鄱阳湖区湿地生态补偿研究综述

杨晶

摘 要：江西省在生态补偿方面一直先试先行。通过对已有文献进行总结，探讨了鄱阳湖湿地生态补偿的必要性，分析了现有鄱阳湖湿地生态补偿政策实施的情况及存在的问题，以及展望了鄱阳湖湿地生态补偿机制的构建。

关键词：生态补偿；鄱阳湖湿地；文献综述

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）20019302

党的十八大将“生态文明”写入党章，国家层面的生态补偿制度建设步伐进一步加快。江西省在生态补偿方面一直先行先试，2009年中央批准建立鄱阳湖生态经济区，确立了以坚持生态优先，促进跨越发展的战略方针，推进生态补偿试点。在这一大的背景下，本文试图通过对已有研究进行总结，探讨鄱阳湖湿地生态补偿的必要性，现有生态补偿政策实施的情况及存在的问题，以及展望鄱阳湖湿地生态补偿机制的构建。

1 鄱阳湖湿地生态补偿机制建设的必要性

目前世界各国已普遍使用生态补偿机制来保护生态环境。生态补偿制度是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度（中国生态补偿机制与政策研究课题组，2007）。鄱阳湖湿地实施生态补偿的必要性表现为鄱阳湖湿地生态系统脆弱性加剧，亟需实施生态补偿政策来有效保护湿地生态环境，促进人与自然的和谐发展。

1.1 鄱阳湖湿地存在的问题

鄱阳湖湿地是我国第一大淡水湖湿地，位于江西省北部。根据《鄱阳湖生态经济区规划》所划分的湖体核心保护区、滨湖控制开发带和高效集约发展区，湖体核心保护区和滨湖控制开发带分布在13个县（市）：南昌县、新建县、进贤县、庐山区、共青城市、德安县、永修县、星子县、湖口县、都昌县、鄱阳县、余干县和东乡县。由于鄱阳湖区人口持续增长、不合理的经济发展模式和不完善的保护措施等经济社会原因，以及地质构造运动、气候、水文等自然因素的共同作用，鄱阳湖湿地生态系统的脆弱性开始加剧。鄱阳湖区湿地存在的问题具体体现为：

第一，鄱阳湖湿地生态环境的破坏。鄱阳湖水土流失严重，湖区面积不断缩小，湖面面积从20世纪50年的5000多平方公里缩小到现在的3000多平方公里。由于湖区面积的减少，鄱阳湖防洪能力降低，导致洪涝灾害日趋严重。由于湖面面积缩小，水质污染等问题，鄱阳湖生物多样性受到破坏。常见的水生、濕生和沼生植物正在逐渐消失或生物群落正在严重退化，鱼类品种减少和资源量不断降低。

第二，环境破坏与生活经济发展的相互冲突。李志涛等（2010）研究发现鄱阳湖区经济增长与水环境保护正处于相互冲突的阶段，其主要原因在于产业结构的不合理。廖富强等（2008）也认为包括经济发展方式在内的外部社会环境因素是导致鄱阳湖湿地脆弱性的主要制约因素。

1.2 生态补偿机制的作用

从鄱阳湖湿地目前存在的问题来看，对鄱阳湖湿地进行修复、保护和管理已经成为国家和地方政府亟需解决的重要问题。相对于基于行政手段的强制管理，基于经济手段的生态补偿机制能够更好地协调湿地保护与利用之间的矛盾和冲突。国内外经验表明，湿地生态补偿制度既可以促进生产者和环境保护者的积极性，又可以稳定湿地周边经济发展，从而实现区域经济发展和环境保护的双重目标。

一方面，建立生态补偿制度有利于湿地保护政策的实施。湿地保护政策往往对湿地资源所有者和使用者的利益有所损失，因此补偿问题是湿地保护政策能否有效实施的首要问题。如果不建立合理的补偿制度，保障因湿地保护而导致生存基础受到影响和生产生活成本增加的农户利益，将无法调动湿地区域内农户保护湿地环境的积极性，那么这些湿地保护政策的实施将十分艰难。另一方面，建立生态补偿制度也有利于湿地周边农户增收。虽然各国的生态补偿项目所设定的目标主要是保护生态环境，但现有的研究表明，这些生态补偿项目均带来了提高农民收入。杨新荣（2014）的研究发现，洞庭湖区进行的“三废”治理政策，改变了农户渔业生产方式，生态环境明显改善的同时，农户收入显著提高。

2 鄱阳湖湿地实施的生态补偿政策

2.1 鄱阳湖生态补偿政策实施情况

1998年在长江特大洪水给鄱阳湖区造成巨大灾害后，江西省在鄱阳湖区实施了“退田还湖、移民建镇”生态建设工程，标志着生态补偿政策在江西的探索正式开启。

生态补偿政策的具体措施包括退田还湖、禁渔期和封洲禁牧。其中，退田还湖根据圩堤类型分为单退（退人不退田）和双退（退人退田）两种类型，具体措施主要包括移民建镇和退田还湖。移民建镇即要求居住地低于22米高程以下的农户全部搬迁到23米高程以上高地，政府向搬迁农户提供一次性安置费1.5万元。退田还湖包括土地权属变更和对农户以及集体土地所有和使用权的补偿。1998—2002年，国家财政共提供35.32亿元，移民22.1万户，退田8.67万公顷。禁渔期是指政府规定每年10月1日至第二年3月31日为鄱阳湖悦动候鸟期，禁止在湿地自然保护区内猎捕候鸟，3月20日至6月20日为鄱阳湖水域禁渔期，渔民不容许下湖捕鱼。封洲禁牧指对鄱阳湖周边有螺易感草洲全面实行封洲禁牧，对家畜进行舍饲圈养，杜绝粪便污染草洲。

从补偿方式来看，除资金补偿外，还包括政策补偿、实物补偿和智力补偿。其中，资金补偿包括上述退田补偿费以外，还包含通过金融机构给农户直接补贴和小额贷款。此外，九江市在2012年向国家发改委报送的鄱阳湖湿地生态补偿试点方案中提出按照“国家级湿地90元/亩，省级80元/亩，一般湿地70元/亩”的标准进行资金补偿。政策补偿是指通过制定优先权和优惠待遇促进退田农户的经济增长。实物补偿指解决湿地区农户生产生活要素问题。而智力补偿通过对农户提供知识和技能培训，提供其生产技能以及非农就业机会。

补偿的主体除湿地保护区的农户以外，地方政府和湿地保护单位也获得了相应的政策支持。2007年实施了湖区转移支付补助，2009年起对鄱阳湖滨湖县地方政府实行了重点生态功能区转移支付补助。对湿地保护单位而言，国家级湿地自然保护区有自然保护区能力补助建设资金等专项补助，对省级渔政分局有每年600余万元的专项执法经费。

2.2 现有生态补偿政策存在的问题

首先，农户接受生态补偿的意愿低。李芬等（2010）在都昌县、湖口县和鄱阳县的6个乡镇进行调研的结果显示，受到收入水平的差异等因素的影响，只有51.48%的农户愿意接受生态补偿。而韩鹏等（2012）则进一步发现生态补偿的模型对农户接受生态补偿的意愿影响较大。仅仅根据退耕面积对农户进行补偿的补偿模式无法解决农户的生计和就业问题，导致大多农户主要依赖国家补偿来解决家庭生计，因此当补偿政策实施告一段落时，土地利用变化出现了一定程度的逆转。因此，在考虑生产结构调整的基础上对农户进行补偿的模式具有“造血”功能，通過加快农业劳动力转移和提高农户生产水平，能更有效地实现生态补偿的目标。

其次，湿地资源缺乏国家法律的有效保护。尽管江西省在2003年通过了《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，对鄱阳湖湿地保护规划、湿地自然保护区建设、湿地保护措施、湿地资源利用等方面作了具体规定。但是存在保护范围不明确、缺乏系统性和整体性、管理体制不健全、评价制度存在较多漏洞、以及操作性不强等问题。

最后，湿地资源权属不明以及湿地管理体制呈现多元。当前鄱阳湖湿地没有确权，湿地权属归集体所有，但鄱阳湖子湖泊数量多，多数湖泊由多个村甚至乡镇共同管理，各自管理的范围相互交织，厘清湿地权属相当困难。此外，在湿地区域管理上呈现了省、市、县三级管理，各自拥有管理区域，在湿地业务管理上水利、农业、林业、环保、交通、国土等部门均由管理权限，甚至有季节性的管理。例如涨水归湖区管，水退又归地方管的现象。由于资源权属不明和多元化湿地管理体制，往往导致湿地资源难以统一，形成管理混乱的局面。

3 生态补偿机制的构建展望

从上面的分析可以看出，探索建立鄱阳湖湿地生态补偿机制已经成为政府亟待解决的问题。学术界在理论上已经对建立鄱阳湖湿地生态补偿机制做出了相应的展望，主要体现在三个方面：

第一，补偿主体的确定。一般而言，大多数文献坚持“谁受益、谁补偿”的原则来确定鄱阳湖湿地生态补偿的主体，基本上各级政府、企业以及其他社会主体作为生态补偿的主体。

第二，补偿标准的确定。补偿标准的探讨是目前文献最关注的问题，但由于估算方法多样以及评估范围不同等原因，目前并没有统一的补偿标准。

第三，补偿方式的确定。除现有政府为主导补偿方式外，市场主导的补偿方式和第三部门补充的补偿方式将会成为未来鄱阳湖生态补偿的主要方式，具体包括发展乡镇企业、发展旅游业以及整合其他涉农资金等。多重补偿方式相互结合，既有利于平衡湿地保护政策的短期利益与长远利益，也有利于解决政府财政压力。

参考文献

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