关于基层村居服务型管理模式转型困境调查报告——以梅县南福村为例

刘 雁，李 奕

（华南农业大学公共管理学院， 广东 广州 510642 ）

关于基层村居服务型管理模式转型困境调查报告
——以梅县南福村为例

刘 雁，李 奕

（华南农业大学公共管理学院， 广东 广州 510642 ）

国家农村宏观政策改型后，一些农村基层组织的社会管理模式尚未从传统的“管治型”转变为“服务型”管理，这将长期影响基层农村的可持续发展。本文以梅县南福村为例，结合实地调研发现由于村干部综合素质普遍偏低，而基层行政事务负担过重，基层自治组织大多采取“选择式治理”，加之村民“主人翁”意识薄弱等导致其服务型管理模式转型困境；结合南福村的实际情况，本文从加强美丽乡村人才队伍建设，充分发挥南福资源优势发展旅游乡村增创收，采取民主互动型管理加强村委与村民的有效沟通，集政府乡贤村民之力形成制度化的内外民主监督体系等方面为南福村实现服务型管理模式转型提供相关建议。

服务型管理；转型困境；农村治理；公共服务

1　选题原因与研究意义

本研究选题的提出源于调查小组在深入梅县区雁洋镇南福村实地调研的过程中，我们发现当地村民对村委的管理模式的满意度较低，甚至存有不满情绪，村委会管治多于服务的管理模式似乎亟须转变。结合实际需要，我们萌生了研究南福村服务型管理模式转变的想法。

这一选题也颇具时代意义。“服务型管理”这一理念自提出以来一直颇受热议，党的十八大明确提出了要建设“基层服务型党组织”。市场经济条件下社会结构的深刻变动要求基层村居社会管理模式急需突破腐朽的“官本位”思想，树立“民本位、社会本位、权利本位”的意识。从理论上说，在国家农村宏观政策转型后，农村基层管理者急需从 “以行政汲取为主要特征”的“管治型”治理转向“为农服务”和进行新农村建设的“服务型”治理。

2　研究方法

2.1研究方法选择

本次研究所选择的研究方法是量化的问卷调查法与质化的深入访谈法相结合的方式。

由于南福村村民的生活满意度以及其对村委村党支部的满意度具有多样性和个体差异性，为了反映总体的情况，我们需要量化的研究数据为下一步的研究作支撑。另一方面，村委会及村党支部在南福村建设活动的成效具有复杂性，且村民的具体意见感受也具有一定的隐藏性，通过访谈中的追问可以更有利于研究的不断深入，因此我们选择采用深入访谈法作为本次定性研究的主要方法。

2.2研究对象确定

本调研小组着重于对南福村管理模式的研究，需要保证研究对象有充分的切身体会，见证了南福村的发展历程，因此我们选择了6位在南福村土生土长的村民作为访谈对象，男女比例均等，其中三位年龄大于40岁，三位年龄在20到39之间。为客观了解不同的村民站在不同角度看待南福村的态度异同，以上6位访谈对象中，有两位村委会和村党支部的工作人员，一位私营业主和三位农民。

2.3资料的收集

在本次研究中，我们首先选择了南福村的60位村民进行问卷调查，并有针对性地选择了符合条件的4位村民围绕选题进行了接近半个小时的深入访谈，以文字记录了整个访谈过程。在前往村委会请村长（村支书）填写村居调查问卷的过程中，我们也对村长本人以及村委会的一位工作人员做了访谈记录。最终我们对问卷数据进行了录入整理，并将访谈记录汇成了一千余字的访谈资料。

2.4资料的整理与分析

调研结果最终汇成的原始资料信息量颇为庞大，秉持着对第一手资料严谨负责的原则，我们对61份的调查问卷（包括1份村委调查问卷和60份村民调查问卷）的结果进行了录入分析，择取村民对村委工作满意度等有关问题做了重点归纳分析和比较，对村民在问卷中反应的问题也做了整理；对一千余字的访谈资料我们也经过多次阅读，对其进行了编码整理并做了分析，试图探索出研究结果背后所反应的问题及其原因。

3　研究结果及原因分析

3.1结果整理

在问卷调查的数据中，接近46.7%的受访村民感到在南福村生活很快乐，45%的村民对“村委选举时自己乐意去投票”表示同意，但对村干部选举情况表示满意的仅占21.7%。另一方面，在村务公开方面，仅有13.3%的受访者表示满意，仅有11.7%的村民对政府的惠民政策表示很满意，而认可现在的村委十分廉洁仅占8.3%。由此可见，尽管大部分的村民对南福村的归属感和生活满意度较高，但对村委会的管理与建设满意度却不乐观。

我们将本次深入访谈的6位调查对象分为A组与B组，其中A组为村委代表2名，B组为村民代表4名，在访谈过程中我们就南福村的民生建设、行政工作、主要困难这三个方面与访谈对象展开交流，将访谈所获资料加以分组整理，以期通过对村委与村民的想法进行对比，更好地发现村委日常工作模式对于村民的影响以及探寻村民对于村委工作满意度较低的原因。

南福村自然环境优美，又是旅游景点之一，居住环境良好，这一点得到了村委与村民的一致认同；居住在村里的多数都是本地人，且从实地调查来看，多为妇孺及中老年人，青年人多数外出工作谋生，村民相处和睦，多数家庭以种植金柚为主要经济来源。

作为梅县金柚最早的种植基地，南福全村金柚种植面积达5000亩，年产柚果1300万斤，成为金柚专业村。此外，部分村民指出，村里在种植技术和病虫害防治技术方面缺乏指导，如果政府或是村里能提供统一的培训规范化种植，金柚的收成会更好。

表1　南福村民生建设调查情况表

在调查过程中，谈及村中是否存在较大的纠纷事件时，多数村民向我们反映关于山林产权划分上的矛盾纠纷，此前将集体财产划分到每家每户时，主要是以村民小组为单位划分的，但是由于界限不明确，常产生不公平现象，涉及到具体承包分红的问题时自然就会触发矛盾。有村民指出有些地甚至直接被村委“私吞”了。其中有激进者在交谈中则大声控诉村委“吃了太多”，有消极者则摇着头说道“连镇政府派人下来都解决不了的纠纷，就这么一直耽搁着吧”，也有中立者表示“土地纠纷与自家关系不大，不清楚”单从土地纠纷这一事件看来，纠纷时间跨度长，直接牵涉到村民的利益，而村委的低效率或是无作为也让不少村民对村委工作失去了信心。确立土地产权制度，明晰土地产权权利内容，在调整土地法律关系上有其重要作用。

在基础设施建设方面，南福村的建设趋于完善，因其作为梅州市的旅游景点之一，在旅游项目的建设上，南福村颇受上级政府及乡贤人士的关注与支持。但在经过村委与村民看法的一番比较后，我们发现对于南福村的建设，村委专注于一些“指标性”的、“可视化”的硬件设施建设，而忽略了南福村的精神文明建设，村委较少组织文体活动来丰富村民的农闲生活。在休闲娱乐设施的建设规划过程中，村委没有和村民进行沟通交流，建成后村民们也因距离较远而兴趣不大，公园、绿道等沦为形象工程。相比起几乎没多少人参与的老人活动中心，村民们更希望自己的老年补贴能够提上去；相比起几乎没有本地人会去散步的金柚公园，村民们更希望自己家的柚子能够卖个好价钱……在调查中，有些村民直接地告诉我们村委的这些建设归根结底还是为了“政绩”二字。村委会作为农村的组织建设者，如何让有限的投入获得理想的公众满意度，是迫切需要研究探讨的问题。倘若在投资建设之前，能够先针对村民的切实需求做足调查，结合不同的需要给予不同的服务，民众对于乡村建设的热情和配合度可能会更加高。

南福村的村道建设，是我们在调查中发现的一个较为突出的问题。在修缮前的村道宽为6米，公车可以直接从村道穿行，村民出行较为方便。可在村道重修后，宽度不足6米，竟比原路面窄了约两个手掌宽的距离。知情人士在访谈中透露到这是村委与施工队私下交易的结果。再之，车辆停放不合理占用村道也是公车改道的一个原因，不少村民对于公车改道颇有意见，在问及村委针对这个问题是否有采取措施时，村民们一致表示没有，而村委则表示公交车的线路安排不是他们所能决定的。村民对村委的廉洁性有所怀疑，对村委持不信任的态度，而村委也没有致力于为村民解决交通问题，这使得村民与村委之间距离越来越大。身在崇山峻岭之间的农村，要想有所发展，修筑水泥路是必然趋势，然而既然要发展交通，目的自然是以发展为根本的，修了路车却开不进去，修了路反而不如以前方便了，又有何用？“服务型管理”又何从谈起？

表2　南福村行政工作调查情况表

南福村村委共4人，男性3人，女性1人，年龄均为40岁以上，其中文化程度分别为高中2人、初中2人，均是选举产生。问及村民对于选举时的投票标准时，多数村民均表示人员其实已经内定，选举只是走个形式，更有些村民表示选举的结果如何与他们的关系并不大。可见，南福村村民的政治参与热情并不高。另外，从村委工作人员的年龄结构及文化水平来看，村委也是有苦难言。村支书说道：“乡村环境比不上城里，工资也就1000多块一个月，还不算是行政人员编制，要你从名牌大学毕业出来在这里打工，你乐意吗？所以注定都是些老人家来当。”村干部的整体素质及能力较难适应新时期社会主义新农村建设的需求，从而导致了整体管理水平和服务水平较差。

南福村的旅游项目建设是南福的特色之处，在调查中发现村民们大多对此表示支持并感到骄傲。村委将工作重心主要放在旅游项目的建设上，对于上级的“考评性”项目尤为卖力，并且对于寻求经费支持此类工作的热情较高，偏向性过于明显的村委工作安排，忽视村民的实际需要，村务财务不够公开，村民的不知情导致对村委的不信任，这既不利于村委的工作开展，更不利于村民生活质量的提高。

为了规范村务管理，南福村村委于2013年12月20日制定并印发了《南福村村规民约》共10条规定，具体规定涉及让村民自觉学习党的基本路线、做好门前3包、遵守计划生育等要求。在我们的实地调研中一位调研对象谈到这份规定时尤为激动：“我们糊里糊涂就通过了这么一份规定，条条都是要求我们村民要怎么做，却没有提及村委自身工作与权力的限制约束，这让我们感到很不公平。”尽管村委想建设一个文明和谐、秩序井然的幸福南福村，但在工作过程中，过多地以“管理者”代入自己的身份，而忽视了作为“服务者”的角色定位，让村民觉得处于被管制的状态，没能采取正确的工作方式，这也就导致了村民的不配合。

根据实地调查所得，我们将村委与村民眼中所认为需要得到帮助的困难归纳如下：

表3　南福村主要困难调查情况表

在诸多原因的限制下，基层组织的服务型管理模式转型，确实会存在许多无法预知的阻碍。从南福村委所陈述的主要困难来看，最突出的问题就是村委财力不足，因而导致许多民生工作无法顺利开展，可喜的是我们能看到村委具备关注村里的弱势群体，为村民谋福利的意识，相信只要南福村委学会倾听村民的诉求，必定能得到村民的支持，实现建设“幸福南福”的目标。

3.2原因分析

3.2.1主观原因

（1）村干部综合素质普遍偏低

作为我国社会主义新农村建设的直接推动者和实践者，村干部肩负着十分重要的责任。根据我们的调查发现，南福村干部队伍的知识水平并不高，老龄化倾向较重，导致他们思想观念相对落后，知识更新和接受能力较差，整体素质及能力很难适应新时期社会主义新农村建设的需求，从而导致了整体管理水平和服务水平较差。

另外，伴随着城镇化水平的不断提高，村里文化水平较高，发展经济能力较强的年轻人多数外出工作，面对城市与农村的差异，极少人愿意留在本村，低薪酬、低回报、难晋升使得多数年轻人不愿意担任“村官”，这也就使得村干部的选拔面越来越小，只能在原有的基础上进行选拔，村干部队伍难以获取新鲜血液的补充，整体素质偏低，能力有限。

（2）选择式治理

农村税费改革之后，人们期望农村基层政府职能能够从过往的“汲取式管治”转变到“供给式服务”上来，成为一个为农服务的基层政府组织，但从实际的工作表现来看，基层管理者并未及时转变为服务“三农”的行动主体。

就南福村的具体情况而言，村民对村委工作满意度不高是有其缘由的，村委的民生建设多数体现在硬件设施上，并且在对于某些与自身利益关系较为密切的工作上，例如寻求外部投资赞助等，村干部则体现出较强的行动能力，即存在学者吴理财所说的“选择式治理”现象①［1］

再之，在我国“向上负责，受上监督”的体制之下，基层组织主要生产“考评性”产品，而不是生产“服务型”公共产品，例如南福村的旅游项目建设，就是为了响应上级“美丽乡村建设”的号召，村委在制定公共政策过程中，更多注重政绩工程的建设，而忽视了弱势群体和普通公众的实际需求，干事创业没有真正改善和提高当地村民的生活，在这样的“官本位”思想的支配下导致了公共行政价值观迷失。

（3）单向度型管理

农村基层干部受自身知识水平的限制，管理方法相对落后，未能形成服务村民的理念意识，鲜少主动与村民沟通交流。简单粗暴的单向度型管理模式一定程度上忽视了与被管理者之间的互动，使得基层管理日益悬浮于乡村社会之上。基层管理者与农民的关系，也由过去的汲取型变为松散的悬浮型②。

民主行政是服务型管理的显著特征，而互动型管理是民主行政的必然要求。传统行政管理强调政府的管制职能，其价值系统建立在自我中心、管理者中心的心理和体制定位基础之上，政府与公众主要是一种“管制-服从”型的关系［2］。正是这样一种缺乏互动的单向度型管理模式阻碍了南福村基层社会治理的发展。

据村民反映，南福村村委走访村民家中与村民交谈甚少，村委工作与村民生活脱节现象很是明显。在日常村务工作中，村干部没有主动去了解村民普遍存在的困难和切实的需求；在村集体建设大小决定上，村干部忽视了村民合法的知情权和发言权，没有征求村民们的意见便“独断”推行。一系列缺乏充分的民意支持做出的决策不但无法得到民众支持，甚至导致村委的公共服务缺乏有效的外在动力而停滞不前。村民的切实需要没有得到解决，自然对村委工作不买账。

3.2.2客观原因：

（1）农村基层自治组织财力不足

自2006年国家废除农业税之后，基层农村政府就面临着巨大的财政困境，农村自治组织更是承担着颇大的财政负担［3］。基层自治组织的财政收入只能仰赖有限的转移支付维持自身的日常运转，几乎没有更多的财力用于为民服务了。

据调查了解，南福村集体创收较少，自从几年前南福村部分地区被纳入梅州市旅游景点项目建设并对村民及村集体给予一定补助后，村内剩余的集体资产经营利用率并不高，只有部分鱼塘、田地承包出租的收入。此外，南福村没有任何集体企业以及外来企业，集体经济收入较为单一。作为村集体收入主要来源的村提留已被取消，农业附加税也随着农业税的取消不复存在。

税费改革后，虽然对村干部报酬、管理费用等实行了转移支付，但村里一些必要的建设，仅靠上级转移支付是不够的。据南福村村委反映，政府财政投入不足是导致村内资金短缺无能力推进村居建设的一个重要原因。近几年，梅州市加强了对雁洋镇旅游资源的开发建设，南福村作为雁洋镇美丽乡村示范点，政府对其旅游资源配套设施建设给予了部分支持，但村内公益性事业、公共服务等民生方面的建设仍只能依赖村内乡贤的“慷慨解囊”。

此外，资金分配利用不合理也是南福村民生建设的软肋之一。作为旅游资源开发建设重点村，南福村村委把村集体有限的资金大量投入到凉亭、公园等旅游配套设施建设方面，以至于村民急需解决的切实问题，如灌溉、种植技术支持等民生方面的资金投入严重不足，村民普遍感觉“钱没有用在刀刃上”。

（2）基层行政事务负担过重

基层村委会统筹负责了村内的计生、劳动保障、民政、卫生、社会保障等多项工作，还要承接上级政府指派的多项硬性指派任务，各类台帐资料，会议活动和考核检查缺乏实效，多沦为形式主义。但繁多冗杂的各类行政事务却耗费了农村基层管理的大量心力，一定程度上阻碍了切实有效的公共服务在农村的发展。

以南福村为例，单2013年该村所承接的来自雁洋镇政府下派的行政事务工作就高达70余项。村委把大量精力集中在协助上级政府部门的行政性工作上，直接影响了村居自身事务的管理建设，服务群众、为群众排难解忧更显得“有心无力”。党、政、经“三位一体”的传统农村管理体制，迫使村居负担行政管理、发展经济及公共服务等多重职责，部分职能部门、乡镇视村委会为自己的“腿”和“脚”，把本应由自己承担的工作职责转嫁到基层村委会身上，一定程度上导致了基层村委“分身乏术”，以致大量群众问题被搁置、堆积，甚至积重难返，进而导致村民对村委管理满意度低。

（3）绩效考核与外部监督机制不健全

村干部微薄的工资缺乏激励效用。村干部的基本工资在800-1500左右，难以激励村干部全心全意投入到村的建设上来，村干部常常要通过操持副业补贴生活，很难真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。同时，乡镇一级对于各村的公共服务和乡村治理工作质量缺乏有效的绩效考核制度，村一级干部几乎没有向上晋升的空间。村干部对村务工作责任心不强，单纯把重点放在完成上一级下派的行政性事务，常常忽视了切实为民服务的各项民生项目。

另一方面，基层村委管理缺乏有力的监督协调机制。村官是一级组织的“干部”，但不是我国行政意义上的“党政干部”，纪委和检察机关都难以监督村干部的权力运行。就南福村而言，大部分村民的政治参与意识并不强，而当地村务参与渠道和监督机制的缺失也进一步阻碍了村民与村委之间的互动，村委工作的公开度、透明度不高，不合理的工作方式、做法得不到有效限制与纠正，加剧公共服务的“缺位”问题，妨碍了南福村的管理向服务型管理模式转型。

（4）村民“主人翁”意识薄弱

村民本应是基层民主政治建设的主体，自治组织享有的各种权利只能在村民那里找到其合法来源。但大部分南福村村民的“主人翁”意识薄弱，仍把自己定位为“被管制的对象”对村集体大小事务参与讨论的热情不高，对于村治理中出现的问题、生活中存在的困难与需求也没有及时向村委会表达反映，持一种边缘化的态度，导致当地村委很难有效吸纳民意并将之转换为科学的决策。村委提供的公共服务往往与村民的公共需求不一致，产生了公共服务“错位”的问题。

推而广之，在我国当前的压力型体制下，南福村所存在的治理模式“转型难”的问题，并不是个例。自改革开放以来，我国就坚持以经济建设为中心，政府的主要任务就是发展经济，而政府的公共服务职能却屡行的很少，特别是在广大农村地区，乡镇政府以至基层村委村党支部的职能更多的放在了经济管理而忽视了其公共服务职能的履行。十七大报告中提到“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”为政府改革指明了方向，而基层农村自治组织的建设管理关系到整个农村的稳定和发展，现代化的动力来源主要在城市，但政治的稳定因素却在农村，因此，坚强基层服务型管理组织的建设对社会政治生活的稳定具有举足轻重的地位［4］。目前我国已经进入经济飞速发展的黄金期和社会矛盾凸显期并存的一个发展阶段，与高速发展的经济相比较而言，我国基层政府的社会管理能力和基层政府的生产力却相对滞后［5］，部分基层组织的改革已经明显地落后于经济和社会变革的进程，农村基层治理中存在政治信任弱，政府效率低，公共服务短缺，问责系统短路，社会紧张加剧的问题，农村基层治理危机仍然存在。

4　南福村实现服务型管理模式转型的相关建议

4.1人才支持，加强南福“美丽乡村”人才队伍建设

进一步加强农村基层领导干部队伍建设，不断提高基层领导干部队伍整体素质，对于贯彻落实好党在农村的各项路线、方针、政策有着十分重要的意义［6］。

南福村的服务型管理模式转型需要高素质的领导班子和人才队伍。所以，首先要选好村领导班子，把具有发展集体经济的强烈意识、开拓精神和不怕吃苦、秉公办事的人选进班子，进而整合团结村干部队伍。应有计划地培养一批热爱家乡，扎根家乡，立志于改变家乡面貌，事业心和责任感强的有理想、有文化的年轻一代。为适应南福村服务型管理模式的建设要求，加强和推进基层管理者培训工作的规范化建设，开展政治理论、政策法律知识、科学文化知识和市场经济知识的教育和培训，增强他们法律意识、发展集体经济的恒心和本领，摒弃认为“只要村民富了就行，集体经济可以不要”的错误思想，提高其政策水平以及为民服务的能力［7］，坚持人民的主体地位，不断向服务型管理模式转变。

4.2财政支持，加大基层财政投入助推民生建设

基层服务型管理群众自治组织的建设是一个从无到有的过程，必须有强大的财政做支持。当前，南福村的建设财政缺口与“美丽乡村”建设投入的矛盾尖锐，要实现基层治理模式向服务型管理模式的转型，就必须保证基层在公共服务供给方面的事权和财权相对称［8］。

政府应切实加大对南福村新农村建设的投入，夯实构建服务型基层组织的物质基础。以人为本，重视农民的利益，确保基层组织有足够的财力为农民提供基本而有保障的公共产品。加大对南福村技术设施的投入，改善该村路、水、电、通讯等设施，着力建立和完善农村的医疗和社会保障制度，试行农民最低生活保障制度。在一定程度上减缓基层财政压力，村干部有更多的余力来开展民生建设，为村民提供更多的服务［9］。

4.3资源创优，以南福旅游资源优势发展旅游乡村增创收

农村基层要发展服务型管理模式，最根本的目标是要为改善村民的生活服务，最有效的途径就是帮助村民增创收。南福村拥有丰富的农业物产和天然的旅游资源，要发挥自身的资源优势增创收，就要做到要因村因地制宜，要把资源优势转变为经济优势、发展优势。

南福村的金柚当前只有单一的对外出售模式，资源利用没有达到最大化。由此着手，村集体可以以金柚产业做支撑，建立“农业-旅游-文化-商贸”［10］融合共进的“美丽乡村”发展模式。例如对外招商引资，成立金柚加工厂，对柚皮、柚籽儿等进行深加工，发展观光农业旅游，延长产业链，同时开放金柚种植园作为旅游景点，树立“金柚村”的品牌形象，丰富产业结构。加快发展村级集体经济，培植新的经济增长点，进一步要求基层村委村党支部强化服务意识，在政策制定、项目引进、信贷资金等方面给予优惠，给农村集体经济发展创造一个宽松的环境，从而壮大农村集体经济，在此基础上才能更好地发展公共服务，切切实实为民办实事、做好事。

4.4民主行政，民主互动型管理共建融洽南福村

民主行政的基本要求是制度科学、机制完善、沟通有效、参与广泛、程序公正、过程公开和结果公平。不同于传统行政管理模式强调的“管理-服从”关系，新的行政管理模式强调政府的服务职能，其与公众关系主要是一种“服务-协商”型的关系［11］。

在最基层的农村地区，村民参与不能仅仅停留在民主选举上，应该扩展到民主决策、民主管理等方面［12］。就南福村而言，要求村干部由单向度型管理向民主互动型管理转变，村干部要具备扎根基层、服务群众的价值取向和良好心态，主动深入群众了解村民的实际情况和需求，认真为村民解难题，办实事；另外，村务财务要公开透明，保障村民的知情权。依法行政，按章办事，公道正派，提升村务工作效率和质量的同时，还可以赢得广大人民群众的信任和拥戴。

4.5民主监督，集政府乡贤村民之力形成制度化内外民主监督体系

落实村民会议职能，畅通村民监督渠道。村民会议是村民自治组织系统中的最高权力机构，受到村规模较大、村民比较分散等现实因素的限制，大多数村民会议基本处于虚置状态，村民无法行使参与决策的权力，不能真正参与到村庄事务的决策中去［13］。结合实际，南福村可以将村民代表会议建成常设性的村级组织，依照法律通过村民会议授权，代行村民会议职权。使广大村民在村民会议休会期间，有一个行使监督权的组织依托。

其次，改革村代会工作模式。根据《村委会自治法》规定，村民代表会议由村委会负责召集，这实际上是由被监督人召集监督人开会，很容易导致村民代表会议成为村委会的附庸，不利于其发挥监督职能。南福村在管理过程中应该注意规避这种现象，调查中了解到南福村乡贤辈出，并且热心支持家乡建设，在村中占有举足轻重的地位，因此建议会议主席可由乡贤中选举产生。

4.6行政激励，改进和完善村集体动力激励机制

行政激励在行政管理的全过程中发挥作用， 并渗透于领导和群众的管理行为与理念中，是增强行政组织的吸引力和凝聚力、激发行政人员的工作积极性与创造性、提高行政工作效率的一种不可缺少的重要措施［14］。

村干部是农村各项任务的主要承担者和组织实施者，是维护农村稳定、推动农村发展的重要力量。但南福村村干部待遇不高，“政绩”得不到考评和有效的激励，考评机制和行政激励机制的缺位直接制约了村干部积极性的调动和发挥。只有改进和完善村集体动力激励机制，才能充分激发和调动村务管理者的工作积极性， 并将其转化为实现公共利益的推动力，实现向服务型管理的转变。具体来说有以下几方面的激励：

（1）提高村干部的经济待遇。可增设绩效补贴，由乡（镇）根据目标管理，结合年终考评，实行绩效挂钩，对绩效佳的村干部进行奖励；

（2）提高村干部的社会待遇。建立和完善村干部的社会保障制度，例如村干部养老保障制度、重大疾病医疗保险制度等；

（3）提高村干部的政治待遇，从优秀村干部中考录乡镇公务员和乡镇事业单位工作人员，当乡镇行政或事业编制出现空缺时，可拿出一定编制，根据绩效考评的结果并参考村民意见，择优录取综合素质较高的村干部［15］；

（4）在奖优之余，制定一定的治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用。

5　反思与总结

在建设中国特色社会主义现代化国家的今天，建设服务型政府已成为当今政府着力追求的公共行政价值取向。本调查小组聚焦于基层群众性自治组织——南福村村民委员会，通过对南福村村委会治理模式及其效果的调查研究，对其服务型治理模式的转型困境做出了分析并提出了相关建议。尽管此类建议的提出是基于南福村一定的地方特殊性，但从宏观而言，作为当代中国乡村社会的一个缩影，南福村的许多治理问题具有一定的普遍性，因此本调查所提出的相关建议对当前中国基层乡村服务型治理模式的转型也具有一定的普适性。

由于时间和空间距离等客观条件的限制，调研小组对南福村的历史以及实际情况了解不够深入，调查结果主要来源与调查对象的反馈，缺少切身的体会考察。但通过以访谈为主问卷为辅的调查形式，调查小组也成功了解到了在南福村表面“和谐”之下的“不和谐”之声。群众的不满情绪倘若得不到反映并加以重视，很可能会成为打破“和谐”的定时炸弹。如今我们将调查结果以调研报告的形式展现出来，就是希望能够 呼吁南福村村委倾听村民之声，鼓励南福村村民参与村务管理，推动南福村实现“服务型管理”模式的转型。进而以南福村为典型推动各村居基层治理模式向“服务型管理”转型。

注释：

① 所谓“选择式治理”是指对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做，有选择性地展开行政作为。

② 悬浮式治理是指基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”， 税费改革的结果是使得乡镇政府处于“半瘫痪”状态， 政府不是能够更加完善、周密地提供公共服务、维持一方平安， 而是在国家和农民中间造成一种治理的“真空”状态。参见周飞舟《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》。

［1］吴理财. 应注意农村基层的选择性治理［N］.学习时报，2009- 01-12.

［2］［14］王维平，刘书明.服务型政府目标下的管理方式转变和管理机制构建［J］.中国行政管理，2010（12）：46-49.

［3］［4］［8］［11］［12］黄富林，兰奎.基层服务型政府建构路径探析［J］.职业 圈，2007（1）：49-51.

［5］贺灵敏.基层服务型政府何以可能——基于后新公共管理视角［J］.天水行政学院学报，2012（1）：16-19.

［6］任庆银.新时期我国乡镇领导干部队伍建设研究［D］.北京：中共中央党校，2013：1-5.

［7］康长胜.村集体收入的来源及增加途径［EB/OL］. http:// www.studa.net/nonglin/101223/14545882-2.html，（2012-12-23） ［2014-2-22］.

［9］吴立岩.加强基层建设夯实和谐社会基础 ［A］.中国行政管理.探索与争鸣.2005（5）.

［10］赵飞，章家恩.农业遗产开发利用视角下的美丽乡村建设研究——以增城市为例［J］.南方农村，2013（6）：71-74.

［13］郭荣军，黄磊.试析提高农民组织化程度的途径［J］.泰山乡镇企业职工大学学报.2007，14（1）:3-4.

［15］宁夏党建.关于进一步提高村干部待遇的意见［EB/OL］. http://2011.nxdjw.gov.cn/1/2009-6-9/1910121@7550. htm，，（2009-6-9） ［2014-2-23］.

Survey report about the difficulties in the transformation of service-oriented management mode in rural grassroot organizations——the Case of Nanfu village in Meizhou

LIU Yan， LI Yi
（College of Public Management， South China Agricultural University， Guangzhou 510642， P.R. China）

After the reform of macro policy in rural area， there are still some rural grassroots organizations which failed to change their social management from the traditional "governance" mode to "service-oriented" mode， which would affect the sustainable development of the rural area. This paper， by taking Nanfu village in Meizhou City as a survey example， examines the subjective and objective reasons why Nanfu failed to transform itself into a serviceoriented management mode. The reasons for the failure involve the deficiency of managing ability in the village cadres， overburden administrative affairs， selective management as well as the weak awareness of being a master of the village. Based on the reality of the village， the paper proposes some suggestions which may help the village transform itself into a service-oriented mode.

service-oriented management； transformation dilemma； Rural management； Public services

C915

A

1672-6332（2015）04-0102-09

【责任编辑：羊玲 】

2015-07-09

刘雁（1993-），女（汉），广东梅州人，本科，主要研究方向: 公共政策。E-mail:471026738@qq.com