于新能源和提升能源使用效率研究，位于所有产业中的第一位。同年9月，奥巴马政府又出台了《政府的创新议程》（TheAdministration§Innovation Agenda），将新能源等产业作为国家优先发展战略的一部分。此外，美国政府还通过法律强制、财政支持、税收优惠等多种措施创造适于战略性新兴产业发展的良好环境。

发达国家对新能源产业的发展定位和政策预期十分明确。从政策建构角度而言，一开始就确定了市场激励型国家干预机制，财政政策重点是扶持产业两端环节，即R&D与市场，要求掌握产业核心技术，大力培育用户和启动国内市场。奥巴马政府为鼓励企业增加R&D投入，出台了“费用扣除”和“减免所得税”等税收优惠政策，对从事新能源研究的公司提供税收抵免，并将研究和实验性税收抵免同定下来并全部纳入政府预算。对先进能源制造业税收抵免，支持生产绿色经济所需产品设立或配置新工厂、扩大或重新配置工厂的项目。欧洲国家的新能源财政政策始终坚持用户的补贴，对生产制造环节补贴较少。

2.中国新能源产业财政政策的社会建构：直接参与型国家干预机制

（1）生产型政府与资本导向的财政政策偏好。财政社会学强调集团和利益对塑造同家行为的影响，认清国家机器在行动和声明中代表谁或谁的利益是十分重要的。生产型政府重投资，轻当前消费；重生产者，轻普通民众；政府直接介入经济活动。政府的工作重心是如何促进经济增长，政府财政支出明显重经济建设、轻民生支出，相应的政府财政不是一种公共型的财政，而是一种生产型的财政。就产业发展而言，生产型政府往往通过积极的财政政策对资本和投资者进行直接补贴，结果鼓励了高资本密集度行业的发展，形成厂商导向的财政政策安排。

在新能源领域，生产型政府偏好于使用税收减免和投资补贴类型的财政政策工具，如直接给予光伏企业税收减免，包括企业增值税、营业税、所得税减免。这类税收减免并没有降低企业成本，只是降低了企业产品价格，使其更具有市场竞争力。在能实现销售的情况下，生产更多则意味着总利润更多，刺激了企业的扩张欲望。同时，生产型政府还会直接提供投资补贴，包括项目补贴、专项资金、贷款贴息等。项目补贴多是比例式的，越大的项目获得的补贴越多，.专项资金相对总额固定，专用于扶持光伏的发展。贷款补贴减少了企业的贷款压力。由于政府财政支持，企业贷款条件更加宽松，资产负债率逐年上升，为企业产能扩张提供了廉价的资金支持，更容易刺激光伏企业扩大产能。

（2）发展主义经济意识形态与财政政策的高度工具化。生产型政府解释了厂商导向型的财政政策形成的原因，但是形塑生产型政府的深层因素是发展主义经济意识形态。思想与意识形态能较长时间根植于国家的认知之中，并对产业政策的制定产生深远的影响。“思想与意识形态不仅影响政策的制定，也表达了在产业政策的政治中逐渐形成的制度所具有的含义”。但思想与意识形态并非直接影响于产业政策的制定，而是通过先确定政策范式，进而反映在各个时期的产业政策上。

发展型国家往往通过产业政策实现赶超战略，产业政策的理论依据是市场残缺，对市场机制不是完全的信任态度。同时发展中国家存在后发优势，政府直接或者间接的使用财政、金融等政策手段对特定产业进行支持，鼓励规模优势。发展型政府通过产业政策的方式选择、培育新兴产业，财政政策是实现产业政策的有效手段。为了实现产业政策目标，财政政策往往被高度工具化，本身不具备独立性。以出口退税政策为例，政府在新能源领域实行产业政策，对中央与地方两级政府而言，积极的财政政策会形成财政压力。出口退税主要是失去了增值税的税收收入，是完全的抵扣。税费减免属于部分税收抵扣，实际上也减少了税收收入。其他的补贴形式则增加了财政支出。同样是压力，政府对税收抵扣有更强的接受程度。随着企业规模的扩大或是光伏装机量的增加，财政补贴会随之增加，财政支出容易超出可接受的程度。而税收抵扣意味着政府应该获得的税收减少，随着企业产量的增加，税收减少的绝对量也会增加。从机会成本的角度讲，本应获得税收没有获得可以视为税收的减少，但是没有增加和减少存在意义上的区别，前者代表税收的稳定，后者意味着赤字的风险。因而政府更可能采用税收抵扣的手段。而出口退税和地方政府的税费减免都会极大刺激企业的扩张，越是扩张越是要向外出口。

（3）“比较优势”还是“竞争优势”：战略性的产业定位与世界工厂模式的矛盾。新能源产业财政政策建构过程中隐含着两种相悖的思路，第一种是建立在竞争优势思路下的战略性产业发展模式；第二种是建立在比较优势思路下的世界工厂模式。尽管政府财政政策的预期目标是前者，但现有的产业格局和发展困境显然是源自后者。世界工厂模式是指改革开放以来，中国依靠以廉价劳动力为基础的比较优势，通过大量吸引外资，发展劳动密集型加工制造业来参与国际分工的发展模式。中国作为世界工厂，过去一直以出口轻工产品为主。2001年中国加入世界贸易组织后，最初几年出口以30%以上的速度发展，导致国际上要求人民币升值的政治压力加大。在这种背景下，中国政府提出自主创新战略，大力推动产业结构升级换代。以光伏为代表的新能源产业正是在这一时期兴起的。光伏产业的发展过程中，中国的出口产品结构已经发生巨大转变，完成了以从轻工产品为主向以机电产品，进而向以装备制造业为主的转变。新能源产业作为重要的战略性新兴产业，具有资本和技术密集型的特点，出口产品有较大的附加价值，为中国经济结构升级换代提供巨大的推动力，理所当然获得政府大力支持。

世界工厂模式意味着“大进大出”，高度依赖国际市场容易激发国际贸易争端，新能源产业的出口困境只不过是其中的一个缩影。在WTO框架下，世界工厂模式下的产业都易引发国外“双反”，尤其是在WTO框架下面临补贴诉讼，究其原因，表面上是政策工具使用不当，但根源在于政策主体建立在比较优势而非竞争优势基础上的政策认知。WTO作为多边贸易体制下约束补贴与反补贴措施的国家规则，在《补贴与反补贴协定》（SCM协定）中对补贴及其认定，补贴构成与补贴类别等做出了普遍性的规定。根据SCM协定第1和第2条，构成补贴的三方面要件分别是：必须首先存在财政资助或是GATT第16条意义上的任何形式的收入或价格支持；必须因此种财政资助而授予利益；必须符合SCM第2条“专向性”要求。结合补贴构成，专向性要件是中国反补贴诉讼的关键问题。中国制定的政策多数都明确指出了资金补助所适用的对象范围及需满足的各种标准或条件，这就将该补助限定在特定的领域、产业或产品。如《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》及《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》规定，给予补助的范围仅限于生产太阳能光电产品建筑设施的企业。中国以初始投资补贴和项目制为代表的现有财政补贴方式极为明显地构成了专向性补贴，而且明显针对生产制造环节，极易违反SCM协定。战略性产业发展最终重演了世界工厂模式的传统发展思路。

四、发展模式转型与战略性新兴产业财政政策重构的方向

在全球化的时代，国家正进行一种“组织性卸责”的工作，但并非消失。国家需要扮演的角色和发挥的作用在民族国家时代的任何时候都不会过时。对中国而言，国家积极介入经济发展，以政策主导产业政策转型，以激励性角色引导市场发展是经济成功的主要因素。这种国家作用与国家能力及国家结构密切相关，国家能力是国家权力的一种特定形构，包含国家社会关系、社会权力与特定的政治、制度因素。现代社会不同国家的国家能力差异源于国家结构极其不同。

（一）增长主义终结与中国发展模式转型

新能源产业作为一种新兴产业，现有的产业格局仍然建立在比较优势基础上，最大的风险不是产业自身，而是会加深世界工厂模式的依附性发展，陷入无技术的工业化陷阱。从比较政治经济学的角度，中国通过融入全球化实现了增长意义上的“经济成功”，但阻碍了自主性的工业化进程，而工业化是世界现代历史上任何一个大国崛起的真实基础。增长不等于发展，经济全球化带来一定时期经济的高速增长，是以牺牲中国自主性发展为代价的。世界工厂模式下支撑中国式高速经济增长的，实质上是一种无技术工业化，也就是高度依赖外国市场、缺乏核心技术的依附式发展。“无技术工业化并不否认中国在若干尖端领域，如航空航天等取得的科技成就，而是强调延续比较优势的传统发展思路，通过以市场换技术，会导致中国的高技术领域全盘为外资掌控、国家创新能力不足，产业核心竞争力缺乏，因而严重依赖技术进口或外资技术转让，由此导致中国工业化进程缓慢这一不争的事实。”新能源产业的缺乏核心技术，高度依赖出口的发展困境再次证明了中国工业化的普遍困境。

中国经济一直处于市场化和工业化长期趋势之中，迄今为止，其持续高增长在相当程度上是引进和学习型科技进步推动的，创新能力相对较弱，还没有任何高技术产业是中国创造的。GDP优先的增长主义发展逻辑与生产型政府之间存在历史的必然性。生产型政府导致中玉经济具有高储蓄、高投资的特征，并导致公共财政严重缺失以及要素价格扭曲，是中国经济结构失衡的深层次原因。自主创新战略将意味着增长主义终结，通过战略性新兴产业发展建构出同家的核心竞争力。新能源产业在发展初期，利用低成本劳动力和财政扶持政策初步实现了产业起飞和规模化，在全球价值链低端形成竞争力。当下，为了回应国家发展战略转型，新能源产业的财政政策- -具及其效果要转向以科学研究和市场形成为重点，摆脱增长主义思维，以创新驱动发展，在全球价值链中实现从低端向中高端的攀升。

（二）发展型国家：国家能力与国家自主性的合法性获取

Moore提出要“将财政社会学看成是一种宏观历史研究，包含并具体体现在对社会、经济和政治变化驱动力的研究之中”。改革开放以来，中国面对国内治经济危机，通过谋求稳定的高增长率和工业化转型来建立其合法性。这种合法性原则将推动形成一种理性的社会建构逻辑，即在社会经济的整体政策框架中，经济增长是一种手段，目的是为了在资本主义世界体系巾实现从边陲向半边陲甚至核心状态的跨越，脱离一种自在的、阶段性依赖性，转变为一种自力更生的自为阶段。如果将追求独立自主的完整国际资格作为发展型国家的最终目标，那么国家自主性在国家建构中起到关键作用。

战略性新兴产业能够体现国家核心竞争力，关系国家自主性，当国家试图推动发展战略转型时，这类产业将首当其冲的成为国家意图最重要的执行工具。中国式的自主创新不完全是基于市场选择，而是一种同家主导下的发展战略转型策略，通过在民族国家与战略性产业之问建立起一系列有效的制度安排，使得国家意志和发展战略能够得到迅速的贯彻和实施。财政政策的理性社：会建构需要围绕竞争优势进行重塑，主动回应国家发展战略转型的内在要求，这本质上是国家能力及强制力在应对全球化过程中自发的做出自我调整。

（三）基于国家自主性和产业内生性的财政政策重构

1.财政政策重构的目标是建立竞争优势。全球化时代，中国作为后发国家的追赶是一个无止境的过程，发展型国家会不断地调适，但不会正常化。只有把以学习模仿为主的后发优势战略转型为由创新驱动的先发战略，才能够有效地带动经济转型和产业升级，实现发展动力源的切换。当前，在发达国家主导的国际政治经济秩序出现重大危机或者变局的背景下，中国需要通过发展战略调整来重新塑造国家的竞争优势。中国在加入WTO后就酝酿启动发展模式转型，但2008年全球金融危机使政府的政策重点从转型变成救市，已经过剩的产能在2008-2011年期间被进一步扩大。这也解释了为什么2009年开始，在海外市场收缩的背景下中国光伏产能非但没有下降，反而出现继续扩张。救市的思路虽然通过参与国际分工和融入国际市场解决了国内就业，促进了经济增长，但与此同时，这样一种发展模式也导致对发达国家市场的过度依赖，海外市场收缩迫使政府不得不将经济增长动力转向启动内需。新能源产业的发展困境是这一时期国家总体发展困境的缩影。当前，中央与地方、国内和国外多重矛盾进一步压缩了政府供给尤其是财政政策运用的现实空间。政府应该通过预先设定进程、目标以及相关制度性安排，重新介入经济--社会体系运作的过程。

2.财政政策重构的重点是实现从国家直接参与型向市场激励型的转变。财政政策受制于当前生产型政府的错误激励机制、世界工厂模式发展惯性影响，存在财政政策高度工具化和连续性不足。问题是，政府应当如何使用积极的财政政策引导产业自主发展，而不是依赖政府呢？建立竞争优势，需要一个开放的经济体制，只有通过加快政府职能转变，由市场而不是政府来配置资源。产业发展最终要靠市场机制才能解决，政府在设计财政政策时，要充分考虑产业的内生性和成长性，将政策手段嵌入市场机制，通过市场机制来解决产业化的问题。新能源产业发展过程中的政府作用应该是分阶段的。新兴产业在起步阶段，财政补贴政策的目标是为了产品能更好进入市场，一旦产业进入商业化阶段，将越来越多的依赖于市场机制和供求关系，财政政策的作用会逐渐减弱。中国新能源产业财政政策调整重点是理顺政府与市场的关系，逐渐由直接支持转向创造产业环境、支持研发、市场激励为主，实现从国家直接参与型向市场激励型的转变，促进财政资源的最优化配置。从政策的最终效果而言，市场激励型的财政政策的核心应该是消费者而非生产者。一个产品或服务的生产者的数量会远远小于消费者的数量，直接补贴消费者远比补贴生产者更能激发市场对某些产品或服务的认可程度，有效实现最初的政策设计目标。同时，通过引导消费者的消费行为来间接引导生产者的生产行为，也比直接补贴给生产者更为“高明”，这是市场经济条件下成熟、规范的政府经常采取的一种政策手段。

3.转变补贴思路，顺应全球化规则，通过财政政策的理性建构规避产业风险。新能源产业的现有格局与发展危机根源于政府行为。当前，政府任何补贴形式都极易招致他国反制，针对补贴的报复战已成为全球新能源产业发展的重要阻碍。中国与发达国家的补贴争端在WT0框架下时常发生，因此，国家能力强化应将重点聚焦在理性制度建设和科学制度安排上，财政政策调整过程中要主动顺应WTO规则，学习发达国家的有效经验，同时又要对WTO现有补贴盲点进行主动性诠释和规避，通过理性的政策设置保护国内产业的可持续发展。首先，要合理利用WTO中的国家安全豁免条款，像以影响国家安全的名义规避WTO反补贴条约约束，支持本国战略性产业发展。其次，通过合理设计财政补贴结构财税政策，实现规避诉讼风险的同时获得最大化的实际获益。譬如，欧盟就充分利用了WTO下政府补贴绿灯和黄灯规则，以支持研发、地区发展等名义进行的财政政策支持项目，实际的收益者往往是其重点发展领域。最后，整调现有财政政策设置，尽量避免禁止性补贴。WTO下的SCM协定将补贴类型划分为禁止性、可诉性与不可诉补贴，中同的财政补贴政策基于鼓励出口，补贴措施往往是与企业出口量或当地采购相挂钩，无论是出口补贴还是进口替代补贴都明显属于禁止性补贴，最易于被他国反补贴，因此，财政补贴政策重构中应该主动规避，从直接、个别的补贴转向非专向性补贴，将政府对战略性新兴产业的支持定位于产业研发领域。