政府与相对人土地冲突博弈的宏观成因与治理创新——以土地行政复议为例

陈会广，张耀宇，陈利根，郭春华

（1.南京大学法学院， 江苏 南京 210093；2.南京农业大学公共管理学院， 江苏 南京 210095）

政府与相对人土地冲突博弈的宏观成因与治理创新
——以土地行政复议为例

陈会广1,2，张耀宇2，陈利根2，郭春华2

（1.南京大学法学院， 江苏 南京 210093；2.南京农业大学公共管理学院， 江苏 南京 210095）

研究目的：将土地行政复议作为观察政府与行政相对人的纠纷冲突、法律博弈与法治化解的典型样本，分析土地行政复议案件的宏观成因，研究化解冲突博弈的治理创新路径。研究方法：对29个省2006—2013年的面板数据进行描述性统计，应用动态面板模型进行分析。研究结果：从政府与相对人的冲突关系出发，选取相关变量，并进行实证检验，发现：（1）经济发展是促使土地行政复议发生的显著因素，地方政府“以地谋发展”的模式往往会侵害相对人的权益并引发冲突；（2）土地行政复议对政府行为的纠正能力越大，越能够约束政府行为，减少复议案件发生的数目。研究结论：转变经济发展方式必须改变地方政府对“以地谋发展”模式的依赖，以行政复议为切入点建设法治政府，推进政府治理能力现代化。强化复议的公信力，将政府与相对人的冲突更多地化解在复议环节。

土地法；土地行政复议；冲突；博弈；治理

1　问题的提出

在中国，快速的城镇化发展已经使土地成为社会财富的重要载体［1］。在快速发展地区，城市增长的土地溢价可占总土地价值的50%［2］。在城乡二元土地制度支撑下，政府依靠其对土地资源的强力控制，通过低地价推进工业化、高地价推动城市化，形成了“以地谋发展”的模式［3］，这种发展的本质在于政府对地租收益的获取。由此，土地利用冲突主要表现为地方政府与行政相对人的利益博弈。例如，土地征收补偿、安置问题成为中国频繁爆发征地冲突的原因之一［4］。尤其2000年之后中国的土地利用冲突问题频繁发生［5］，土地冲突的数量之多、规模之大、双方对抗之激烈、社会震荡之剧烈都是前所未有的［6］。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷已成为农民上访的头号焦点，占社会总上访量的40%［7］。而且，随着城镇化步伐的加快，土地资源供给日趋紧张，土地行政争议长期位列行政争议案件首位［8］。社会矛盾的增多，是世界各国在经济、社会得到较快发展的同时，政府对社会和经济事务的干预大为增加以后所产生的共同现象［9］。但中国的土地问题背后牵涉的利益之巨，政府介入力度之强，是历史上从来没有过的［6］。上述证据表明，土地问题已成为整个社会矛盾冲突的重要诱因。地方政府与行政相对人之间严重的冲突，成为中国经济社会转型时期的显著特征。因此，研究化解矛盾冲突，引导合理有序的利益表达，从而约束政府过度、不当的行为，对实现国家治理能力现代化、建设法治政府的改革目标有着重要的理论与现实意义。

在依法治国、实现国家治理能力现代化的语境下，有什么机制可以防止政府与相对人之间土地冲突激化为对抗性群体事件？行政相对人对行政行为进行申诉的正当做法是什么？所有这些问题的解决离不开国家预先设定的法律程序。在法治主义下，这种法律程序主要是行政复议和行政诉讼［10］。也就是说，现行法律提供了行政复议与诉讼的机制，若相对人认为政府行为侵犯了其合法权益，可以依法提出行政复议或行政诉讼以救济自己的权利。但是，现行法律框架内这种救济机制如何起作用？在化解政府与行政相对人的纠纷冲突博弈中存在什么问题，以及如何实现良好治理？这些问题需要找到一个切入点来系统地回答。土地行政复议是对政府与行政相对人之间的纠纷冲突、法律博弈进行法治化解的典型手段，因而，本文通过土地行政复议考察政府与相对人土地冲突博弈的宏观成因，探索改进政府与相对人土地冲突博弈的治理创新路径。

2　土地行政复议：研究对象与概念界定

按照《行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可向行政机关提出行政复议申请，行政复议是一种体制内纠错机制。虽然已有的行政复议制度中存有诸多缺陷［11-12］，未能有效发挥解纷功能［13］，但由于司法救济存在着难以克服的固有缺陷，所以行政救济机制的重要性不可忽视［14］。如前所述，行政复议案例既可反映政府与行政相对人的冲突博弈，也可以反映官民矛盾在行政体制内的治理过程，因而是反映国家治理能力现代化、建设法治政府的样本。本文研究对象是土地行政复议。从定义上来看，土地行政复议是指行政相对人如果不服土地行政主管部门对其做出的具体行政行为，在法定期限内向上一级土地行政主管部门提出申请，由上一级土地行政主管部门对该具体行政行为是否合法和是否恰当进行复查［15］。按照《中国国土资源统计年鉴》已有统计条目，土地行政复议可以分为处罚、不作为、信息公开、征地、确权等事由引发的复议类型。

3　冲突博弈的成因根源：命题与判断

3.1城乡土地二元体制与土地增值收益分配

在中国城乡二元土地制度的安排下，土地产权分为国有与集体两种形式。广大农村地区所拥有的集体土地受到用途管制的严格限制，农地基本上只有通过土地征收这种途径转入非农建设使用，体现其价值。中国的征地制度虽可以节约经济建设的成本［16］，但制度设计却存在着不足：在1998年《土地管理法》修订中，并没有明确公共利益的范围，使得征地制度发生了不利于被征地者的转变［17］。土地征用的公共目的和公共利益的界定存在技术上的困难，公共目的或公共利益限定不足为政府利用土地征用权创造了条件［18］，导致国家土地征用行为缺乏规范［19］。所以，对于地方政府而言，征收权制度远未完善，“以地生财”不仅收入丰裕，而且是一条“快”的收入渠道［20］，还可以实行低价供应、甚至赔钱供应工业用地来招商引资推进工业化，同时尽量拉高商住用地的方式来获取高额资金收入以推动城市化［3］，以满足其向上级展示政绩的需要。在这样的制度环境中，社会经济发展带来土地增值收益的分配不均衡，农民只得征地总价的5%—10%，征地总价的60%—70%为政府及各部门所得［21］。

3.2命题与判断：假说提出

3.2.1宏观成因：政府“以地谋发展”、行为失范与土地利用冲突 土地制度使得政府对土地资源的开发利用有了强大的控制力，从而政府身兼“裁判员”与“运动员”双重身份，一方面可以在操作环节上利用职权，通过或明或暗的行为来侵蚀公民的土地权益、与民争利，从而扩大自己的收益，各级地方政府在依法特别是在违法征用农村集体土地并实现土地所有权变更的过程中，已经引发了相当数量的极为严重的土地冲突［22］。在政府为主体的违法案件中，平均每件涉案面积为2.13 hm2，而在企业的违法案件中，平均每件涉案面积仅为0.40 hm2，不到政府的20%［23］。另一方面，政府获取土地利益的行为自然会起到一种示范作用，刺激其他群体以合法或非法的手段争夺土地利益［1］。而且地方政府为了经济发展，会纵容某些人违法用地，根据国土资源部2005年对16个城市的卫星遥感监测，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60%，个别地方甚至高达90%①国土资源部官网，网址：http：//www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/tuditiaokong/mtbd/200609/t20060908_646188.htm。。在这里提出本文第一个工作假说：政府的“以地谋发展”行为可能会侵害公民的土地权益，从而导致在经济发展中会出现政府与相对人之间的冲突与博弈。

3.2.2行政相对人对行政纠纷化解机制的预期与选择 行政复议制度有其不可忽视的特殊性与重要性。行政复议如能公正处理行政争议，必将大大增强政府的公信形象［24，9］。行政复议人员具备更多的行政管理经验，具有专业和效率优势的行政审查［25］。而且即使在西方国家，诉讼也被看做一件坏事，因为其意味着对相关方（首先是争论的双方当事人）将造成一种不可低估的经济和心理压力［26］。在传统儒家文化的影响下，“无讼、厌讼”的思想在中国农村和农民心中根深蒂固［14］，所以，具有“方便快捷、方式灵活、成本低廉”优势的行政复议制度［27］，是化解相对人与政府之间冲突最基本也是最重要的治理机制。由于制度设计上的不足，现阶段的复议制度并没有完全发挥出应有的功效。从现状来看，中国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来，申请行政复议的数量远不如提起诉讼的人多。这种情况的产生是由于行政复议决定维持率极高，行政复议的公正性被质疑［28］。一个国家在正常情况下，行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件，行政复议应当成为解决行政争议的主渠道［29］。土地行政复议应成为行政相对人权利救济方式。本文第二个工作假说：土地行政复议的成功率能够改变行政相对人的预期，复议选择机会会由此增加，从而发挥土地行政复议的有效性，约束政府不当行为。

4　数据与模型

4.1数据来源与说明

本文研究区域为中国大陆31个省（市、区），不含港、澳、台地区。各省（市、区）的土地行政复议、土地出让金数据查询自《中国国土资源统计年鉴》，城镇化率、人均GDP数据以及定基所使用的消费价格指数查询自《中国统计年鉴》，城市建成区面积查询自《中国城市建设统计年鉴》，其中人均GDP、土地出让金数据处理以2006年为基期。由于北京、西藏数据缺失严重，因此去掉了这两个地区，最终形成了29个省级单位2006—2013年的面板数据。

4.2模型选取与变量设置

本文选取动态面板数据模型（Dynamic Panel Data Model），模型的设定如式1所示，i和t分别代表省份和年份，ui代表固定效应，eit代表扰动项。

ARSit= β1ARSit-1+ β2SRRit+ β3LERit+ β4EDit+ β5UAit+ β2URit+ μi+ eit（式1）式1中，ARS为土地行政复议，选取各地方每年新发生的行政复议申请件数作为被解释变量。

解释变量说明如下：（1）被解释变量一阶滞后项（ARSt-1）：复议不作为问题虽长期、普遍存在但却一直没有引起足够的重视，甚至存在着该受理而不受理、该纠错而不纠错的现象［27］。因此在行政复议的工作环节中存在着不当行政行为，可能会引发新的复议，抑或没有解决纠纷，引发新复议纠纷。因此这里放入被解释变量的一阶滞后项①根据《中华人民共和国行政复议法》，要求相对人在知道行政行为60天内提起诉讼，复议机关需要在60天、最迟90天内给出答复，所以，从时间上来看，一个复议案件的周期不会超过半年。由于复议不公引发的新复议案件，会发生在第一个复议申请发生后一年之内，时间跨度不会超过一个年度，因此这里选取一阶滞后。。（2）相对人复议成功率（SRR）：行政复议的结果有责令履行、变更、撤销、确认违法等支持复议申请人、纠正政府行为的决定，这几种复议结果占年度复议总数果比重作为解释变量。（3）土地财政（LFR）：年度土地出让金规模，亿元。（4）经济发展（ED）：人均GDP，万元/人。经济发展需要不断投入土地要素，同时也会使土地资源的稀缺性价值显化。引入该变量用以检验经济发展对土地行政复议案件发生的影响。（5）城市面积（UA）：城市建成区面积，hm2。（6）城镇化率（UR）：城镇人口数目/总人口数目。放入该变量以检验城镇化发展对土地行政复议案件发生的影响。

图1　土地行政复议案件数量变化Fig.1 The quantity change of the land administrative review case

5　描述性统计分析

图1统计了历年来土地行政复议案件的发生数目，同时也列举了其中相对人复议成功的比率。可以看出，行政复议这种冲突博弈的形式整体上是一个持续增加的趋势，同时，1999—2013年，全国土地行政复议案件中结果为责令履行、变更、撤销、确认违法这几种结果的案件占比均值为17.71%，相对人复议成功的占比还是偏低；在复议制度提出的最初三年，复议案件成功的数目占比较高且有一个短期的数目增长，但随后就呈现持续下降的态势。

为了更好地反映土地行政复议与宏观因素之间的关系，对2006—2013年的土地复议与城镇化率、人均GDP取组内均值，绘制出图2、图3以表示它们与土地行政复议案件发生之间的关系。可以看出，人均GDP与土地行政复议案件的数目之间表现出了非常明显的同步性。城镇化的作用不是特别清晰，可能是由于城镇化的阶段性特征，不同城镇化阶段土地复议案件有着不同的变化趋势。

图2　经济发展与行政复议Fig.2 Economic development and land administrative review

图3　城镇化率与行政复议Fig.3 Urbanization and land administrative review

6　实证检验与结果讨论

通过沃尔德检验［30］，发现存有异方差问题，因此选取Windmeijer［31］两阶段GMM估计，生成WC稳健标准误，结果如表1所示。可以看出，AR（1）、AR（2）均不显著，模型设定合理，Sargan检验说明不存在过度识别问题。

在代表宏观因素的变量中，经济发展和城镇化率分别在1%和5%的水平上显著，其中城镇化率为负向作用，说明随着城镇化率的提升，复议案件的数目会减少。城镇化率的提升意味着乡村的收缩，政府管理的相对人更多的是城镇居民，而现阶段城镇居民的土地权益已经得到了较为全面的保障，因此关于政府的行政纠纷也会相对减少。经济的发展显著增加土地行政复议申请的发生，说明经济发展过程中地方政府在土地资源的开发利用管理等方面存在行为失当现象，侵害了行政相对人的权益，从而引发了行政复议案件。

被解释变量的一阶滞后项的作用虽然为正，但是却没有通过显著性检验，说明复议案件中不存在显著的滞后影响。在中国目前行政纠纷“小复议、中诉讼、大信访”的格局下［27］，若没有新的事证，受一事不再议原则的制约，相对人复议失败后更多地会采取诉讼以及信访的方式进行进一步抗争。即使有新的事证，相对人因复议失败而可能会对复议公信力产生怀疑，从而继续选择的概率降低。相对人的复议成功则不同：相对人复议成功率通过显著性检验，在5%的水平上为显著负向作用，相对人复议成功案例的占比增加，能够显著减少复议案件的发生。虽然复议案件逐年递增、政府强力介入土地事务的大背景没有变，但有效的复议仍能够约束政府行为、减少复议案件的发生，从而减少行政纠纷、消弭社会矛盾。

表1　模型估计结果Tab.1 Result of the model estimation

7　结论与政策建议

本文探究了土地行政复议这种形式的政府与相对人法律冲突博弈的宏观成因以及复议自身对矛盾冲突的影响，并运用2006—2013年的省级面板数据进行了实证检验。研究发现：（1）宏观层面上，地方政府推动经济发展时介入土地事务过深且利益牵扯过多，一些土地管理行为失当引发行政纠纷，激发了社会矛盾。（2）复议案件并没有受到过去案件的显著影响，这一方面是由于中国复议是一级复议制度所决定的，另一方面也是复议的维持率过高造成的负面影响，使复议失败后的相对人不将其视为有效的救济渠道，这一点从信访、诉讼案件的数目远超过复议案件的对比中可见一斑。（3）土地行政复议成功对政府行为的纠正能力预期作用显著，说明相对人通过这种方式与政府进行博弈，在该制度有效运行的情况下，获得成功的概率越高就越能达到维护自身权益、约束政府行为的效果。以上结论的政策含义是，转变经济发展方式必须改变地方政府对“以地谋发展”模式的依赖，以行政复议制度建设为政府治理能力现代化的切入点。强化复议的公信力，将政府与相对人的冲突更多地化解在复议环节。维护复议公正，进一步细化复议机关的责任与追究机制，明确列举复议机关存在的不当行为种类与惩处机制，强化复议决定的公开与解释说明机制，强化其对地方政府的约束力，从而从根本上落实十八届四中全会所提出的“健全社会矛盾纠纷预防化解机制”。

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（本文责编：仲济香）

The Macro Factors and Governance Innovation about Land Confict Game between the Government and Administrative Counterpart： Case Study on Land Administrative Review

CHEN Hui-guang1，2， ZHANG Yao-yu2， CHEN Li-gen2， GUO Chun-hua2
（1. Law School of Nanjing University， Nanjing 210093， China； 2. College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

Administrative review of land is a typical sample about law game and way to solve the conflict between the government and administrative counterpart. Therefore， the purpose of this paper is to find macro factors prompting land administrative review， and study the innovation way to govern land use conflict. According to panel data containing 29 provincial units and the time span of 2006-2013， this paper makes descriptive statistics about macro factors of land administrative review. Dynamic Panel Data Model is used to complete the empirical test. Considering the conflict relation between the government and administrative counterpart in the process of rural land becomes non-agriculture， it choosesthe variables which can influence land administrative review. The results of the empirical test indicate that economic development is the significant factor which increases the number of the administrative review cases. The local government's behavior that promotes the economic development by excessively using land resource and relies on the differential rent is the root of conflict. Administrative review can correct the wrong behavior of the government， and this function can reduce the amount of administrative review cases. The conclusions and policy recommendations are local government's development mode which relies on the land resource and differential rent should be changed. The transformation of the government's function and justice administrative review， can strengthen the public trust in administrative review.

land law； administrative review； conflict； game； governance

D922.3，F301.2

A

1001-8158（2015）10-0073-07

10.11994/zgtdkx.2015.10.010

2015-05-26

2015-09-16

中国博士后基金（2011M501198）；国家社会科学基金（11BZZ052）；国土资源高层次创新型科技人才培养工程—杰出青年科技人才培养计划。

陈会广（1972-），男，山东莒南人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地制度与法学。E-mail： chenhuiguang@njau.edu.cn

张耀宇（1987-），男，黑龙江哈尔滨人，博士研究生。主要研究方向为土地行政与法学。E-mail： 2013209010@njau.edu.cn