创业投资引导基金发展现状、问题及对策

◎虞亮　陈佳亭　李楠（常州创业投资集团有限公司，常州213004）

创业投资引导基金发展现状、问题及对策

◎虞亮陈佳亭李楠（常州创业投资集团有限公司，常州213004）

创业投资引导基金是由政府设立，以发挥财政资金的杠杆放大效应、增加创业投资资本的供给为目的， 以克服创业投资资本的市场失灵问题。引导基金不以盈利为目的，而是作为政策性的金融工具，缓解科技型中小企业融资难的问题。近年来，通过设立政府引导基金，吸引民间资本参与创业投资，已经成为我国各级地方政府促进创业投资产业发展、支持地方经济发展的重要方式。但由于实践时间还很短，加上政府资金与社会资本对利益的诉求存在矛盾，引导基金在快速发展的同时，也存在很多亟待解决的问题。下面就以常州市创业投资引导基金为例，详述如何加强政府创业投资引导基金风险管理、改善基金运作成效。

1　常州市创业投资引导基金发展现状

目前，常州市创业投资引导基金共有两支：常州市创业投资引导基金（以下简称“市创业投资引导基金”）、常州市龙城英才创业投资引导基金（以下简称“龙城英才引导基金”）。市级财政代管的江苏省引导基金共有三支：江苏省新兴产业创业投资引导基金（以下简称“新兴产业引导基金”）、江苏省区域重点成长型企业发展扶持基金（以下简称“重点发展引导基金”）、江苏新材料产业创业投资基金（以下简称“新材料引导基金”）。这五支基金均由常州产权交易所及其下属平台作为引导基金出资人代表履行相关权利与义务。

1.1市创业投资引导基金

市创业投资引导基金于2008年成立，基金总规模7500万元，通过阶段参股方式与深圳市创新投资集团、江苏高科技投资集团及民间资本共同发起设立了江苏高晋创业投资有限公司、常州高投创业投资有限公司以及常州红土创新创业投资有限公司。三家公司注册资本总额达2.91亿元，撬动社会资本2.16亿元，资本放大2.88倍。截至2014年10月底，三家公司累计投资项目27个，投资金额3.04亿元，其中被投资企业深圳欧菲光科技股份有限公司于2010年8月成功上市；江苏长海复合材料股份有限公司于2011年3月成功上市；江海环保股份有限公司已申报IPO，常州市丽岛金属材料制造有限公司正在接受上市辅导，引导基金发挥作用显著。

1.2龙城英才引导基金

龙城英才引导基金2011年成立，基金总规模3.8亿元，通过阶段参股方式与江苏省新兴产业创业投资引导基金、常州投资集团有限公司共同合作发起设立常州龙城英才创业投资有限公司，与梧桐三江（上海）创业投资管理中心（有限合伙）合作发起设立三江资本（常州）龙城英才创业投资中心（有限合伙），其中阶段参股共2.1亿元，撬动其他资本3.2亿元，资本放大1.52倍；另外引导基金拿出1.7亿元对常州龙城英才计划项目进行跟进投资。截至2014年10月底，常州龙城英才创业投资有限公司累计投资项目101个，投资金额2.75亿元；三江资本（常州）龙城英才创业投资中心（有限合伙）累计投资项目2个，投资金额1740万元；引导基金跟进投资项目81个，投资金额1.38亿元，吸引共同投资的民间资本4.96亿元，资本放大3.59倍。

1.3重点发展引导基金

重点发展引导基金于2013年7月成立，通过阶段参股方式与上海麒耀投资管理有限公司、江苏武进高新投资控股有限公司、常州武进科技创业投资有限公司发起设立常州麒耀创业投资合伙企业（有限合伙），该基金公司专注于引进海外技术成果并在国内产业化。企业认缴出资额1亿元，引导基金出资1000万元，其他资本9000万元，资本放大9倍。

1.4新材料引导基金

新材料引导基金2013年成立，通过阶段参股方式与常州金茂经信创业投资管理企业（有限合伙）、江苏新扬子造船有限公司、江苏慧德科技发展有限公司及民间资本共同合作发起设立江苏新材料产业创业投资企业（有限合伙），实缴出资2.5亿元，其中基金首期出资2000万元，撬动其他资本2.3亿元，资本放大11.5倍。截至2014年10月底，江苏新材料产业创业投资企业（有限合伙）累计投资项目4个，投资金额8651万元。

2　常州市创业投资引导基金运作中存在的问题

2.1基金规模整体偏小、资金来源缺乏持续性

目前，我国政府设立的引导基金规模普遍偏小，常州市政府创业投资引导基金的资金主要来自江苏省和常州市政府的财政资金，总额仅4.85亿元。同时，常州市政府创业投资引导基金的发展历史较短，没有对基金的未来资金来源作出明确的规划， 未能形成吸纳民间资本的长效机制，对民间资本的让利政策还不够完善，募资渠道狭窄，以至政府引导基金的资金来源缺少持续性，未来亟需扩充。

2.2投资限制条件较多、政策导向与商业性目标冲突

“引导基金”主要是用于市场失灵领域，而不是市场上已存在充分竞争的领域，各地政府引导基金对企业的选择存在明显的政策偏向性，投资地域和对象都会受到限制，极易产生“择地不择优”现象。以常州市龙城英才创业投资引导基金为例，对于申报龙城英才领军人才计划的项目来说，创业企业的注册时间、落户地点、领军人才学历以及持股比例均有不同条件的限制。长此以往，引导基金的引导作用受到严重制约，造成引导基金发展的滞后性，无法达到引导创业投资的目的。

2.3基金受托管理方职能受限、投后管理执行难

常州产权交易所及下属平台作为常州市各类引导基金的受托管理方，必须保证被投企业对于引导基金使用的安全性，防止企业资金使用不规范导致国有资产流失。但在龙城英才创业项目的投后走访中发现，有部分创业企业财务管理混乱，有的企业资金使用严重违规，但由于产交所属于事业单位性质，职能有限，且参股企业过多，管理任务繁重。仅依靠股东身份，难免遇到部分企业不予配合、执行难的问题。在企业既不积极整改，也不履行回购义务且公安机关对案件的调查侦破情况无任何反馈时，引导基金的投后管理陷入困境。

2.4退出机制不灵活、政府资本使用效率待提升

引导基金持续正常运转的必要条件之一就是成功退出，具备完善的退出机制，才能实现资本的循环。在常州市龙城英才创业投资引导基金的实际运作中，创业企业时有原股东提出回购申请，但根据常州市引导基金管理有关文件，仅主创投、重点企业可在3年内以国债利息加本金的转让价协议受让引导基金跟进投资形成的股权。而跟投基金向企业原股东、创业团队转让股权，须遵循《企业国有产权转让管理暂行办法》，对企业进行整体审计、评估作价，履行挂牌转让程序，耗时长，费用多，导致引导基金无法及时退出，严重降低了政府资本的使用效率。

2.5各类引导资金管理分散、缺乏系统的遴选方式和集中管理平台

除上述提到的创业投资引导基金外，常州市有各类专项扶持资金、奖励资金以及辖市区各级引导资金，均未有统一的资金承接及管理运作平台，而是根据政府发文给予拨付，资金也分散于各辖市区、主管部门与行业中，导致引导基金与其他专项资金的联动性不强，资源、数据、信息无法实现联网共享，互补效应未能体现。

2.6引导基金管委会为非常设机构、项目评审周期过长

为确保引导基金决策的民主性和科学性，《指导意见》要求引导基金管理机构应当设立独立的评审委员会，对项目投资进行决策。从当前常州市龙城英才创业投资基金管理委员会（以下简称“管委会”）运行的实际情况来看，管委会的人员构成主要是由市领导、组织部、财政局、发改委、科技局、人社局等各部门领导兼任，并不是常设机构。同时，管委会虽然下设办公室，但仅负责管委会的日常事务、承办相关具体事宜，并不具备决策权。以上原因导致龙城英才项目评审周期比较长，引导基金重大事项决策效率待提高。

3　对常州市创业投资引导基金管理的建议

3.1合理扩大基金规模、健全引导基金出资长效机制

针对常州市政府创业投资引导基金规模偏小的问题，应寻求合理的扩充方式，首先由政府层面对基金未来的资金来源作出明确规划， 建立政府引导基金出资的长效机制，通过建立机制的形式进一步加强政府资金的稳定性，用机制代替领导，从而排除政府换届带来的政策不稳定性；其次是完善对社会资本的让利政策，充分吸纳民间资本。以此拓宽募资渠道，使政府引导基金的资金来源能够保持持续性，扩大引导基金的规模，更加充分地发挥引导基金的带动作用。

3.2进一步放宽限制条件、明确引导基金的功能定位

引导基金投资限制条件过多、政策导向与商业性目标相冲突这一问题，是我国在创投引导基金探索进程中出现的正常现象。政府创业投资引导基金最终应本着引导社会资本的目的，少直接参与创业投资，不过多干预子基金的管理，应致力于提供良好的市场环境并给予更多的财政优惠。以常州市龙城英才创业投资引导基金为例，对于符合我市产业发展导向，成长性较好，仅个别条件达不到申报要求的项目，建议采用“一事一议”的方式，适当放宽条件，予以支持。

3.3培养专业高效的管理团队、强化基金受托管理方的监督权利

作为接触被投企业的“第一线”，培养专业高效的管理团队、放大基金受托管理方的监督职能是加强引导基金投入后管理力度的两大前提。目前常州创业投资集团已引进了一批有经验、有水平的金融人才，建立了一支专业的管理团队，需要通过各方面的培训和进一步磨合，使得基金管理工作更加专业、规范、高效。同时，引导基金相关的管理文件或授权协议中应当明确赋予受托管理方拥有更多的监督及管理职能，而不仅仅是以股东的身份去了解企业使用引导基金的合规情况。在企业发生重大资金使用不合规且不予配合时，引导基金管委会应积极协调公安、法院等司法力量，尽快查清事实，帮助追缴投资款，减少国有资产损失。

3.4建立灵活的退出机制、提升政府资本使用效率

为了规避创业投资在退出阶段的风险，政府应根据实际情况，建立健全完善的退出机制，明确退出时间、退出方式、退出受让对象以及退出价格等，并在《引导基金管理办法》中予以规范，同时对于可以预料到的风险，应通过合同中的协议条款进行防范。以龙城英才引导基金为例，针对实际退出中遇到的问题，建议参照南京等地的作法修改引导基金管理办法，对创业企业其他股东受让引导基金股权的作价原则、转让方式予以明确，以便在投资协议中先行约定，便捷转让。同时，建议在投资协议中明确各类保障条款，以便引导基金在完成对企业发展初期的扶持后退出。

3.5打造基金统一运作平台、建立一体化金融服务体系

为增强常州各类创业投资引导基金及专项资金的联动性、保证运作方式的一致性、提升基金管理的专业性，建议以常州创业投资集团作为常州统一的承接平台和受托管理机构，将各级创业引导基金和专项资金进行统筹管理。通过常州创业投资集团这一平台，实行“政府引导，市场化运作”的经营模式，撬动社会资本、金融资本，目的是为企业提供融资需求对接、打造完整的基金投资链条、建立一体化金融服务体系。通过统一的平台实现各类资金和项目的信息共享、快速沟通、资源集聚，从而发挥更大的联动作用。

3.6适度扩大管委会办公室职能、缩短项目评审周期

针对引导基金管委会为非常设机构、组成人员来自各政府部门领导，成员较多，决策周期较长这些问题，建议由管委会授权，适当扩大管委会办公室的职权，以办公室作为纽带，积极连接管委会及基金受托管理方，提高议事效率，缩短决策周期。