土地登记与用途管制的制度关联性分析：一个系统论的视角

陈利根，黄金升，李 宁

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

土地登记与用途管制的制度关联性分析：一个系统论的视角

陈利根，黄金升，李 宁

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

研究目的：对土地制度系统中的关键制度——土地登记制度与用途管制制度的制度关联性进行分析，揭示制度关联性对土地制度演进变革的影响。研究方法：比较研究法与理论模型法。研究结果：（1）土地登记与用途管制在生态用地与耕地保护方面存在明显交集，且具有不同的表现形式；（2）在不同的场域中，土地登记制度与用途管制的制度关联性特征不同；（3）土地登记制度与用途管制制度的演进绩效性质不同，并且制度关联性影响其演进。研究结论：制度关联性影响土地制度的演进或变革，土地制度改革时应当强调土地制度的顶层设计，关注土地登记制度与用途管制制度之间的关联性。

土地管理；土地登记；用途管制；系统论；制度关联性

1　引言

长期以来，中国土地产权制度存在诸多问题，特别是集体土地存在产权界定模糊问题最引人关注，而土地确权登记构成了建立完善的土地产权制度的逻辑起点［1］。因此，完善土地登记制度就成为了当前土地制度改革的关键环节，是促进土地要素市场化流动的前提条件。然而，土地功能的不可逆性决定了完全依靠市场来配置土地资源、决定土地资源的流向与用途并不能保障土地资源配置的最优化［2］，如基本农田利用的外部性会导致市场机制作用下基本农田配置过小［3］，因此，土地用途管制等相应的宏观调控制度非常有必要。土地要素需要在市场化取向的自由流动和国家规划管制的宏观配置下取得平衡：一方面，需要建立完善的土地登记制度以界定土地产权，促进土地的市场化；另一方面，市场化发展并不意味着政府调控的不在场，特别是对于土地这类外部性极强的资源要素更是如此。土地登记与用途管制以土地的市场化及土地资源的保护为主轴，建立了不可分割的联系，而当前土地登记制度与用途管制制度的相关研究大多是沿着单一制度展开，缺乏整体性考虑，忽视了制度之间具有的关联性，这是土地制度研究分析存在的不足。本文拟运用系统论的视角，对两种制度之间的关联性展开研究，以期加深对土地登记与用途管制制度的理解，为深化土地制度改革提供有益的启发。

2　系统论的视角

系统论创始人贝塔朗菲在其专著《一般系统论：基础、发展和应用》中指出“组合性特征不能用孤立部分的特征来解释”，只有用“系统所包含的所有组成部分以及它们之间的各种关系”才能说明［4］，而任何制度安排均镶嵌在整个制度结构中，其适应性效率取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度［5］。用系统科学的思想来审视制度就会发现，制度是一个非常复杂的系统［6］。制度具有系统性和结构性，其内部各元素之间具有相关性、涌现性与功能性，在制度研究的过程中，只有将各种具体的制度安排置于制度系统中，分析它们之间的相互联系和影响，才能进一步提高对于制度的认识［7］。据此，张旭昆［8］研究了制度系统的性质及其对于制度演化变迁的影响，而青木昌彦［9］则是将博弈论引进制度分析中，重点研究了制度之间的依存关系，为制度系统的研究提供了相应的工具支撑。因此，本文将遵循系统论的指导思想，将土地登记制度与用途管制纳入一个整体的制度系统中，利用博弈论这一制度分析工具对土地登记与用途管制的制度关联性进行分析。

3　土地登记与用途管制作用对象划分

按照《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。然而，农用地中并不仅仅是只有耕地，还有林地、草地等生态用地。生态用地是指生产性用地和建设性用地以外，以提供环境调节和生物保育等生态服务功能为主要用途，对维持区域生态平衡和持续发展具有重要作用的土地利用类型［10］。随着生态环境的恶化，对于生态用地的保护日益成为人们关注的焦点。2008年《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》审时度势地规定了生态用地保护制度，提出了保留住最具生态价值用地的要求，着重强调了生态用地保护的重要性，对《土地管理法》在生态用地保护方面法律规定缺位做了积极回应；此外，十八届三中全会报告中关于进一步加强生态文明建设的改革方向中，提出了健全自然资源资产产权制度和用途管制制度的要求。因此，除了耕地保护外，对于生态用地的保护也成为了当前土地制度改革中强调的重点。

生态用地与耕地虽同样隶属于土地用途分类中的农用地，但无论是从存在的形态上，还是保护目的的角度出发，相应的制度设计是有所区别的，因此，本文将其进行区分，分别以耕地、生态用地为研究对象，以便更好地对土地登记与用途管制制度进行分析。

4　土地登记与用途管制制度的关联性特征

域（Domain）作为制度分析的基本单元，是指“由参与人集合和参与人在随后各个时期所面临的技术上可行的行动集合组成”，域的基本类型包括：“公共资源、交易（经济交换）、组织、社会交换、政体和一般性组织领域”［9］。从两种土地制度所处的场域角度观察，土地登记与用途管制共同围绕着以土地为载体的公共资源域和交易（经济交换）域发挥着制度的功能性作用。土地登记的制度功能更多体现在了交易域中，即利用土地登记的产权界定功能维护土地市场交易行为；用途管制的目的更是明确，即在公共资源域中，对可能导致外在经济或外在不经济的个人行动进行管制调节（例如，防止公共资源的拥挤现象产生，或激励提供公共物品、维护公共资源的个人努力）。然而，两种制度并不是简单的各自归属于其中的一个场域，而是在两个不同的场域中渗透交织，因此，在不同的场域中，两种制度有不同的交集状态，即体现出不同的关联性特征。

首先，在公共资源域中，公共资源的竞争性、非排他性特征表明，要排除一些潜在的获益者在技术上是困难的。为避免资源过度损耗、利用效率低下及拥挤现象的产生，必须约束个人在公共资源域中的行动决策集合。土地用途管制制度限定了土地利用者的行动决策集，使公共资源域中的土地得以有序、有效利用。土地登记制度在公共资源域中首先体现出的功能是划定公共资源的边界，即将公共资源或是以“俱乐部物品”的形式以地域、行政界线等划定给固定的参与人集合，或是进一步细化以清晰的产权界限划定给个人。土地登记制度的产权界定功能同样也有利于公共资源利用状况的改善。然而，公共资源产权界定成本高昂，依靠产权界定保护公共资源受到严格的成本约束。在土地公共资源域中，土地登记制度发挥制度的功能作用有限。从成本收益的角度分析，对于土地公共资源的保护，用途管制制度相较于土地登记制度的产权界定有较大的制度优势。因此，两种制度的作用力大小虽然不同，但方向一致，其中用途管制制度发挥主导作用，土地登记发挥辅助作用，二者体现互补特征。如生态用地的保护以强制性的土地用途管制为主要制度手段，土地登记制度则提供用途管制的基础制度支持，并通过维护交易功能为政府提供更加多元化的生态用地保护方式。

其次，在以土地为载体的交易域中，土地登记提供的土地产权界定是减少交易费用，促进土地资源要素能够在市场中自由流动，进而提高土地资源配置效率的基础。另一方面，市场的盲目性及市场失灵的可能，要求政府在市场运转过程中提供必要的干预规制，特别是对于土地资源这类外部性极强的要素，应受一定利用条件的约束，才能在市场中流动、交易。因此，在交易域中，土地登记与用途管制是一体两面，共同维护土地市场的健康发展，促进土地资源要素有序流动的制度组合，二者体现出密切配合的制度互补性。如在耕地保护方面，土地用途管制缺少完善的土地登记制度将无法正常发挥其功能，强制性地将农民束缚在耕地上，只能催生农民突破用途管制的冲动，使管制成本不断上升；土地登记制度同样离不开土地用途管制，随着经济的发展带来的土地要素价格的上升，仅仅依靠由于产权稳定能够促进农民对于耕地的投资并且带来产出增加的激励并不能抑制农民农地非农化的冲动。因此，土地登记与用途管制制度缺一不可。

另一方面，制度的变迁与经济社会背景息息相关。经济社会发展环境的不同，意味着制度之间的共存关系也会呈现出与背景环境相适应的形态。在过去的30年间，土地租金分享激励着众多利益集团对农地产权模糊化的努力以及对农民土地权益的侵蚀［11］，最终形成了农地产权有意的制度模糊，而制度模糊在特定的发展时期却又是有效率的［12］。这正是饱受争议的“土地财政”得以形成的制度背景：模糊的土地产权是维持低水平土地征收价格的关键因素，而土地用途管制则是抬升土地出让价格的推手。因此，从这角度出发，土地登记与用途管制制度表现出了一定的互斥性特征，土地登记制度越不完善，用途管制越是能成为地方政府施用的制度工具，在特定的背景环境下，促进经济的发展。而随着市场经济的发展，明晰土地产权的要求日益强烈，从而促进了土地登记制度的完善，地方政府的用途管制力度也应有所收缩调整。 可以借用数学中的图论工具，用树状图表示二者之间的关联性（图1）。

图1　土地登记与用途管制的制度关联性表现图Fig.1 Sketch map for institutional relevance between land registration and use control

5　制度演进绩效性质与制度关联性对土地制度系统的影响

以上从宏观角度说明了土地登记与土地用途管制制度关联性在不同场域的特征表现。从微观角度出发，不同的微观个体对于同一制度的理解不同，在制度约束下的决策集合也因个体特征有所差异。制度的演进、变迁的目标是促进社会总体福利的增加，实质上是不同个体行动决策集合向一个共有决策集合收缩的过程，最大程度地争取“一致性同意”的过程。从而，制度的演进绩效往往不是帕累托有效的，即一种制度的演进并不能在不损害一部分人的利益，使得至少一个人的境况得到改善。一般情况下，制度的演进为非帕累托改进。土地制度中的土地登记制度与土地用途管制制度的演进，针对不同的土地利用类型体现了不同的非帕累托性质。此外，由于制度关联性的存在，两种制度的演进绩效更是复杂。土地制度演进的非帕累托性质，形成了支持和反对制度的不同社会群体，并由此展开相关的博弈，而博弈之间的关联会改变博弈的信息和激励结构，使某些在关联之前不可信的策略决策变得可信［9］。土地登记制度和用途管制制度的演进过程，也是双方的博弈过程。由于用地类型不同有不同的利益群体，可将生态用地保护方面的制度博弈双方划定为普通大众与地方政府，而将耕地保护方面的博弈双方划分为农民与地方政府。

为了更好地分析，有如下假定：（1）地方政府及其官员是制度的执行者，但其本身首先是具有经济理性的“经济人”。简而言之，地方政府及其官员施行制度的目的是为了部门利益或个人利益。（2）普通大众（农民）是制度的感知者，对制度的拥护或反对取决于制度对个人利益的影响。（3）各方对于制度对个人利益的影响有良好的判断能力，即能根据不同的制度情况获知利益或福利的损益情况。

5.1土地登记与用途管制的制度演进绩效

首先，土地登记制度的完善促进生态用地的承包和合理开发利用，对于承包人是有收益的，而生态用地的合理开发利用不损害其生态服务功能，而且还有利于生态用地的保护，因此对普通大众而言也是受益的；土地登记制度促进了生态用地的保护，降低了地方政府的维护、管制成本，因此地方政府也是受益的。由此可见，土地登记制度的完善具有帕累托性质。另一方面，土地用途管制制度却是非帕累托性质。生态用地的用途管制对于普通大众而言是有益的，保证了生态用地提供生态服务功能的可持续性，而生态用地的用途管制对于地方政府而言却是很难有利可图的，除了要支付管制成本外，甚至要牺牲发展地方经济的机会，因此生态用地的用途管制并不符合地方政府的利益，而是出于中央政府的政策约束不得已而为之。因此，土地制度系统在生态用地保护方面存在一个具有帕累托性质的制度子系统以及一个非帕累托性质的制度子系统。

其次，在耕地保护方面，土地登记制度与用途管制制度演进对于博弈双方具有不同的绩效性质。若只以土地登记制度为对象，完善的土地登记制度，一方面提高农地产权的稳定性，一方面能够促进农地的流转，有助于提高农民的财产性收入。因此，完善的土地登记制度的演化是有利于农民的。而土地登记制度的完善对于地方政府是否有利却有待研究，因为土地登记制度虽然活络了农地市场，带来了农民收入水平的提高，有助于彰显地方政府的政绩，但另一方面，土地登记所带来农民权利意识的觉醒和更加可靠的维权依据，必将造成严重依赖土地财政的地方政府在征地过程中付出更多的谈判成本和补偿款，这是地方政府所不愿意看到的。土地登记制度的演进对于自利型的地方政府而言，可能带来的是收益的减少。因为，若土地登记制度的完善对博弈双方是一个帕累托改进的话，政府就有动力去推行完善。然而，却很少有地方政府主动推进土地登记，因此，本文认为土地登记制度的完善是非帕累托改进，即提高了农民的收益水平，却降低了自利型政府的收益。土地用途管制制度对于博弈双方的影响则是相反的，土地用途管制限制了农用地非农化，使农民无法分享到农地非农化的增值收益，而土地用途管制制度却有利于维护地方政府的土地财政，没有土地用途管制的制约，农地必将迎合市场的需求进行非农转用，地方政府“土地财政”的基础就不复存在了。

5.2土地登记与用途管制的制度关联性对土地制度系统演进的影响

假定a为不完善的土地登记制度，A为完善的土地登记制度，b为不完善的土地用途管制制度，B为完善的土地用途管制制度。由以上讨论可知，在生态用地与耕地保护方面，虽然土地登记制度子系统与用途管制制度子系统是相互关联的，然而二者之间的关联性主要体现在土地登记制度对土地用途管制制度演进的影响上，而土地用途管制对土地登记制度的影响并不那么明显，因此，可先对土地登记制度的演进单独分析，然后再综合考虑两种制度，分析土地登记制度对用途管制制度的影响。两种制度的博弈过程如图2、图3所示。其中，对角线为零表示地方政府与农民或普通大众未能在统一的制度框架下行事，制度不能发挥应有作用，社会处于一种无序的状态，制度的效用或带来的福利最低，因此，任意博弈都存在多重纳什均衡。此时，博弈均衡解的出现依赖于双方的博弈能力。

图2　土地登记制度演进博弈的收益结构Fig.2 The income structure of land registration system evolution

图3　制度关联性影响下用途管制制度演进博弈的收益结构Fig.3 The income structure of land registration system evolution under the infuence of institutional relevance

首先，对土地登记制度的演进进行分析。Q1＞Q2，P1＞P2，表明完善土地登记制度能够提高人民大众与地方政府各自的福利水平或收益。因此，博弈双方能够比较容易达成合作解，即拥护支持一个完善的土地登记制度。U1＜U2，V1＞V2，表明博弈双方的收益序是相反的。因此，生态用地与耕地的土地登记活动的开展或许会有不同的进度，前者会更加顺畅一些。

其次，对土地用途管制制度的演进进行分析。S1＞S2，R1＜R2，表明土地用途管制制度的完善对于地方政府而言是不利的，因为这意味着地方政府必须严格按照制度行事，无法将生态用地转变用途以发展地方经济，从而影响地方政府官员的政绩考核。土地用途管制制度是由地方政府施行的，因此若大众的博弈能力小于地方政府，土地用途管制制度就可能维持在不完善的制度均衡上；若普通大众的博弈能力大于地方政府，通过向上级机关乃至中央政府反映，最终用强制力的手段，要求地方政府实行完善的土地用途管制制度，制度的演进也是会发生的。然而，应当注意到，由于“搭便车”、交易成本的存在，就生态用地的保护而言，人民大众很难形成统一的行动集团，因此其博弈能力远不及地方政府。土地用途管制制度演进基本上来自中央政府的决策要求，是一种强制性的制度演进，并不是博弈的结果。

土地用途管制制度与土地登记制度的关联性表现为：后者促进前者的完善，但在主体功能性制度不完善的前提下，配套制度的完善并不能起到应有作用。因此，有Δ＞α＞0，γ＞β＞0，土地登记制度的完善，能够降低政府因严格执行土地用途管制制度的收益损失，而大众则得益于生态用地保护带来的环境改善。因此，这也说明了土地登记对于生态用地保护的重要性。

在耕地保护方面，地方政府在面对土地用途管制时有两种态度：一是，由于土地用途管制的实施，制约了农地转用的可能性，但是在规划法定权威不足的情况下，地方政府却可以利用规划权变相予以消解，从而形成“土地财政”的制度基础，所以地方政府支持土地用途管制；二是，随着土地用途管制制度的完善，地方政府所能运用的操作空间越来越小，这对于业已形成“土地财政”依赖的地方政府而言，降低了其可能获得的土地收益。因此，事实上，地方政府偏好于一个不完善的土地用途管制。对农民而言：一方面，完善的土地用途管制遏制了农民农地转用的冲动，造成了其可能的潜在收益的损失；另一方面，在不完善的土地用途管制之下，由于在与地方政府的博弈过程中存在着信息不对称的情况，具体体现为制度对双方的约束力不同，从而农民面临着农地转用的潜在收益无法变现或者被剥夺的可能，而农地农用的收益也面临着政府征收得不到合理补偿的风险。因此，农民对土地用途管制的支持情况，依赖于其综合了风险之后的收益判断。从而，有X1＜X2，Y1＜Y2以及X1＜X2，Y1＞Y2两种情况。在X1＜X2，Y1＜Y2情况下，则在一个不完善的土地用途管制之上形成均衡解，此时，要形成管制制度的变迁，需要中央政府强力的干预，至上而下地推动土地用途管制的完善。而在X1＜X2，Y1＞Y2情况下，则有赖于博弈双方的力量对比，由于政府的博弈力量往往大于农民的力量，因此，同样可能形成在不完善的土地用途管制上的均衡解。但是，这种情况有农民的支持，有利于中央政府建立完善的土地用途管制制度。

因为土地登记制度对于用途管制制度完善的促进作用，而土地用途管制的完善，会加强原有的收益序，即有ε＜η＜0，ζ＜λ＜0或ε＜η＜0，ζ＞λ＞0。在ε＜η＜0，ζ＜λ＜0情况下，虽然地方政府因为土地登记制度的完善降低了用途管制成本，但是土地确权之后，征地成本却因为农民权利意识提升而随之高涨，所以受益面实际上是收窄的。土地登记促进了用途管制的完善，从而农民受到更完善的土地用途管制的限制，一方面增加了其寻找管制漏洞的成本，另一方面也增加了突破管制所面临惩罚的概率及严厉性。因此，存在着政府排斥土地登记制度，而农民对于土地登记的积极性也不高的可能性。而在ε＜η＜0，ζ＞λ＞0情况下，随着土地用途管制的完善，农民因农地非农化受到严厉惩罚的可置信威胁的程度加深，这又反过来鼓励了农民对土地登记的认同与响应，以取得农地农用的收益。以致博弈的收益情况从X1＜X2，Y1＜Y2向X1+ ε＜ X2+ η，Y1+ ζ＞Y2+ λ转变，从而降低了制度变迁的阻力和成本。从这里可以看出，土地登记与用途管制制度的演进又是一个相互递进的过程。

因此，土地制度系统中的两个制度子系统的演进具有对博弈双方收益序相反的非帕累托性质，并且两个制度子系统还存在着一定的关联性，博弈的形势也就发生了变化。博弈双方不仅要考虑每一个制度子系统演进所带来的利益损失或利益所得，还应当衡量由该制度演进所带动其关联制度的演进的利益损失或利益所得，即博弈是在一个整体性的制度系统中进行的。

6　结论

土地制度本身是一个复杂的系统，对某一项具体的土地制度安排的研究分析需要将其置于土地制度系统中，关注制度之间存在的关联性，关联性不同的制度的演进或变革具有不同的形式。从宏观角度出发，在不同的场域中表现为不同关联性特征，在公共资源域中，二者体现为互补性特征；在交易域中，二者体现为互补性与互斥性共存的特征。而从微观角度出发，在不同用地类型中，两种制度的关联性差异对制度演进具有重要影响。在生态用地保护方面，土地登记与用途管制制度的关联性特征表现为前者促进后者的完善，但在主体功能性制度（用途管制）不完善的前提下，配套制度（土地登记）的完善并不能起到应有作用。而在耕地保护方面，土地登记制度的完善一方面可能受制于不完善的土地用途管制制度，无法取得广泛的支持，而另一方面，又构成了土地用途管制进一步完善的制度基础，并在此过程中相互递进。

总体而言，土地利用后果的社会性决定了不能将土地等同于一般性财产，既要有产权登记制度通过公示与法律保护等手段推进土地产权的界定与实现，又要有土地用途管制制度对土地产权的用益权能及处分权进行必要的限定以降低土地利用的负外部性损害。从而，土地制度的改进与完善需要强调制度的系统性、整体性，综合考虑登记制度与用途管制制度的关联性特征，才能在私人财产权与政府行政权之间取得平衡。虽然，在特定的发展时期，因为通过行政权代替财产权进行土地资源配置也能具有一定的效率水平，所以土地登记制度及用途管制制度的不完善有其存在的现实基础，然而随着市场经济的发展，以及依法治国方针的确立，确权还权成为当务之急。当前，应当强调土地制度的顶层设计，加强土地登记与用途管制的制度互补，在满足市场经济对土地产权明晰的需要的同时，有效约束政府的行政权力，将政府权力引导到规范的法制轨道上来。

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）：

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（本文责编：仲济香）

Institutional Relevance Analysis of Land Registration and Use Control：A Perspective of System Approach

CHEN Li-gen， HUANG Jin-sheng， LI Ning
（College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095， China）

The purpose of this paper is to research the institutional relevance between land registration and use control，as well as revealing that how institutional relationship affects the institutional evolution. Comparative study and theoretical model method are adopted. The results show that 1）There are obvious intersection of land registration and use control in ecological land and agricultural land protection， and they have different expression froms. 2）In different domain of land，institutional relevance between land registration and use control has different institutional relevance characteristics. 3）The performance properties of the evolution of land registration and use control is different， and the institutional relevance influences their evolution. The paper concludes that the institutional relevance affects the land institutional evolution， so the land system reform should emphasize the top-down design of land system， and concern about the institutional relevance between land registration and land use control.

land management； land registration； use control； system approach； institutional relevance

F301.2

A

1001-8158（2015）10-0042-07

10.11994/zgtdkx.2015.10.006

2015-05-11

2015-09-13

国家自然科学基金（71273133）；教育部人文社会科学研究一般项目（13YJA630126）。

陈利根（1961-），男，江苏常熟人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地行政与土地法。E-mail： lgchen@njau.edu.cn

黄金升（1989-），男，福建泉州人，博士研究生。主要研究方向为土地政策分析。E-mail： 2014209015@njau.edu.cn