中国地方政府公共安全财政支出效率研究——基于DEA-Tobit的二阶段分析

□史晓晨　张海波

［南京大学　南京　210023］

中国地方政府公共安全财政支出效率研究
——基于DEA-Tobit的二阶段分析

□史晓晨张海波

［南京大学南京210023］

中国社会风险的增加导致政府公共安全财政支出规模扩大。基于我国30个省份地方政府的截面数据，采用DEA-Tobit的二阶段分析法对公共安全财政支出的效率及其影响因素进行分析，结果显示我国地方政府公共安全财政支出的技术效率和规模效率有待提高，并受到了区域环境和人均GDP经济水平的影响，对此提出相关政策建议。

财政支出；公共安全；数据包络分析

近些年，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等各类突发事件的频繁发生，标志着中国已经进入了一个高风险社会。公共安全作为公共产品的一种，任何单一个体、企业都无力单独进行投资［1］。因此，公共安全管理需要国家财政投入，这也是国家责无旁贷的责任。近年来，我国的公共安全财政支出由2007年的3486.16亿元增长到了2012年的7111.6亿元①，增长幅度较大。公共安全财政支出的效率如何？受哪些因素影响？这些问题目前尚未引起充分的重视，这也是本文试图回答的问题。

一、公共安全财政支出的界定

（一）公共安全

如何界定公共安全财政支出的边界？换言之，哪些财政支出属于公共安全支出？这并不是一个容易回答的问题。这首先需要界定公共安全管理的范畴。 朱正威认为，公共安全是指公民全体及个人和社会的安全，指社会和公民个人从事和进行正常的生活、学习、工作、娱乐、交往所必需的稳定的外部环境和秩序，它包括经济安全、学习、生产和工作场所安全、环境安全、公共卫生安全等［2］。孙爱军和刘茂指出，公共安全是指涉及社会公众的生命、健康、财产等方面的安全，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等诸多方面［3］。张海波在对公共安全概念的整合与重构中将公共安全管理定义为关于风险、灾害（突发事件）和危机的管理［4］。

（二）公共安全财政支出

综合来看，目前学界对公共安全的界定可以分为广义和狭义两种；据此，公共安全财政支出也可以分为狭义和广义两类：（1）狭义的公共安全财政支出。这是指财政预算科目下的“公共安全”支出项，一般涉及武装警察、公安、法院、司法、缉私警察等部门的支出；（2）广义的公共安全支出。这可以理解为国家为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等各类突发事件所产生的公共财政支出。在当前的应急管理实践中，政府的公共财政支出一部分体现为应急财政，如各级政府财政预算中的预备费；另一部分体现为相关部门财政预算组成，例如，自然灾害管理涉及水利、国土、地震、气象、民政等多个部门，事故灾难按不同类型则涉及国有矿山、铁道、交通、公安等系统，公共卫生事件涉及卫生、疾病中心等部门，社会安全事件则涉及公安、信访等部门，这些财政支出也都与突发事件应急管理有关。然而，这一部分财政支出比较分散，难以精确计算和统计。因此，文章采用狭义的公共安全定义，对公共安全财政支出进行测量也以狭义的公共安全财政支出为准，以“公共安全支出”财政科目所界定的支出为研究对象，在地方政府层面上，评估公共安全财政支出的绩效，为后续在广义上评估公共安全支出提供基础。

二、文献回顾

目前，国际和国内学界对包括公共安全在内的财政支出的效率已经有所研究，可以分别从评估层次、评估方法、评估结果三个方面进行概述：

（一）评估层次

从评估层次来看，当前的研究多着眼于地方政府，从整体上评估地方财政支出的效率。陈诗一、张军利用DEA非参数技术和受限Tobit模型，核算了财政分权改革后中国省级地方政府财政支出的相对效率，认为中国大部分省级政府的支出都缺乏效率，而且地区差异较大［5］。唐齐鸣利用随机前沿分析法对26个省级地方政府1978～2008年的财政支出效率和影响因素进行测算，分析了分税制改革、人口密度、人均GDP等对财政支出的影响［6］。刘振亚等在效率支出DEA分析的基础上认为省级地方财政支出效率总体上存在较大提升空间，控制财政支出是改进政府效率的主要对策［7］。唐滔在非参数核回归分析方法的基础上研究了中国省级地方政府财政支出效率的主要影响因素［8］。

此外，一些研究对财政支出的某一个项目的效率进行了评估。杨伯坚、涂斌分别对中国财政农业支出效率进行了实证分析［9～10］，刘建徽估算了财政支出在缩小城乡居民收入差距方面的效率［11］。王小军、王宝顺、梁淑美和涂斌分别以社会保障、公共卫生、科技、文化事业的财政支出作为了效率测量的研究对象［12～15］。

上述研究为开展公共安全财政支出的评估提供了参照，也为理解中国的政府公共安全财政支出提供了背景。

（二）评估方法

关于财政支出效率的研究方法主要有两种类型：参数分析法和非参数分析法。根据对前沿函数中成本无效率项分布的假设不同，参数分析法一般分为SFA随机前沿方法（stochastic Frontier Analysis）、DFA自由分布法（Distribution Free Approach）和TFA后边界函数法（Thick Frontier Analysis）［6］。Boetti、Piacenza和Turati利用SFA方法研究了意大利地方政府提供公共物品的财政支出效率［17］。在国内，唐齐鸣用SFA方法对地方政府财政支出效率进行了研究［6］。在财政效率的评估中，相比于非参数分析法，参数分析法可以更好地处理随机误差和多个决策单元效率等于1的情况，但一般需要在设定成本函数的基础上完成，因此，面临着由于模型假设错误而导致实证结果出现偏差的风险。非参数分析法无需定义函数形式、估计前沿函数的参数，主要包括FDH无界分析方法（Free Disposal Hull）和DEA数据包络分析法（Data Envelopment Analysis）。FDH无界分析法通常作为DEA数据包络分析法的一个特例，其计算得到的平均效率值一般高于DEA方法计算的平均效率值［18］，更多地被国内学者应用于财政效率衡量的是DEA数据包络分析法，并在此基础上得到扩展，如二阶DEA-Tobit［10］、DEA-BM［13］、四阶DEA［19］和DEA-malmquist指数法［2］。

（三）公共安全支出绩效

在国内，已有学者直接从公共安全的视角对财政支出进行了研究。龚锋运用四阶DEA的方法，实证评估了2005年中国内地70所大中城市公共安全服务的供给效率［19］。祁毓从公共财政应对公共风险的角度进行了效率评价，认为我国各省的技术效率高但管理效率较低［20］。吴凯茵认为转型期地方政府在公共安全支出方面的效率不高，受到当前的财政收支体制影响，也与各地区的特质因素有关［21］。

虽然关于财政支出效率的研究已较为充分，但公共安全财政支出的研究却不多，这也为本文的研究留下了空间。

三、研究方法

本文将利用DEA-Tobit的二阶段分析法对公共安全财政支出的效率及其影响因素进行探析。简单而言，DEA方法由美国运筹学家Charnes、Coopor和Rhodes于1978年提出，主要原理是通过保持决策单元DMU（Decision Making Unit）的输入或者输入不变，借助于数学规划和统计数据确定相对有效的生产前沿，将各个决策单元投影到生产前沿面上，并通过比较决策单元偏离前沿面的程度来评价它们的相对有效性的模型［22］。作为一种非参数分析法，他的优点在于无需设定生产函数，可以避免由于错误的模型假设导致实证结果出现偏差而忽略随机误差，能充分考虑决策单元本身最优的投入产出方案，因而可以更理想地反应评价对象自身的信息和特点；同时能够独特地评价复杂系统的多投入、多产出。因此，DEA数据包络分析法被众多学者加以改进并在众多领域应用。

DEA模型对公共安全支出有效性的分析具有良好的适用性和可行性。从“投入-产出”的角度分析，公共安全财政支出是一个财政提供公共产品产生公共安全服务的过程，通过提供各种公共安全服务来降低社会公共风险，因此，公共安全支出的总量就是模型的投入，而社会公共安全风险隐患的减少就是模型的产出。

同时，决策单元DMU效率的差异在受到投入和产出影响的同时还有可能受到二者以外其他因素的影响，因此需要在DEA分析的基础上进一步检验外生环境变量对效率的影响。在使用效率评价结果作为回归模型的被解释变量时，效率值均在0至1的范围之间，且均为面板数据。在该情况下，OLS普通最小二乘法的估计结果是有偏的，而且不一致［15］，为避免OLS估计带来的偏误，通常使用受限因变量模型。James Tobin于1958年提出了截断式回归模型（Censored Regression Model），即“Tobit模型”，其重要特征就是被解释变量为截断数据，Tobit 模型中解释变量取实际观测值，而被解释变量只能以受限制的方式被观测到，也可以处理掉被解释变量值为1的情况。近年来，关于DEA-Tobit的二阶段分析方法已在众多效率评估领域得到应用。因此，文章将采用受限的Tobit 随机效应面板模型来进行回归分析。

四、公共安全财政支出效率的DEA分析

（一）DEA分析的指标和数据

DEA数据包络分析法是一种根据输入和输出的观察值来估计有效生产前沿面的统计分析方法，因此，投入和产出变量的确定，即相关指标的选择是方法应用中较为重要的一步。

投入变量为2009年我国除香港、澳门、台湾、西藏以外的30个省级行政区地方政府的公共安全支出的截面数据，数据来自于《2010年中国财政年鉴》。

产出变量方面，公共安全风险状况是公共安全财政支出的直接影响对象，也是较好的绩效评估标准。孙华丽等使用主成分分析法，测算得到我国31个省市2009年的公共安全风险指数［24］。本文借助此研究数据作为公共安全支出效率的产出变量，具体数值见表1。因为DEA数据包络分析要求投入与产出指标之间的正向相关，因此，在模型计算中对公共安全风险值做取倒数处理。

表1　DEA模型投入和产出变量

（续表）

（二）DEA效率结果分析

文章在前文理论分析的基础上，以地方政府公共安全财政支出总量为投入，以公共安全风险值的倒数为产出，建立了DEA数据包络分析模型，应用DEAP2.1软件，对我国30个省的地方政府公共安全财政支出效率做出了分析，结果见表2。

表2　地方政府公共安全财政支出效率的DEA结果

（续表）

根据结果数据，以下从技术效率、纯技术效率、规模效率和规模报酬几个方面对各省市的公共安全财政支出效率进行分析。

在30个省份中，仅甘肃省的技术效率为1，处于相对有效的位置，达到了完全DEA有效。在理论上，相对其他地区来说，甘肃省的公共安全财政支出资源配置达到了最优，效率相对最高，即相对于其他的DMU省份，甘肃省的公共安全财政投入取得了较好效益，但并不是说这个省份的公共安全财政投入不存在问题，这种效率评价具有相对性。全国的技术效率均值为0.471，说明我国当年在公共安全方面的财政投入效率不高，有较大的提高空间，且标准差为0.312，说明各省的投入效率水平参差不齐，有较大差别。

从纯技术效率和规模效率两方面考察，纯技术效率反映了在政府公共安全支出规模一定的前提下，支出低效率在多大程度上是由纯技术无效率造成的，即地方政府预算管理水平的高低和地方政府公共安全规划的合理程度；规模效率是在一定的投入条件下，技术效率的生产边界的产出量与最优规模下的产出量的比值，规模效率越大，表示该决策单元的生产规模越接近最优生产规模［10］，可以用纯技术效率和规模技术效率比值的比值来衡量政府公共安全支出规模是否达到了相对最优。新疆和贵州两个地区政府公共安全财政支出是纯技术有效而非规模有效，说明在其现存的风险水平下，该地方政府在公共安全支出方面具有良好的管理和规划水平，支出效率受到了规模水平的影响，应对其支出规模进行优化。但这里需要做一点说明，这个结论在一定程度上受到了公共安全风险数据的限制，也更多地表现为一种狭义的公共安全的考虑，特别是近年来我国新疆地区公共安全风险水平有所增加，对地方政府在公共安全支出的管理水平和支出规模方面提出了更高的要求。这和经验不符，需要解释，根据后文的解释，应该是相对的。相对于这两省所面临的风险来说，应是狭义的公共安全风险，否则很难理解，而且新疆当前的恐怖主义风险也需要特别解释，至少说明，就算按照狭义的公共安全，孙丽华对风险安全指数的计算太脱离现实了。甘肃、新疆、贵州以外的其他省份，地方政府公共安全支出既非技术有效也非规模有效，说明即使减少其部分投入也有可能保持当前的产出水平不变，也说明公共安全财政投入的产出不足，需要优化技术水平，提高资金使用效率。

在30个省市中，除了青海、宁夏、新疆处于规模报酬递减阶段，其他地区皆为规模报酬递增，表明这些地方政府公共安全支出如果将所有投入资源的数量都以相同比例增加，将获得更大比例的回报，因此，增加财政在公共安全方面的投入可以作为获得更高收益、提高效率的一个重要途径。我国大部分省份应该增加财政在公共安全方面的投入。但对于规模收益递减的青海、宁夏和新疆地方政府而言，在一定的技术水平下，产出增加的速度低于投入的速度，仅仅增加财政投入无法获得相应的回报。

五、公共安全财政支出效率影响因素的Tobit分析

除了投入和产出，政府公共安全财政支出的效率还受到了其他很多外生变量的影响，因此，我们在DEA模型的基础上对财政支出效率的影响因素做进一步的分析，为了充分利用面板数据信息并避免OLS普通最小二乘法估计带来的偏误，文章采用受限的Tobit随机效应面板模型来进行回归分析。

（一）变量和数据

文章以上文中30个省市的综合技术效率结果为研究对象，进行Tobit回归分析，数据来源于《中国统计年鉴》，具体变量见表3。

表3　变量界定与描述统计

1.东、中、西地区变量

在中国，不同区域在地理、经济、社会、文化环境等方面具有较大差异，因此引入东部、中部、西部三个区域的虚拟变量，东部地区包括北京、天津市、河北省、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南，西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。相比于中西部地区，东部地区经济发达，可利用资源丰富，有利于财政支出效率的提高，但同时开放程度高，社会风险程度高，公共安全服务推进难度大。

2.人口密度

人口密度和政府财政支出效率密切相关。Grossman等认为人口密度与政府支出的效率应该呈正相关关系，由于规模经济的影响，较高的人口密度有利于降低政府支出的管理和监督成本，向不断增加的居民规模提供公共服务会出现规模经济效应，从而导致支出效率的提高［25］；Athanassopoulos等则发现人口密度和总人口对政府效率有负的影响［26］。同时，人口密度的增加会增加社会风险，影响公共安全支出的效率。

3.人均GDP

人均GDP是反映区域经济发展水平的指标。Afonso和Fernandes研究表明，收入水平高的居民能促使地方政府以更有效率的方式提供公共物品和服务，从而发达地区的财政支出效率更高［27］。但Loillanen和Susuluoto认为，经济发展会导致政府人员和部门的扩展，政府开始粗放型增长，失去进一步控制成本的动力，财政支出的效率因此恶化［28］。

4.人均财政收入

一方面，财政收入的增加，增加可供使用的财政资源，也是税收的增加，可以增强纳税人监督政府支出的意识，进而促进政府财政支出效率的提高。但也有学者认为政府收入越多，就越缺乏有效利用这些资源的激励，从而导致支出效率的降低。

文章以区域变量、人口密度人均GDP、人均财政收入为自变量，综合技术效率为因变量，运用Stata.11软件进行Tobit回归，结果见表4。

表4　公共安全财政支出效率影响因素的Tobit回归结果

（二）Tobit回归结果分析

以上回归结果显示：区域因素、人均GDP对公共安全财政支出效率存在显著的影响，人口密度和人均税收收入对公共安全财政支出效率的影响不大。

根据数据分析，将西部地区作为参照组，东部和中部的公共安全效率支出水平分别降低了20.1%和41.9%，且分别在10%和1%的统计水平上显著。如前文预测，虽然相比于西部地区，中东部地区的经济社会发展水平高，但同时对外开放程度高，流动人口众多，公共安全风险指数高，且不利与管理和公共安全服务的提供，这有可能是造成其公共安全财政支出水平不高的一个重要原因。

由结果可知，人均GDP与公共安全财政支出的效率才使显著的负相关关系在10%的水平上统计显著。每提高一单位的人均GDP，公共安全支出的效率将会降低2.8%。这与De Borger等的研究发现一样，他们认为收入越高的地区会导致政府养闲人，以至于失去进一步控制成本的动力效率反而恶化［29］。唐齐鸣认为，中国现有的高度集权政治体制下，为了追求政绩，经济持续高增长往往会刺激地方政府盲目扩张政府人员和部门，由于缺乏控制成本的动力，最终导致效率低下［6］。

六、结论与政策建议

以上分析表明，我国地方政府公共安全财政支出在投入规模和效率水平上具有较大的提高空间，同时这种效率的高低受到了地区区域环境和人均GDP经济发展水平的影响。由此，提出以下建议：

首先，保证公共安全财政支出的有效规模。我国大部分地方政府的公共安全财政支出并没有达到规模的有效性，少数投入过度，大部分表现为投入不足，因此，应该增加地方政府财政在公共安全方面的倾斜，将有效的资金用于公共安全服务的提供及其效率的提高。

其次，提高公共安全财政支出的规划管理。如何保证让有限的资金充分发挥作用，需要对财政投入的资金进行有效的规划和管理，如完善财政预算制度，积累经验，对支出结构进行调整等，这些都是科学支出与合理规划的要求，也是提高公共安全支出效率的重要方法。

最后，加强对公共安全财政资金投入的监督。建立相应的财政投入绩效评价体系。特别是对于一些经济相对发达的地区，更应做好财政资金投入的跟踪管理和效率的保证，通过有效的制度或法律，实行严格的对应投入和有效反馈，通过绩效考评体系和监督机制来规范公共安全才财政资金的使用，提高投入产出效率。

注释

①数据来源：《2008年中国统计年鉴》、《2013年中国统计年鉴》。

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SHI Xiao-chenZHANG Hai-bo
（Nanjing UniversityNanjing210023China）

The increasing social risk in China leads to the expanding of financial expenditure in the public security. Based on cross-section data of 30 local governments in China， the paper analyses the efficiency of fiscal expenditure for public security and its influencing factors with the method of DEA-Tobit two-stage analysis. The results show that the efficiency of fiscal expenditure for public security in local government remains to be improved， which is affected by the environmental factor of region and economic factor of per capita GDP. Finally，the paper puts forward relevant policy suggestions.

fiscal expenditure； public security； data envelopment analysis

D035

A［DOI］10.14071/j.1008-8105（2015）01-0012-06

编辑刘波

2014-09-02

国家社会基金重点项目“新兴风险与公共安全体系的适应能力”（13AGL009）；教育部新世纪人才支持项目“中国公共安全当前面临的挑战与未来发展方向研究”的前期成果（NCET-13-0285）.

史晓晨（1990-）女，南京大学政府管理学院硕士研究生；张海波（1978-）男，南京大学政府管理学院副教授，江苏省哲学社会科学重点研究基地、南京大学社会风险与公共危机管理研究中心研究员.