循序渐进推进党务公开——基于12年来的对比调查与分析

毛政相

（中共长沙市委党校政治学和领导科学教研部，湖南长沙410004）



循序渐进推进党务公开
——基于12年来的对比调查与分析

毛政相

（中共长沙市委党校政治学和领导科学教研部，湖南长沙410004）

党务公开是从严治党的基础性工程。12年来的调查数据对比分析表明，党务公开虽已取得相当进展，但与党员不断增长的权利诉求仍有一定差距，党务公开的相对不足不仅影响党员自豪感，而且影响党员先进性表现。推进权力运行公开化和规范化，应切实转变治党理念，明确党务公开重点，积极而稳妥地推进党务公开。

党务公开；对比分析；评估；循序渐进

党务公开，是政党民主化的鲜明体现，也是从严治党的基础性工程，党的十八大报告将其列为“四大公开”之首，意在通过完善党务公开来引领和促进政务公开、司法公开和各领域办事公开，以推进权力运行公开化和规范化。稳步推进党务公开，是加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设必须解决的重要课题，对保障党员主体的基本权利意义重大。12年来，笔者进行了三次较广泛的问卷调查和访谈，以期正确评估党务公开及其变化情况，并提出相应对策。

一、对12年来党务公开及其变化情况的基本评估

为了解和掌握党务公开及其变化的实际情况，笔者分别于十六大、十七大、十八大后在全国部分省（市）区各进行了一定规模的问卷调查和访谈。第一次调查于2002-2003年（文中简称调查A）在湘、津、辽、内蒙4省（市、区）7个地区进行，收回有效卷2563份，被调查者中中共党员1797名，占70.11%。第二次调查于2007-2008年在湘、津、辽、内蒙、桂、鄂、粤、琼、川、贵、浙、皖、赣、鲁、新等15省（市、区）27个地区进行（简称调查B），收回有效卷5800份，被调查者中中共党员4538名，占78.24%。第三次调查于2012-2014年在上述地区进行（简称调查C），收回有效卷3096份，被调查者中中共党员2547名，占82.27%。以随机抽样法进行问卷调查和核查，采用SPSS13.0进行统计。虽然三次调查的具体对象不一定相同，但群体基本一致，均以具有较丰富社会阅历和实际工作经验的基层干部和普通党员为主，涵盖各学历层次、各年龄阶段、不同职业、不同地区等，故调查数据均具有较强的代表性，较真实地反映了基层党员和干部以及党外人士对党务公开问题的基本态度和看法。

1．党务公开已取得相当进展

党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出，为认真贯彻党员权利保障条例，应“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”。党的十七大和十八大章程、《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》等文件，都强调了党务公开的重大问题。实践中，已建立党内情况通报和情况反映制度、党委新闻发言人制度，建立健全了党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。党务公开的提出和推行，是我们党对马克思主义政党学说的继承和发展。对比调查A、B、C可知，十多年来，党务公开取得了可喜进步（见图1）。

图1.12年来被调查者对党务公开情况看法的对比

党员认为党务公开“已经做得很好”的分别为12.41%、17.30%、13.15%，认为“重要的没公开，次要的公开了”的分别为62.72%、60.00%、70.59%，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的分别为18.81%、16.51%、12.41%。被调查党外人士相对应的数据分别为：10.57%、15.13%、12.56%，55.87%、57.69%、60.66%，26.63%、19.81%、20.77%。相当部分科级以上党员干部是地方和基层党组织党内权力的决策者或执行者，对党务公开工作有更深切的了解和体验，其看法更接近现实。调查A、B、C中，被调查的科级以上党员干部分别为1155名、2846名、1838名，这部分人士相对应的数据分别为：9.61%、13.00%、12.51%，64.07%、64.20%、 71.60%，20.17%、16.97%、12.13%（见图2）。

图2.12年来被调查科级以上党员干部对党务公开情况看法的对比

分析以上统计数据可知：①对党务公开的认识已很到位。对党内事务和信息（除应保密的外）公开已形成普遍共识，被调查者认为党务“不宜公开”的从十多年前的4.88%下降到2014年的3.26%，下降了1.62个百分点，其中党员也从4.51%下降到2.72%，下降了1.79个百分点，只有极少数人认为党务“不宜公开”。这是推进党务公开工作最坚实的民意基础和最强劲的动力支撑。②党务公开在逐步推进。党员认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的比例由12年前的18.81%下降到2014年的12.13%，降低了6.68个百分点；同理，科级以上党员干部从20.17%下降到12.13%，下降了8.04个百分点，更明显的是党外人士的看法，从26.63%下降到12.41%，降低了14.22个百分点。党务公开工作进步比较明显。③不可避免地存在形式主义做法。党务公开过程中往往避重就轻，一般信息公开多而及时，党员群众最关心的重要内容如干部任用及党的经费使用等往往虚而化之，公开内容随意性强，公开程序缺乏严肃性，连最应公开的执政党的各级党代会代表名单大多仍处于保密状态（机密级）。不论是党外人士还是科级以上党员干部，认为“重要的没公开，次要的公开了”的看法呈现递增态势，分别提高了14.72和7.53个百分点，最高达71.60%。调查A显示，党员认为对党内事务特别是重大事务“知道”的占15.92%，只“知道一些”的占71.45%，“不知道”或“无从知晓”的占12.74%。尤其对选拔任用干部的知情权和参与决定权严重不足。调查B、C中（见图3），被调查者对上级组织选拔任用领导干部认为“有”发言权和监督权的从5年前的10.93%下降到6.10%，认为“没有”的从54.16%提高到66.09%，即大部分党员和群众对选拔任用领导干部缺乏参与决定权，最多了解一个公示结果而已。干部制度运行的民主化程度亟待提升。④党务公开任重道远。党员对党务公开的满意度不高，认为党务公开“已经做得很好”的与认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的比例基本接近，都未超过20%。党外人士的满意度更低。⑤党务公开相对不足。近10年来，党务公开一直在稳步推进，特别是《关于党的基层组织实行党务公开的意见》的颁布实行，有力地促进了基层党组织党务公开工作。但也要看到，其实际水平和质量相对于党员及党外群众不断增长的权利意识而言显得相对不足，当然不是退步。同时，十八大以后，党内工作重心转移到急需解决的干部队伍作风建设和党内政治生态建设问题，并以前所未有的姿态和措施严厉惩治腐败，故即使各地在规范权力运行上雷厉风行，制定了行政权力清单和责任清单，但在党务公开这项党内民主的基础性建设上与上述重点工作仍难以配套而行，导致党员的满意度由5年前的17.30%降低到目前的12.51%，降低了4.79个百分点。相应地，党外群众的满意度也从15.13%降低到13.15%，降低了1.98个百分点。这从当前理论研究、媒体宣传及实践试点经验的推广等方面能够得到验证。

图3.5年来被调查者对干部选拔任用有无发言权和监督权的对比

2.党务公开相对不足影响党员自豪感

党务公开是保障党员知情权的前提和基础。知情权保障不足，直接影响到党员的选举、监督、参与决策等权利的实现。改革开放以来，中国社会发生了深刻变革，人们的价值观念相应发生了巨大变迁，价值选择范围显著扩大。美国学者罗伯特·达尔指出：“如果你认为同可以期望从其他活动中得到的报酬相比，从政治介入中得到的报酬价值较低，你就不大可能介入政治。”［1］(P133）反映到党内，党员主体意识逐步觉醒和高扬，而党员权利和价值实现不够，影响了党员自豪感。十多年来，党员队伍自豪感总体不太高，且有所降低（见图4）。调查A、B、C中，党员感到“自豪”的分别为35.84%、40.11%、31.29%，“有一点自豪但感觉不明显”的分别为50.70%、35.74%、41.89%，“不感到自豪”甚至“无所谓”的分别为12.52%、23.93%、26.73%。以上统计数据与党务公开数据基本匹配，相关度较高。比较上述调查数据可知，党员自豪感下降趋势较明显，“不感到自豪”甚至“无所谓”的范围不断扩大，已由十多年前的12.52%提高到目前的26.73%，增幅超一倍。进一步分析发现，经济发展水平较高或民主建设进程较快地区的党员自豪感较强；文化程度较低党员和老年党员的自豪感最强，且提高幅度最大；高学历党员和年轻党员的自豪感较低，且下降幅度最大；农民党员自豪感最高，且提高幅度最大；权利意识较强的专业技术人员及公务员党员自豪感较低，且下降明显。党员自豪感的强弱影响党员先进性及党员忠诚度，影响党的凝聚力战斗力，影响党的领导和执政效率，进而影响党的先进性水平，这不能不引起各级组织和领导高度关注。

图4.12年来被调查党员自豪感情况的对比

3.党务公开相对不足影响党员先进性表现

共产党不是少数政客或政治家为获取国家权力而组织的政治团体，而是由基本思想一致的人们为了共同的理想和目标自愿结成的政治同盟。党的事业是党员共同的事业，广大党员成为先进战士，党性才能充分展现，党的事业才能兴旺发达。主体意识的增强，党员必然把党的事业当作自己的事业来对待，进而产生源自内心的对党的事业自主的、坚定的、长久的积极性，对党的事业充满信心并忠诚党，将坚定的理想信念内化成自己的行动指南并外化成自觉行动。这是增强党的凝聚力战斗力的根本。党务公开不足对内影响党员自豪感，进而影响其主体意识发挥；对外影响其先进性表现。因为党员的先进性表现从根本上说来自其在党内获得的认可和尊重及其价值实现水平。“如果他们的地位和权利得不到体现，党员就会从心理上乃至行动上对这个党产生异己感。”［2］(P80）党员先进性不是抽象的，而是历史的具体的，让群众平时看得出来，是评价党员先进性一个具体而实在的标准。对比调查B、C（见图5），被调查党员认为其在工作生活中比党外人士“做得更好”的分别为42.95%、31.72%，认为“差不多”的分别占39.58%、48.06%，认为“做得更差”的分别占2.82%、2.71%。被调查的党外人士对以上三项指标的评价分别为14.42%和13.66%、55.86%和54.46%、9.90%和10.20%。综合分析以上统计数据可知：①党员先进性水平不太高。党员队伍自身评价在工作生活中党员比党外人士“做得更好”的未能过半，党外人士评价甚至不超过15%。虽然党员自我评价与党外人士评价差异很大，但认为党员先进性表现不明显却是一致的。②党员先进性表现下降较明显。伴随经济社会快速发展而高涨的党员权利诉求实现不够，如认为党务公开“已经做得很好”的由17.30%下降到12.51%，下降了4.79个百分点，相应地党员感到“自豪”的由40.11%下降到31.29%，减低了8.82个百分点，党员先进性表现则由42.95%下降到31.72%，减低了11.23个百分点，三者关联度高，传导作用非常明显。③群众对党员先进性评价较低。一般而言，自己做得好不好，应由别人来评价，党员好不好，应由群众检验、群众评判。党外群众对党员先进性评价相当不高，认为党员比党外人士“做得更好”和“做得更差”的比例基本接近（未超过15%），这对党的先进性建设提出了严峻课题。调查B、C中，对以上三项指标的总体评价分别为36.74%和28.52%、43.12%和49.19%、4.36%和4.04%。上述结论同样适用。落实十八大报告精神，加强党员队伍的先进性和纯洁性建设已刻不容缓。

图5.近年来被调查者对党员先进性表现评价的对比

二、稳步推进党务公开

实行党务公开将影响现行权力结构下既得利益群体的切身利益，必然受到这些强势群体或明或暗的阻碍。当前，党务公开缺乏党代表及党代会的强力支持和监督，缺乏广大党员的积极参与，缺乏党外群众的有力推动，各级党组织党务公开动力不足，公开的水平与质量和党内外群众期盼差距较大。为确保权力在阳光下运行，保障党员基本权利，推进党的先进性和纯洁性建设，必须积极而稳妥地推进党务公开。

1．切实转变治党理念

只有治党理念科学，才能为制度建设规定正确方向；只有制度设计科学，才能为从严治党提供合理依据；只有管理规范，才能确保党务公开制度良性运行。

数十年来，我们党形成的传统治党理念，往往偏重于组织意志而忽视党员权利、强调组织的整体利益而忽视党员个体利益、强调干部的主观能动性而忽视制度的权威性和党员的积极性、强调组织管理而忽视对党员的服务等，这些理念在革命战争年代和计划经济时期曾发挥过极其重要的历史作用。改革开放以来，伴随着党的历史方位转变和党员权利意识逐渐增强，治党理念虽在逐步转变，但仍显滞后，导致传统治党理念与现代治理理念发生冲突，这种深层次矛盾制约着党的事业发展，应进一步解放思想，积极推进治党理念转型。

（1）确立党员主体理念，实现“组织本位”向“党员本位”转变。实现这一转变，能促进党的建设的各项活动始终以党员为主体来展开。党内事务体现党员的主体意志，党员能在更大程度上实际参与党内事务及其管理活动，党员必然产生基于对自己在党内主人身份认同的自豪感和积极性，这种自主的、坚定的、长久的自豪感和积极性是党的事业发展的坚实基础，其核心是切实保障党员权利，在党内率先实现“权为民所授”，确保党内权力按政治逻辑正确运行，为切实推进党务公开奠定坚实的思想基础。

（2）确立权责统一理念，实现“权力本位”向“责任本位”转变。本来责任与权力是统一的、对等的，拥有什么样的权力，就应负什么样的责任。但因党内权力的过于集中和自上而下的权威授予方式，党员（代表）既难以通过制度化的途径制约权力的授予过程和收回过程，也难以对权力运行进行科学的评价，对失职官员进行制度化责任追究，由“组织本位”产生重权轻责的“权力本位”现象。适应现代管理的需要，必须改变权责不对称现象，进而解决党务公开制度运行过程中权责不明、难以追责、被动应付、阻力过大、动力不足等问题。

（3）确立服务党员理念，实现“管理本位”向“服务本位”转变。为维护党的团结统一，完成党的使命，在党内实行铁的纪律，强化管理，这无疑是正确的。但“组织本位”注重党员奉献淡化党员权利，强调对党员的管理、监督、改造和提高而忽视对党员的服务，党员长期被视为教育管理对象。当前党内既存在对党员队伍管理不善、不合格党员难以淘汰出局问题，更存在对党员关心不够现象。相当部分普通党员因难以得到组织应有的关怀，党的观念弱化，先进性体现不足，有的甚至逐渐边缘化，这种情况已难以适应现代政党发展的要求。为此，应由重组织管理轻党员权利转移到以保障党员权利为基础来加强管理。只有在为党员实现其自身价值提供良好服务的前提下，才能实现真正意义的从严管理；只有党员真正成为具有独立人格和自主精神的党内生活主体，党员（通过党代表和党代会）才能为实现权利积极推进党务公开，从而逐步消解党务公开中各种有形无形的阻力，并形成强大的推动力。唯其如此，才能在党内造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面，真正实现党内和谐。

2.明确党务公开重点

近十年来，各级党组织通过不同渠道和形式逐步推进党务公开，实现党务从神秘化向公开化转变、从不透明向透明化转变，特别是党务网站的逐步发展完善，不断增进了党组织工作的公开度和透明度。但也要看到，目前党务公开的内容虽是应该且必须公开的，但仍然以宣传报道为导向，内容杂糅而主次不明，且主要不是广大党员及党外群众最期盼和最迫切需要的。大多数被调查者认为“重要的没公开，次要的公开了”。党务公开的重点应以党员（群众）的需求为导向。当前及今后一个时期内，党务公开的重点应主要为以下四个方面：①党组织的决策、执行及其监督过程和结果公开。这符合党务公开“推进权力运行公开化、规范化”的目的。②官员财产申报和公开。官员财产公开制度是“终端反腐利器”，是预防腐败最有效的手段。按照2010年出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，个人收入、房产、投资等14类“家产”“家事”情况，须定期报告，除规定新提拔任用干部“凡提必查”外，其余随机抽查比例为10%-15%，且抽查情况只由组织掌握，一般不对外公开，这离官员财产公开还有较大差异。这方面与国外情况也差距很大。如瑞典，人们都可在线查看每个人包括各级官员的纳税申报表。③党代会（党代表）选举及干部任免的规则、过程和结果公开。目前只公开了选任干部的结果，连党代会选举的票数都尚未公开。④党的财务经费及党员缴纳的党费使用及其审计监督情况公开。后两项公开主要解决党内外群众最关心的“官员怎么来的、钱怎么花的”等问题。

3．循序渐进推进党务公开

（1）构建基本制度规范，确保党务公开依规而行

第一，依照《党章》《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》要求，借鉴《政府信息公开条例》及其实践，参考国外政党的有益做法，在基层组织党务公开实践经验基础上，及时出台《党务信息公开条例》。地方党组织应出台相配套的实施细则，以保持对各级党组织推进信息公开的外部约束和法规监督，将党务公开纳入法制化轨道。

第二，实行目录清单管理。坚持党内事务由保密为原则公开为例外转变为公开为原则保密为例外，列出负面清单和项目清单，明确党内保密事项及解密程序和规则，除法规规定的当前保密事项外，其余应逐渐按先党内后党外的顺序公开。

第三，公布党务公开规划，明确具体进度及各阶段的主要任务，有领导、分步骤稳步推进。

第四，建立健全监督保障机制。一要建立健全领导机制，其中党组织“一把手”成为党务公开的表率是关键。［3］二要强化责任机制，建立权力清单，解决分工不明、责任不清、监督不力、动力不足等问题，并将其纳入党委领导班子和党员领导干部政绩考核体系。三要建立健全党员和人民群众参与机制，这是推进党务公开最深厚的动力源。设立制度平台，实现党员依党内法规申请公开相关党内信息，否则可向纪检机关提出申诉或复议；实现党内外群众对党务公开的有效评议和监督；实现党代表对党务公开事项的询问和质询，并对有关重大事务组成专门机构对公开情况作出独立的调查评议及其处理。

第五，鼓励各地方及基层党组织党务公开实践创新。

（2）由易而难，重点突破，逐步推进

推进党务公开须由易而难，循序渐进。

第一，公开内容循序渐进。以党内事务基本信息公开为基础，实现从事务性信息向人事性信息和决策信息预先公开拓展，从静态信息公开向动态信息公开延伸，由结果公开向过程公开延伸，从消极型公开向积极型公开转变，由被动公开向主动公开转变。目前可重点突破以下九个方面：一是党内重大决策的制定过程、讨论的不同观点、群众参与情况及最后结果公开。二是党代表（党代会）选举的规则、过程（含得票情况）、结果、当选代表（委员）的基本情况和联系方式（省部级及以下）公开。三是省部级及以下党员干部的联系方式公开。四是新任领导干部由最后结果公开向选任过程及家庭财产公开拓展。五是官员财产申报抽查情况公开，抽查比例逐年提高。六是地方及基层党费使用具体情况公开。七是党员定期评议基层党组织领导班子成员结果公开。八是党内事务听证咨询、官员述职述廉报告及其群众评议结果等公开。九是党内巡视巡查情况至少在单位内部公开。

第二，公开方式多样化。在公开时序上，按对时间的敏感性程度，分为四种：一是即刻公开。凡该信息的隐瞒和控制会造成更大的社会恐慌和公共利益损害的应即刻公开。如党代会召开进程及通过审查的党委纪委报告，党内选举规则、过程、结果及其评估情况，党委作出的关于经济社会发展和党的建设的重大决策，党（纪）委讨论决定可公开的重大事项，党内重要干部调整时的提名和考察情况、票决结果、任免理由，党代表职务异动情况，已结案的党内大案要案查处情况等。二是限期公开。其目的是减少不确定性所带来的风险和时间成本、经济成本、党的政治成本的增加，主要包括与群众切身利益密切相关的党内决策等信息。三是定期公开。如党（纪）委常委向党（纪）委全会报告工作及其评价情况，党（纪）委及其领导干部、党代表等年度考核情况，党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计情况，党风廉政建设年度考核报告，区域内领导职务空缺情况由组织部门至少每三个月公布一次，党内表彰、处分情况，党内统计年报，党内经费及党员所交党费预算决算报告及其审计报告等。四是不定期公开。10名以上党员联名或党代表要求公开而不违反保密法规的其他党内信息，应不定期公开；根据具体情况，对历史档案规定解密时限和范围，逐步适时公开。在技术方式上，利用多种方式共同推进。当前可重点突破以下几个方面：一是利用各种手段增强党务网站的吸引力。如根据党建工作重点及各地实际情况设立多种主题，吸引党员参与讨论，鼓励大家讲真话，即讲自己心里的话、讲自己相信的话、讲自己思考过的话，以便及时了解党情、反馈意见、沟通情感、集中民智，增强党组织凝聚力。有的议题也可鼓励党外群众积极参与，献计献策。二是完善县级以上党委新闻发布会和听证会制度。三是规范党代表列席同级党委全会制度。四是部分全委会、常委会决策可通过电视/电台、网络（手机）等现代传播媒体直播，消除党内决策层会议的神秘性。五是健全党员旁听党代会、全委会、常委会会议制度等。

［1］［美］罗伯特·A.达尔．现代政治分析［M］．王沪宁，陈峰，译．上海：上海译文出版社，1987．

［2］王长江．苏共：一个大党衰落的启示［M］．郑州：河南人民出版社，2002．

［3］许耀桐.党务公开论［J］.理论探索，2012，（5）.

［责任编辑郭彦英］Gradually Promote the Openness of Party Affairs——Based on the Comparative Investigation&Analysis of 12 Years

MAO Zheng-xiang
（Politics&Leadership Science Teaching&Research Department，Party School of CPC Changsha Municipal Committee，Changsha 410004，Hunan，China）

To promote the openness of party affairs is one of the basic tasks of comprehensively and strictly strengthening party discipline.The comparative investigation&analysis of 12 years has proved that the openness of party affairs has gained great progress. However，there is still a lot to be improved considering the continual increasing of the number of party members.The insufficient openness of party affairs not only weakens the proudness as a party member，but also the aspiration of party members.To promote the openness and standardization of party affairs，we should change our party ruling ideology and make clear the key points in promoting the openness of party affairs so that we can actively and steadily push the openness of party affairs.

the openness of party affairs；comparative analysis；evaluation；gradual

D262.1

A

1674-0955（2015）06-0050-06

2015-09-29

毛政相（1964-），男，湖南武冈人，中共长沙市委党校政治学和领导科学教研部主任、教授。