陕西省耕地保护经济补偿分区研究：基于粮食安全与生态安全双重视角

靳亚亚，赵 凯，肖桂春

（1.西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨凌 712100； 2.西北农林科技大学应用经济研究中心，陕西 杨凌 712100）

陕西省耕地保护经济补偿分区研究：基于粮食安全与生态安全双重视角

靳亚亚1,2，赵 凯1,2，肖桂春1,2

（1.西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨凌 712100； 2.西北农林科技大学应用经济研究中心，陕西 杨凌 712100）

研究目的：基于粮食安全和生态安全双重视角，构建耕地保护经济补偿分区的理论框架，并以陕西省11个市（区）为例，综合确定出陕西省耕地保护经济补偿分区。研究方法：粮食供需平衡法，耕地生态足迹改进模型。研究结果：（1）2013年陕西省粮食耕地赤字25.972×104hm2，人均赤字0.007 hm2；耕地生态赤字49.162×104hm2，人均赤字0.013 hm2。（2）在同时考虑粮食安全和生态安全的情况下，将陕西省划分为6个耕地保护经济补偿给付区（西安、杨凌、铜川、汉中、安康、商洛）、4个耕地保护经济补偿受偿区（榆林、延安、渭南、宝鸡）和1个平衡区（咸阳）。研究结论：应增强公众对于耕地资源非市场价值的认可程度，且补偿支付额度的确定应充分考虑耕地赤字量及社会经济发展状况。

土地经济；补偿分区；粮食供需平衡法；耕地生态足迹改进模型；陕西省

1　引言

当前中国人地矛盾日益尖锐，保护耕地资源迫在眉睫。现行世界上最严格的耕地保护制度体系的“约束性”与“建设性”特征明显，欠缺足够的激励机制［1-2］，从而导致耕地保护工作成效甚微［3-4］。为此，部分省市（如四川成都，广东东莞和佛山，上海浦东新区和闵行区，江苏苏州，浙江临海和慈溪等）展开的耕地保护补偿试点工作既有效地保护了区域有限的耕地资源［5-7］，也为以经济激励方式促进耕地保护研究提供了丰富的实证资料。其中，科学合理地划分耕地保护补偿分区是构建耕地保护补偿机制的重要环节［8］，对于增强耕地保护主体的主动性和积极性、协调“吃饭”与“建设”二者的矛盾、坚守“18亿亩红线”具有重要的现实意义。

纵观现有耕地保护经济补偿分区研究成果，学者们分别从粮食安全和生态安全两个视角展开研究。就粮食安全而言，学者们在探讨中国粮食自给率与人均耕地资源的安全底线［9］、满足粮食安全的耕地需求及其与实际供给之间的对比关系的“最小人均耕地面积”和“耕地压力指数”［10］等的基础上，明确提出了划分耕地赤字/盈余区的理论基础［11］，并分别从人均耕地阈值［12］、耕地保护的机会成本损失［13］等层面对研究区域进行了相应的划分。就生态安全方面来看，学者们主要依据耕地生态承载力平衡指数［14］、耕地资源的综合水平［15］等划分了相应的耕地生态赤字/盈余区。事实上，单方面（粮食安全或是生态安全）考量耕地保护经济补偿分区显然不甚合理，也不符合可持续发展的内在本质。进行耕地保护经济补偿分区，必须同时考虑粮食安全和生态安全两个方面。陕西省作为生态工程建设重点省份，其粮食供需处于紧平衡状态，将其作为研究对象具有典型性。基于此，本文从粮食安全与生态安全的双重视角出发，就陕西省耕地保护经济补偿分区展开实证研究，以期在完善耕地保护补偿理论的基础上，为政府部门出台耕地保护经济补偿政策提供决策参考。

2　理论框架

2.1内在机理

进行耕地保护经济补偿分区必须同时考虑区域粮食安全和生态安全，其理由如下：第一，耕地资源是实现粮食安全的必要条件。从1994年开始，中国实行粮食省长负责制，规定各省、区、市的行政首长负责本地区粮食的供需平衡和粮价的相对稳定；2010年11月以来，国务院多次强调要落实好“米袋子”省长负责制，细化量化考核指标体系，强化地方政府责任，确保粮食的生产和供应。与此同时，学术界逐渐认识到耕地保护对粮食安全的重要意义，提出耕地保护的基本目标是保持耕地总量动态平衡［16］，加强耕地资源保护是保障中国粮食安全的重要措施［17］。第二，耕地保护必须兼顾区域的生态安全。区域生态安全是以人类赖以生存的环境（或生态条件）安全为主体［18］，而土地是人类生存和发展的重要基础和最主要自然资源之一［19］。随着人类对耕地资源利用的深度和广度增加，耕地资源的稀缺性增强，耕地利用生态问题逐渐凸显［20］。包括耕地在内的土地资源只有在生态安全的状态下，才能维持其与人类的协调发展，实现自然、经济和社会的可持续发展目标［21］。第三，保护耕地是法律赋予每个区域的职责和义务［22］，每个地区都应保有相应的耕地资源以满足当地的粮食需求及享受耕地资源带来的生态服务（净化空气、保持水土、改善气候、维持生物多样性等）。基于以上认识，本文从粮食安全和生态安全的双重视角出发，通过测算出各区域的耕地综合赤字/盈余量，从而得出相应的补偿分区。

2.2测算步骤

2.2.1基于粮食安全视角的区域耕地盈亏量的测算 根据粮食供需平衡法原理和学者们的相关研究［8，12］，测算一个区域粮食耕地盈亏量的过程如下：

（1）区域粮食耕地需求量。

式1—式2中，d1表示人均粮食耕地需求量，α表示粮食自给率，c表示人均粮食消费量，S1表示耕地总面积，Y表示粮食总产量，N表示总人口，D1表示该区域粮食耕地总需求量。

（2）区域粮食耕地供给量。

（3）区域粮食耕地盈亏量。

式4—式5中，l1表示一个区域的人均粮食耕地盈亏量：若l1大于0即意味着该区耕地供给大于需求，整体处于盈余状态，反之则处于耕地亏损状态。L1表示该区域粮食耕地总盈亏量。

2.2.2基于生态安全视角的区域耕地盈亏量的测算 依据生态足迹模型［23-24］及其在单项土地利用类型（如耕地）方面的改进应用［25］，求取一个区域耕地生态盈亏量的过程如下：（1）区域耕地生态需求量。

式6—式7中，d2表示人均耕地生态需求量，即人均耕地生态足迹ef；i为消费项目类型；r为均衡因子，主要用于将不同土地利用类型之间的潜在生产力转化为统一的标准，由于本文仅针对耕地生态足迹及生态承载力而言，不存在将不同生物生产性土地转化为同一单位的过程，因此取r = 1；Ai为区域人均第i种消费项目折算的的生物生产性耕地面积；Ci为第i种消费项目的区域人均消费量；Pi为第i种消费项目的全球平均生产力，鉴于全球平均生产力只适用于国与国之间生产力的比较，不能准确地反映国家内部各区域的实际生产力状况，因此本文以陕西省平均生产力为准；D2表示耕地生态总需求量，理论上与一个区域的耕地生态足迹EF相等。

（2）区域耕地生态供给量。

式8—式9中，s2表示人均耕地生态供给量，即人均耕地生态承载力ec；a表示人均耕地生物生产性土地面积；N、r同上；y表示耕地产量因子，用于将各区同类生物性生产面积转化为可比面积的参数；S2表示耕地生态总供给量，即该区域的耕地生态承载力（EC）。

式10—式11中，l2表示一个区域的人均耕地生态盈亏量，即该区域的人均耕地生态足迹与耕地生态承载力的差额：当l2大于0意味着该区处于耕地生态盈余状态，反之则为耕地生态亏损。L2表示该区域总的耕地生态盈亏量。

2.2.3区域耕地保护经济补偿总分值的求取及补偿分区的划分

（1）标准化处理。采用标准差标准化进行两组数值的归一化处理。

（3）区域耕地生态盈亏量。

式12中，μ为所有研究区域人均耕地盈亏量的平均值；σ为所有研究区域人均耕地盈亏量的标准差；i = 1，2，分别是运用粮食供需平衡法和生态足迹法所得的对应数值；j = 1，2，…，n（视所研究区域的个数而定）。

（2）权重的确定。采用德尔菲法确定粮食安全与生态安全二者所求的人均耕地盈亏量的权重w1j、w2j。

（3）总分值的求取及补偿分区的划分。采用综合加权求和法得到各区域耕地盈亏量的总分值。式13中，当Qj= 0时，表明j区域耕地供需平衡，即代表该区暂不参与耕地保护经济补偿行为；Qj＞0表示j区域耕地盈余，则该区应划为受偿区之列；Qj＜0表示该区域耕地亏损，属耕地保护经济补偿给付区之列。考虑现实情况中不存在理想化的状态，一般选取Δ作为平衡区的浮动范围（Δ视具体情况而定）。

3　实证分析

3.1研究区域概况

陕西省地处中国西北地区东部，北纬31°42′—39°35′，东经105°29′—111°15′，南北狭长、东西宽短，纵跨黄河、长江两大水系，具有承东启西的区位之便。据统计，截至2013年底，全省耕地面积为398.549×104hm2，人均耕地0.08 hm2；耕地质量总体不高，旱地高达耕地总面积的7成左右，25度以上的坡耕地占耕地总面积的两成多①王文昭. 陕西二调查主要数据成果公布［EB/OL］ . http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201406/t20140630_1322197.htm，2014 - 06 - 30.。与此同时，陕西省全年粮食播种面积持续减少，1978—2013年间由448.8×104hm2降到了310.513×104hm2②陕西统计局.陕西省国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］ . http：//www.sei.gov.cn/ShowClass1TJGB.ASP？ClassID=96，2014 - 12 - 20.。截至2013年上半年，累计完成退耕还林任务243.66×104hm2，其中退耕还林101.92×104hm2③程世斌. 陕西重启退耕还林的设想与建议［EB/OL］ . http：//www.snly.gov.cn/info/1033/5782.htm，2013 - 06 - 03.。针对耕地总量持续减少的客观趋势，如何确保区域粮食安全及耕地可持续利用是摆在陕西省面前的重大现实问题。

3.2数据来源及有关参数的确定

文中数据主要来自于2014年的《陕西统计年鉴》、历年的《陕西省国民经济与社会发展统计公报》和《国土资源公报》以及陕西省林业厅网站等。其中，有关参数的确定如下：（1）粮食供需平衡法计算中，人均粮食消费量（c）的确定依据相关研究［72］，取400 kg/人；粮食自给率（α）依据《国家粮食安全中长期规划纲要》取95%。（2）生态足迹改进模型计算中，依据陕西耕地所生产的主要生物资源，消费项目类型（i）划分为小麦、稻谷、玉米、大豆、油料、蔬菜和烤烟7大类；在不考虑进出口贸易的情况下，每种项目的人均消费量（Ci）由该区域该项目的全年生产量与总人口的比值而求得（表1）；陕西省平均生产力（Pi=全省的粮食作物年产量/粮食播种面积）计算结果见表2；基于世界耕地平均生产力而求得的耕地产量因子［24］（y = 1.66）不能反映小尺度区域实际的耕地平均生产力，本文以2013年陕西省相关数据为基础，先用各市（区）与全省的耕地平均生产力的比值求取每一消费项目的产量因子，进而根据不同消费项目播种面积占总播种面积的比重加权求得各市的耕地产量因子［25］（表1）。

表1　2013年陕西省各市（区）各类消费项目人均消费量及产量因子 单位：t/人　　　　人Tab.1 Per-capita consumption of different items and yield factor in each city of Shaanxi in 2013 unit： tons/person

表2　2013年陕西省耕地资源产出各类消费项目的平均生产力Tab.2 Average productivity of each consumption item produced from the cultivated land in Shaanxi in 2013

3.3结果及分析

3.3.1基于粮食安全视角的陕西省粮食耕地盈亏量的结果及分析 根据粮食供需平衡法原理及式1—式5、统计数据及相关参数的确定，求得陕西省2013年11个市（区）的人均粮食耕地盈亏量及粮食耕地总盈亏量如表3所示。

表3　2013年陕西省各市（区）粮食耕地盈亏量Tab.3 The surplus/defcit quantity of the cultivated land in view of food security in each city of Shaanxi in 2013

由计算结果可知，2013年全省耕地需求量高达312.210×104hm2，而同期全省实际耕地面积为286.238×104hm2，粮食耕地赤字总面积达25.972×104hm2，人均赤字0.007 hm2，赤字率（赤字率=赤字面积/实际耕地面积）9.07%，且包括西安、铜川、商洛、杨凌等在内的7个市（区）均表现为耕地赤字状态，人均赤字率也均高于全省平均水平。其中，西安市粮食耕地赤字绝对量（19.096×104hm2）最大，占全省总赤字面积的73.53%，相当于整个安康市的全年常用耕地面积；杨凌区的人均粮食耕地赤字量（0.067 hm2/人）最大，高出全省平均水平8倍多。此外，榆林市是全省耕地资源最富足的地区，人均粮食耕地盈余0.030 hm2，总盈余10.262×104hm2，盈余率（盈余率=盈余面积/实际耕地面积）17.52%；地处关中的渭南、咸阳和宝鸡三市也均有不同程度的粮食耕地盈余。

3.3.2基于生态安全视角的陕西省耕地生态盈亏量的结果及分析 根据生态足迹改进模型及式6—式11、统计数据及相关参数的确定，求得陕西省2013年11个市（区）的人均耕地生态盈亏量及总耕地生态盈亏量如表4所示。

表4　2013年陕西省各市（区）耕地生态盈亏量Tab.4 The surplus/defcit quantity of the cultivated land in view of ecological security in each city of Shaanxi in 2013

由模型运算结果可知，2013年全省耕地生态足迹338.302×104hm2，耕地生态承载力288.443×104hm2，生态赤字49.162×104hm2，人均赤字0.013 hm2，且除陕北地区（榆林、延安）以外，其他市（区）均属于耕地生态赤字区域。具体而言，陕北两市耕地生态盈余46.244×104hm2，与全省总耕地生态亏损量相差6.518×104hm2，榆林市人均耕地生态盈余量（0.093 hm2/人）及总盈余量（31.287×104hm2）均居全省首位；关中6市（区）耕地生态赤字总和高达62.788×104hm2，超出全省赤字总量13.626×104hm2，其中西安市耕地生态亏损量（23.597×104hm2）占全省总亏损量（49.162×104hm2）的48.00%，咸阳占比35.25%，且除铜川、杨凌外，其他4市的人均耕地生态亏损量均高于全省平均水平；陕南3市耕地生态赤字29.019×104hm2，占全省总赤字面积的59.03%，且人均耕地生态亏损量均高于全省平均水平。

3.3.3陕西省耕地保护经济补偿分区结果及分析 依据式12—式13，并运用统计软件对11个市（区）的人均耕地盈亏量进行无量纲化处理，同时结合德尔菲法所确定的各市（区）耕地资源在保障粮食安全与生态安全中的权重大小，综合加总所得结果见表5。

由于本文以陕西省为一个封闭区域进行研究，暂不考虑省级层面间的耕地保护横向补偿流动，但由于陕西省总体上属于赤字区，在保障粮食安全和生态安全的前提下，其总赤字量为-0.01。综合考虑该省11个市（区）的实际情况并听取有关学者的建议，同时结合Qj的散点分布情况，最终确定Δ= 0.1±（-0.01）的上下浮动区间，即当Qj＞0.09时，该区为耕地保护经济补偿受偿区；当Qj≤-0.11时，该区为耕地保护经济补偿给付区；当-0.11＜Qj≤0.09时，表示该区为平衡区。据此得出的陕西耕地保护经济补偿分区结果为6个给付区、4个受偿区和1个平衡区。

（1）给付区主要包括关中的西安、铜川和杨凌以及陕南地区（汉中、安康和商洛）。关中三市粮食耕地赤字、耕地生态赤字的主要原因与其工业化、城镇化的快速推进密不可分，也与其人口众多、人均耕地资源稀少的现实情况不无关系：西安市作为全省的政治经济文化中心、杨凌区作为全国惟一的农业高新技术示范区，二者的耕地生产能力虽然很强，但是仍存在粮食耕地和耕地生态赤字情况；铜川市作为陕西省的工业强市也是在大力发展本地经济的同时一定程度上规避了粮食安全与生态安全的责任。陕南则是因地处秦巴山地，耕地占该区土地面积约20%，以农业人口为主且集中分布在秦巴山地之间的汉江河谷盆地区，经济总量和发展速度均低于全省平均水平，导致该区即使整体生态环境良好，但仍存在对有限的耕地资源过渡开采利用的情况，粮食耕地供不应求及耕地生态安全度偏低。

（2）受偿区主要包括陕北的榆林、延安和关中的渭南、宝鸡4市。陕北地处黄土高原西北部，地广人稀，拥有足够的粮食耕地与耕地生态供给量，该区为陕西省的粮食安全与生态安全做出了远超出自身需求的贡献。关中地区农业生产的自然条件十分优越，是全省粮食主产区，其中渭南市粮食播种面积（52.013×104hm2）及粮食总产量（211.17×104t）均高于其他市（区），分布有8个产粮大县，宝鸡市也分布有6个产量大县，两市的粮食耕地供给均大于需求，粮食安全度较高，这在一定程度上弥补了其耕地生态赤字情况，综合结果显示为受偿区。

（3）平衡区仅包括地处关中的咸阳市。该市耕地生产能力仅次于杨凌区和西安市，且分布有5个产量大县，粮食耕地供给盈余量小于渭南、宝鸡两市，同时耕地生态赤字量大于以上两市，所以综合考量为平衡区，可暂不参与此次耕地保护经济补偿活动。

表5　2013年陕西省各市（区）耕地保护经济补偿权重及总分值Tab.5 The weight and total score of economic compensation of cultivated land protection in each city of Shaanxi in 2013

4　结论与对策建议

本文基于粮食安全和生态安全双重视角，通过构建耕地保护经济补偿分区理论框架，综合运用粮食供需平衡法和生态足迹改进模型，对陕西省耕地保护补偿分区展开了实证研究，得出的主要结论有：（1）粮食供需平衡法求得的2013年陕西省耕地赤字总面积达25.972×104hm2、人均赤字0.007 hm2，生态足迹改进模型测得该省2013年耕地生态赤字高达49.162×104hm2、人均赤字0.013 hm2，由此可见陕西省耕地资源总体上供不应求，粮食供需是一种“脆弱的紧平衡”状态，耕地资源存在过度利用情况。（2）在同时考虑粮食安全和生态安全的前提下，本文将陕西省11个市（区）划分为6个耕地保护经济补偿给付区（西安、杨凌、铜川、汉中、安康、商洛）、4个耕地保护经济补偿受偿区（榆林、延安、渭南、宝鸡）和1个平衡区（咸阳）。

为此，提出以下对策建议：（1）宝贵的耕地资源除具有经济产出价值外，还具有提供基本生存保障、维持社会稳定、确保粮食安全等社会价值和净化环境、保护生物多样性、保持水土等生态价值。公众只有真正认可了耕地资源的多功能性，才能切实做到“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”。（2）就耕地保护经济补偿机制的具体操作层面而言，补偿支付额度的确定应充分考虑耕地赤字量及社会经济发展水平，以确保支付的公平性和可实现性。

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（本文责编：仲济香）

The Economic Compensation Zoning of the Cultivated Land Protection in Shaanxi Province： From the Perspective of Food and Ecological Security

JIN Ya-ya1，2， ZHAO Kai1，2， XIAO Gui-chun1，2
（1. College of Economics and Management， Northwest A&F University， Yangling 712100， China； 2. Applied Economics Research Center， Northwest A&F University， Yangling 712100， China）

The purpose of this paper is to study the zoning of economic compensation of the cultivated land protection（ZECCLP）， taking Shaanxi Province as an example， which is from the perspective of food and ecological security， in order to establish a theoretical framework of ZECCLP. Methods including the way of food supply and demand balance and the modified model of ecological footprint of cropland are employed. The results showed that 1）In the year of 2013， the total food deficit of the cultivated land in Shaanxi Province was 259.72 thousand hectares， and the ecological deficit was 491.62 thousand hectares. Meanwhile， the per-capita level of the food deficit of the cultivated land was 0.007 hectares ， and the ecological deficit was 0.013 hectares； 2）Based on the calculations above， 6 paying areas of economiccompensation for cultivated land protection （Xi'an， Yangling， Tongchuan， Hanzhong， Ankang and Shangluo）， 4 accepting compensation areas （Yulin，Yan'an，Weinan and Baoji） and 1 balancing area （Xianyang） were divided in Shaanxi. The study concludes that public recognition of non-market value of the cultivated land should be enhanced. Furthermore， the payment of compensation should consider the deficit amount of cultivated land and the level of socioeconomic development comprehensively.

land economic； the zoning of compensation； the method of food supply and demand balance； the modified model of ecological footprint of cropland； Shaanxi Province

F301.2

A

1001-8158（2015）10-0012-08

10.11994/zgtdkx.2015.10.002

2015-05-27

2015-09-18

国家社会科学基金西部项目（15XJY010）；2013年度教育部人文社会科学研究规划基金项目（13YJA630141）；2014年陕西省社会科学基金一般项目（2014P21）。

靳亚亚（1990-），女，山西晋城人，硕士研究生。主要研究方向为土地经济与管理。E-mail： 1016676890@qq.com

赵凯（1971-），男，宁夏固原人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与管理、区域经济等。E-mail： xinongzhaokai@sina.com