“省管县”能提高县域经济绩效吗？——基于湖北省的实证研究

刘远征

（北京航空航天大学 人文社会科学学院，北京100191）

一、研究背景

缩减政府机构层级，提高行政效率，一直是我国行政管理体制改革的重要议题。［1］其中对省直管县的论述最多，国务院和一些省政府也逐步开始推行这一改革。2005年1月，财政部制定《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，要求各省区积极推行省对县财政管理方式改革试点。2010年6月，时任财政部长指出，全国已经在27个省份970个县推行省直管县财政管理体制。

2004年前后，广东、河南、湖北、辽宁等省份先后推出财政省直管县试点，以期通过改革来激活县域经济发展。2004年4月，湖北省人民政府决定，从2004年起改革原来省管市、市管县的财政管理体制，在全省范围内试行省管县的财政管理体制。在省级财政并不宽裕的情况下，省委、省政府提出“财力下移、困难上移”，加大省对县的转移支付力度，以期强有力地支持县域经济发展。［2］

随着省直管县改革的推行，学术界对这一政策措施也展开了积极的讨论。贾康等人最先对这一议题进行研究，2002年，贾康首先提出将市级财政虚化，以与现行的分税制相配套，并解决省以下理不清的财政体制难题，提高县乡财政实力。［3］关于省直管县有两种不同观点：孙长玉、刘长功等认为实行省直管县的财政体制可以有效地减少市级政府对县级财政的截留，增加对县级财政转移支付，并扩大县级政府发展经济的权限，以此来激活县域经济。还有一部分学者对财政省管县改革的目的和效果持质疑态度。如庞明礼、汤伶俐等人认为，实行财政省管县的体制只是增加了省级政府对县级政府财政转移支付的力度，只能是给县域经济输血，而无法为县域经济的发展造血，因此无法从根本上促进地方经济的发展。［4－5］

本文通过对湖北省财政省管县体制改革之后，各直管县的县域经济发展状况进行测量和评价，来分析财政省管县体制改革对湖北省县域经济发展的作用。

二、省管县改革及其经济绩效

1.省管县体制在全国及湖北省的实施状况。1982年，中共中央发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，市管县体制开始在全国范围内推行，即在省、县之间增加一级行政区，实行四级制。市级行政区的设立原本是想打破行政壁垒和城乡分割，发挥中心城市对农村经济的带动作用，但在实行分税制的情况下，市级政府往往为了中心城市的发展，截留所辖县的资金，造成城乡差距越来越大。加上地级市的设立降低了行政效率等原因，省直管县重新提上议事日程。

从全国范围来看，省直管县体制的推行可以划分为三个阶段：第一阶段是财政省管县改革的推行。浙江和海南两省一直实行省直管县的财政管理体制，2004年前后，湖北、河南、山东、安徽等省市也相继推出省管县的财政管理体制。推行省管县的财政管理体制是省直管县改革的第一步。第二阶段是扩权强县。在推行省管县财政体制之后的3－5年左右的时间，各省相继出台政策，在不涉及行政区划调整的情况下，将部分地级市的经济管理权限和社会管理权限直接赋予县和县级市。第三步，全面试行省直管县。2010年，中央机构编制委员会办公室发出《关于开展省直管县体制改革试点的通知》，指导各地依法进行省直管县体制改革试点。河南、河北、辽宁等省出台政策，赋予试点县市与省辖市同样的经济社会管理权限。

湖北省位于我国中部地区，2014年，湖北GDP达到27367.04亿元，在全国排名第18位，但湖北省的县域经济发展水平一直处于全国平均水平以下。2004年，在全国百强县的评比中，湖北省76个县无一入围。这说明从县域经济发展来说，湖北省与浙江等省还有不小的差距。

2003年，湖北省委、省政府决定扩大大冶市、枣阳市、监利县等20个县市的经济和社会发展管理权限。2004年4月，湖北省委、省政府决定除恩施州下辖的8个县市由于经济发展状况过于落后未实行省直管县的体制外，其他52个县市全部实行省直管县财政体制。2005年和2006年又相继扩大了22个县市的经济管理权限。但相对于河南等已经全面试行省直管县的省份来说，湖北省在省管县改革上有些滞后。

2.财政省管县体制改革后湖北省县域经济绩效分析。

（1）财政收入。财政收入是衡量一级政府收入能力的重要指标，也是衡量一个地区经济发展状况的重要标志。因此，本文选取财政收入作为视角之一来分析湖北省财政省管县实施后对县域经济绩效的影响。如图1所示：

图1 财政收入对比图

图片的数据来源于湖北统计年鉴（2000－2014），县级财政收入是综合湖北省所辖直管县的52个县的数据而得来的。湖北省财政收入同样是来源于湖北统计年鉴（2000－2014）

在实施省管县之前的2000－2004年期间，湖北省财政收入年均增长速度是11%，各县财政收入年均增长速度也是10%；2005－2014年期间，湖北省财政收入年均增长速度是23%，而各县财政收入年均增长速度是26%。由此可见，实施财政省管县体制之后，湖北省直辖各县的财政收入年均增长速度明显快于湖北全省的平均水平。对此，比较合理的推论是：第一，实施财政省管县体制之后，各县与省级政府直接进行财政结算。由于减少了市一级的财政截留，湖北省各县的财政收入有所增加。第二，实施财政省管县体制后，湖北省所辖各县扩大了经济发展和社会管理权限 ，使得县级政府有更强的动力发展经济，县域经济状况好转，使得财政收入增加。

（2）地区生产总值。地区生产总值（GDP）是指一个国家（或地区）所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果，是衡量一个国家或地区总体经济状况的重要指标。

图2 地区生产总值对比图

图片的数据来源于湖北统计年鉴（2000－2014），各县区生产总值是综合湖北省所辖直管县中52个县数据而得来的。湖北省地区生产总值同样来源于湖北统计年鉴（2000－2011）。

在实施省管县之前的2000－2004年期间，湖北省GDP的年均增长速度是10%，各县GDP年均增长速度是11%；在2005年－2014年期间，湖北省GDP年均增长速度是16%，湖北省所辖各县GDP年均增长速度是18%。由此可见，在实施财政省管县体制后，湖北省所辖各县GDP的增长速度略快于湖北省评价水平。在经历了财政省管县、扩权强县等一系列政策之后，湖北省所辖各县的经济发展和社会管理权限有较大增加。县级政府在促进经济发展方面有更多的空间，县级政府可以根据各县的具体状况制定更为多样化的政策。并且，在不向市政府缴纳财政收入的情况下，各县也就有了更加充足的动力去发展本区域的经济。

（3）固定资产投资额。固定资产投资是以货币表现的建造和购置固定资产活动的工作量，它是反映固定资产投资规模、速度、比例关系和使用方向的综合性指标。固定资产投资是社会固定资产再生产的主要手段，显示了一个地区的经济发展潜力。

图3 固定资产投资对比图

图片的数据来源于湖北统计年鉴（2000－2014），各县区固定资产投资额是综合湖北省所辖直管县中52个县数据而得来的。湖北省地区固定资产投资额同样是来源于湖北统计年鉴（2000－2014）。

从图3可以发现，自2004年以来，湖北省全省和湖北省所辖各县区的固定资产投资都经历了一个快速增长的过程。在实施财政省管县之前的2000－2004年，湖北省全省固定资产投资年均增长速度是13%，湖北省所辖各县的固定资产投资年均增长速度是12%；但在实施财政省管县之后的2005－2014年间，湖北省全省的固定资产投资年均增长速度是26%，而湖北省所辖各县的固定资产投资年均增长速度是27%，略快于全省平均水平。说明县域经济在固定资产投资方面增长比较迅速。在实施财政省管县之后，县域经济有所激活，民间资本投资增长较为迅速，加之省级政府更加注重县域经济的发展，也加大了基层地区道路、桥梁、灌溉等基础设施建设，使得县域的固定资产投资增速较快。

（4）第三产业发展。第三产业是一个地区经济活力的重要标志。这些范围较广、分布零散的服务业的发展可以给一个地区的经济发展注入活力，能够有效地带动该地区的就业和经济发展。

图4 第三产业发展比较

图片的数据来源于湖北统计年鉴（2000－2014），各县区第三产业总值是综合湖北省所辖直管县中52个县数据而得来的。湖北省第三产业总值同样来源于湖北统计年鉴（2000－2011）。

从图4中可以看出，湖北省第三产业增长经历了一个迅速发展的过程，而县域经济在第三产业方面则发展相对缓慢。在实施财政省管县之前的2000－2004年期间，湖北省全省第三产业年均增长率是12%，湖北省所辖各县第三产业年均增长率是11%；在实施财政省管县之后的2005－2012年期间，湖北省全省第三产业的年均增长率是17%，而湖北省所辖各县的第三产业年均增长率是13%，发展速度要明显慢于全省平均水平。由此可以看出，在实施财政省管县体制后，湖北省所辖各县的第三产业发展速度明显偏慢。这一方面可能是因为湖北省大部分县的经济基础本来就比较薄弱，第三产业的发展条件不足。另一方面可能的原因是，实施财政省管县体制之后，省级财政更多地对制造业、重工业等进行扶持，以建立地方的支柱产业，而对第三产业的扶持力度较小，导致各县市区第三产业的发展速度不够。

从以上的分析中我们可以得出以下几点结论：

第一，实施财政省管县体制之后，湖北省财政对各县市区的扶持力度较之以前有所增大，固定资产投资的增长可以为未来的经济发展奠定坚实的基础，有利于未来湖北省各县市区经济的发展。

第二，根据产业经济学的观点，一个地区最先发展的是农业，当经济发展到一定程度之后，制造业开始占主要比重，当经济进一步深入发展的时候，第三产业才会逐步占据主要地位。由于湖北省所辖各县经济基础薄弱，第二产业的发展尚不完备，很难跳过中间阶段，而直接大力发展第三产业。因此，财政省管县体制的实施并未对各县市区第三产业的发展产生明显积极的影响。

第三，湖北省所辖各县的财政状况有一定程度好转，财政收入有所增加。但笔者查阅数据的过程中发现很多县的财政支出要远大于本县的财政收入，中间的差额只能靠中央和省财政转移支付来弥补，这说明湖北省所辖各县的经济状况虽然较之于改革前有较大的改善，但还远未达到财政自给的程度，财政省管县体制对县级财政的积极效果还不够明显。

三、完善湖北省财政省管县体制的对策

1.培育支柱产业，通过支柱产业带动其他产业的发展。支柱产业是一个地区经济发展的重要支撑，它不仅能通过自身的发展为地区经济发展创造更多的价值，而且还能带动和辐射一个地区其他产业的发展。例如重工业的发展可以形成产业聚居区，带动该地区餐饮、住宿、休闲娱乐等产业的发展，并且还能带动交通运输等基础设施建设的发展，使经济发展良性循环。因此，在实施财政省管县体制后，湖北省政府和各县级政府要根据当地实际情况，着力培养一些辐射作用强的支柱产业。

特别是在东部制造业往内地转移的时候，湖北省可以加强与沿海各省的经济合作，承接从沿海转入内地的制造业，增强本地区的经济实力。具体来说湖北省政府和各县级政府应当做好以下几点：第一，加强交通、通信等基础设施建设，为承接制造业转移提供良好的基础条件。湖北省特别是所辖的部分县市，经济基础较差，劳动力价格和土地租金都比较低，适合于东部地区制造业降低成本的需求。第二，对于原来一些有工业基础的县市，应当重振其工业经济。在计划经济时代，湖北省的广水、武穴等县市，是有相当工业基础的。但是随着市场经济的发展，这些工业由于不能很好适应市场需求而没落，因此，应当根据现实的市场需求状况，调整产业结构，提高制造业的质量，通过转型来寻找出路。第三，发展特色产业。湖北的大别山革命老区有着丰富的红色旅游资源，恩施自治州则有原始的自然风光以及苗族村寨等优质旅游资源。这些地方应当通过交通等基础设施的建设，着重发展旅游业，以此带动经济发展。

2.变“输血”为“造血”，从根本上增强基层政府财政实力。从图1中可以看出，实施省管县体制之后，湖北省所辖各县的财政收入增速是快于全省平均水平的，但各县的财政支出依然大于其财政收入，县级政府的财政还难以自给自足。实施省管县的体制，最重要的目的就是发展县域经济，缓解基层财政困难，其中最重要的是变“输血”为“造血”，从根本上解决县乡两级政府的财政困难。

“输血”是指省政府通过财政转移支付来支持县级政府的财政，但这种模式毕竟不能长久；县级财政困难的解决，必须依靠自身经济的发展，扩大税收来源，增强税收基础，即“造血”。具体来说，在财政省管县体制实施前期，湖北省政府可以通过财政资金的转移支付来临时缓解县级政府财政困难，使其能够将更多资金投入本地区的经济发展。当县域经济取得一定发展后，县级政府财政收入逐渐增多，这时候，省政府应当逐渐减少对县级政府的财政转移支付，鼓励各县级政府依靠自身的经济发展来获得更多的财政收入，增强县级政府的财政自给能力。

3.提高固定资产投资的使用效率。固定资产投资是扩大再生产的重要手段，投入使用后的固定资产可以在未来的生产活动中发挥巨大作用，因此，固定资产投资展现了一个地区的经济发展潜力，可以有效地推动地区经济增长。

固定资产投资分为两种：一种是民间投资，另一种是政府投资。在实施省管县的财政体制之后，省级政府对县级政府在基础设施方面的投资是快速增加的。这其中问题根源可能在于县域经济民间投资增长速度缓慢。另外，由于市场经济主体在经济活动中有一定的盲目性。在经济过热的时候，由于资金比较充足，往往会加大固定资产投资力度，但这些投资所建设的项目却缺乏科学严密论证，往往在经济退潮之后，投资建设的项目却被闲置，甚至荒废，这导致固定资产投资质量效率不高。因此政府财政在扩大固定资产投资的时候，对投资的项目要进行充分、严谨的论证，同时通过合理的政策手段，引导民间投资。

4.加大对互联网、农村金融等第三产业的支持力度。产业结构的优化、经济发展质量的提升，在某些情况下比单纯的GDP的增长更为重要。诸如互联网、金融等第三产业的发展不仅可以减少资源的消耗，还能提升资本的使用效率，为地区经济的发展注入活力。因此，在省管县的财政体制下，湖北省政府和各县级政府在推动经济发展之初就要注重产业结构的调整。

从上图4中可以看出省管县的财政体制在提升县域经济第三产业发展方面是最不明显的。说明省级政府和县级政府更多地将财政资金用在了工农业的发展上面，对互联网、农村金融等第三产业的发展重视不够。这反映了政府当前的政策还是比较片面地追求工业投资所直接带来的GDP的提升，对于互联网、农村金融等直接效益不明显，但长期效益非常显著的行业，政府重视程度不够。因此，省级政府和各县政府都需要优化和调整原有的政策，在增加基础设施投入的同时，也要拿出部分资金，支持互联网、农村金融等第三产业的发展，以提高资金使用效率，优化产业结构，提高经济发展的质量。

［1］才国伟，张学志，邓卫广.“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？［J］.经济研究，2011（7）：65－77.

［2］邹慧燕，傅光明.推行省直管县财政体制刍议——关于浙江、安徽、湖北的实证研究［J］.现代经济探讨，2006 （11）：53－57.

［3］贾康，白景明.县乡财政解困与财政体制创新［J］.经济研究，2002（2）：3－9.

［4］庞明礼，李永久，陈翻.“省管县”能解决县乡财政困难吗？［J］.中国行政管理，2009（7）：39－44.

［5］汤伶俐.我国县级财政困难与省管县财政体制研究［J］.经济研究参考，2009（62）：54－59.