试论规范性文件主动审查机制的完善

戴激涛+++杜春燕

一、问题的提出

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，修改后的立法法特别增强了对规范性文件进行备案审查的力度，并对“主动审查”进行了明确规定。众所周知，规范性文件备案审查是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要立法监督职能，也是维护人民群众的根本利益的内在要求。党的十八届四中全会决定指出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”规范性文件备案审查作为中国政治实践的产物，在充分发挥人大监督职能方面具有重要意义。特别是从目前的情况来看，出于解决国家法制统一的问题，强化规范性文件备案审查制度已成为基本的价值取向[1]。实践证明，地方人大常委会做好规范性文件备案审查工作，不仅有利于保证规范性文件的合法性与合理性，而且有助于规制行政权的行使，使“权力不再任性”[2]。那么，立法法新规定的“主动审查”工作应如何推进，实现学者们所疾呼的“红头文件备案审查期待来真的”，以改变备案审查制度长期被闲置的现状呢[3]？这就是本文试图探讨的问题。

二、人大常委会对规范性文件的主动审查：以广州市人大常委会为例

大致说来，规范性文件备案审查可分为备案、审查和纠正三个阶段。其中，备案是指规范性文件的制定机关应在法定期限内，将规范性文件报送法定机关进行备案的活动；审查是指接受备案的机关依据法律规定的权限，对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查的活动；纠正是指具有法定权限的审查机关，依据法定程序对备案的同宪法、法律、法规相抵触的规范性文件予以改变或者撤销的活动。依据立法法的规定，主动审查与被动审查是备案审查机关开展审查工作的两种主要方式。主动审查是指在没有国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议的情况下，备案审查机关主动履行法律监督职责，依照法定的程序和方式，对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查，确认其是否存在不适当情形的活动。被动审查，则是指因有关国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议，备案审查机关才依照法定的程序和方式开展对报送备案的规范性文件进行审查。较之被动审查，主动审查由于备案审查机关主动性的特点，具有积极作为、便捷高效的优势，如可以及时、迅速地发现并解决规范性文件存在的不适当情形，尽量避免和减少实际中的错误和损失。修改后的立法法第九十九条增加了“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”的规定，改变了以往规范性文件备案审查以被动审查为主的审查方式，将主动审查与被动审查结合起来，使备案审查制度在实际工作中更具针对性、可执行性与可操作性。

目前，部分省市人大常委会已制定专门的规范性文件备案审查主动审查办法，如安徽省人大常委会制定的《安徽省人大常委会规范性文件备案审查主动审查办法》、广州市人大常委会制定的《广州市人大常委会规范性文件主动审查办法》。这里以广州市人大常委会的相关实践为例，分析其在开展规范性文件主动审查工作中的有益经验与遇到的主要问题。《广州市人大常委会规范性文件主动审查办法》自2013年1月1日实施以来，在规范性文件备案审查工作中发挥了重要作用，广州市人大常委会在探索规范性文件主动审查工作的有序开展方面形成的主要做法有：

第一，明确了规范性文件的科学内涵及对规范性文件进行主动审查的范围。由于我国法律法规对于规范性文件尚无全面、统一、明确的规定，因此各地对规范性文件的界定并不一致。2008年，广州市人大常委会通过的《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》对“规范性文件”进行了明确规定，“本规范所称规范性文件，是指本市人民政府发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决定、命令、通告等和本市各区、县级市人民代表大会及其常务委员会作出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决议、决定。”这就对规范性文件的范围进行了科学界定，是审查机构开展主动审查的前提。同时，《广州市人大常委会规范性文件主动审查办法》对主动审查的工作机构和主动审查的范围和原则等进行了具体规定，为规范性文件主动审查工作提供了明确的规范依据。根据该办法的规定，若规范性文件属于下列情形之一的，市人大常委会可以进行主动审查：规范性文件的内容关系改革发展稳定大局的；涉及市民群众的切身利益，社会普遍关注的；涉及限制或者剥夺公民、法人、其他组织的权利或者给公民、法人、其他组织增加义务的；涉及生态环境保护，社会普遍关注的；在制定过程中存在较大争议，市民群众、专家学者或者新闻媒体高度关注的及其他需要进行主动审查的规范性文件。这既是规范性文件主动审查机制的启动要件，也是后续审查工作得以有序推进的基础。

第二，建立了地方人大常委会对规范性文件进行主动审查的具体工作机制。根据该办法的规定，规范性文件主动审查以合法性审查为重点，以书面审查为主要方式。在审查过程中，作为开展主动审查的工作机构，法制工委负有组织召开专家论证会的义务。参加论证会的专家在常委会立法顾问、立法咨询专家和其他专家中选定；必要时可以采取以下方式征求意见、进行调研论证：召开起草单位、市政府法制办公室、市政府相关部门或者区、县级市人大常委会相关工作机构的座谈会，听取规范性文件制定情况的说明；召开市人大代表、政协委员征求意见座谈会；召开行政相对人或者利益相关人征求意见座谈会；开展专题调研等。同时，法制工委应当在专家论证等前期工作的基础上会同常委会相关工作机构召开审查会议，在召开审查会议和其他各种会议、开展调研时，法制工委还应邀请常委会相关工作机构的负责人参加，根据相关情况通知市政府法制办公室和市政府相关行政管理部门的负责人到会说明情况、回答询问。这不仅有助于人大、政府与行政相对人、利益相关人之间的沟通交流，而且有利于充分讨论和研究规范性文件可能存在的问题，并及时有效地解决问题。

第三，完善了规范性文件备案审查的反馈机制和纠正程序。根据该办法的规定，经审查认为规范性文件不存在不适当情形的，人大常委会法制工委应当按照《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》的规定将相关文件送常委会办公厅存档；若经审查认为规范性文件存在不适当情形的，则应按相关规定做好后续工作：报经秘书长同意后，向主任会议提出审查意见的报告，主任会议认为规范性文件存在不适当情形的，依照规定向规范性文件制定机关发出审查意见书，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件；规范性文件制定机关收到审查意见书后，应当在六十日内研究提出是否修改或者废止的书面意见，并将该书面意见向常务委员会办公厅反馈；若规范性文件制定机关收到意见书后未按规定提出反馈意见或者不同意修改、废止该规范性文件的，依照规定启动向市人大常委会提出撤销该规范性文件的议案的程序。而且，年度规范性文件审查工作结束后，法制工委应当向常委会主任会议报告包括主动审查在内的规范性文件备案审查工作情况，其工作报告应当包括备案审查工作的基本情况；规范性文件的合法性、合理性情况；对存在不适当情形的规范性文件的处理情况等内容。这就使规范性文件的主动审查成为一个环节完整的有机整体，明确了相关单位的工作职责。

第四，注重加强备案审查机构和工作队伍建设。规范性文件主动审查是专业性、法律性和政治性都很强的工作，需要强有力的审查机构和高素质的工作队伍来进行。如为提高备案审查工作人员的业务能力和素质，广州市南沙区人大常委会聘请了部分学者和具有丰富实践经验的实务专家为规范性文件备案审查的顾问。担任备案审查顾问的基本条件是：拥护党的路线、方针、政策，遵守国家法律法规；有较高的政策、法律及专业理论功底，较强的参政议政能力；中级职称以上，有丰富的实践经验等等。备案审查顾问的基本任务是：参与规范性文件备案审查疑难问题的咨询会议和审查活动，并提出解决问题的意见、办法和建议。备案审查顾问表达意见的方式有口头和书面两种形式。在举行规范性文件审查会或咨询会之前，相关机构和部门应提前十日给备案审查顾问发送有关资料或提纲，保证其有足够的时间分析研究并提出问题的解决方案。此外，广州市人大常委会还经常邀请高等学校、科研机构及实务部门的专家学者就备案审查制度进行专题讲座，对备案审查工作人员进行全面、系统的辅导。同时，还以工作经验交流会的形式，让各级人大常委会相关部门的工作人员共同探讨工作中遇到的各种问题，以符合全面依法治国对规范性文件主动审查工作提出的新要求。

结合广州市人大常委会开展规范性文件备案审查工作的实际情况来看，遇到的主要问题是：由于报送备案的规范性文件数量多，且不同内容差异大，涉及的社会关系非常复杂，造成了对所有规范性文件进行全面审查事实上非常困难，要花费大量的人力物力。“事实上，由于报地方人大常委会备案的规范性文件数量较多，如果要对每一件规范性文件都逐字逐句地进行全面审查，以地方人大常委会现有的人力和资源来看，是根本做不到的，也是不经济的。而且，法律科学具有很强的实践性，规范性文件的一些缺陷或不足，往往只有在具体实施过程中才会逐渐显现出来，而只是事前对规范性文件进行字面上的、抽象的、逻辑性的审查，是不可能全面和准确的。”[4]因此，规范性文件备案审查目前大多还是采取主动审查与被动审查相结合的方式，“这种模式比较符合实际，更加切实可行，既能调动地方人大常委会对报送备案的规范性文件进行审查的积极性，又能多渠道发现问题，有针对性地解决问题。”[5]当然，就立法监督的价值追求而言，主动审查应当是法律监督最主要的形式，“因此规范性文件备案审查工作应当做到有件必报、有备必审、有错必纠。”[6]

三、运用法治思维和法治方式完善规范性文件主动审查机制的思考

党的十八大报告强调，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。“所谓‘法治思维，是指公权力执掌者依其法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题（包括涉及改革、发展、解纷、维稳等各领域、各方面的相关问题）进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。”[7]法治方式则是运用法治思维来处理、分析和解决问题的行为方式。在全面依法治国新时期，加强备案审查制度建设，从运用法治思维和法治方式的角度完善地方人大常委会规范性文件主动审查机制，可从如下两方面入手：

一方面，提升审查机构工作人员运用法治思维和法治方式的能力，建设高素质的规范性文件主动审查工作队伍。推进备案审查工作队伍的专业化和职业化，是保证审查实效的基础；而审查机构工作人员运用法治思维和法治方式分析问题、解决问题是主动审查工作有效开展的重要因素。地方人大常委会可通过组织备案审查的讲座、邀请相关专家进行业务辅导、举办学习培训班和经验交流会等方式，加强对审查机构工作人员的专业培训，以提升规范性文件审查工作人员的法律知识和业务水平，优化审查队伍的人才结构与知识结构，为做好备案审查工作创造必要的条件。尤其是备案审查工作人员应充分运用法治思维和法治方式分析问题，准确把握法律监督的精神实质，熟悉相关法律法规及备案审查的工作流程，注意工作方式和策略，妥善处理审查工作中遇到的各种问题，努力提高规范性文件备案审查的质量。

另一方面，建立完备的主动审查责任机制，以保证规范性文件主动审查工作的审查质量。对主动审查而言，由于其启动是基于地方人大常委会对报送备案的规范性文件依照法定职权进行的，对审查机构依法履行职责的要求相对而言较高，相关工作人员在审查过程中更应充分运用法治思维和法治方式，审查其是否有与宪法和法律法规，以及上级人大常委会决议相抵触等不适当的情形存在，以便及时有效地纠正其存在的不适当问题，保证规范性文件的审查质量。修改后的立法法对审查机构进行主动审查的规定是“可以”而非“应当”，这意味着人大常委会可以结合自身的实际情况来进行具体规定。根据十八届四中全会的决定，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。因此，人大常委会对规范性文件进行主动审查时应突出重点，以合法性审查为主，有针对性地进行审查。为保证审查结果的有效性，对相关工作机构及人员应建立责任追究机制，特别是在其没有依照法律规定履行相关职责时，应明确其应承担的具体责任，以保障规范性文件审查工作的有序、有效进行。

注释：

[1]钱宁峰：《规范性文件备案审查制度：历史、现实和趋势》，载《学海》2007年第6期。

[2]刘武俊：《新立法法让政府不再任性》，载《民主与法制时报》2015年3月24日。

[3]冯健鹏：《红头文件备案审查期待“来真的”》，载《羊城晚报》2015年5月7日。

[4]易峥嵘：《如何完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度》，载《人大研究》2007年第6期。

[5]高秀玲：《加强规范性文件备案审查工作的思考》，载《人民代表报》2012年8月23日。

[6]李革胜等：《使规范性文件更加“规范”》，载《人大研究》2014年第2期。

[7]姜明安：《运用法治思维和法治方式治国理政》，载《中国司法》2013年第1期。

（作者分别系广东财经大学法治与经济发展研究所副教授，广东财经大学法学院硕士研究生。本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国特色宪法实施机制研究：协商民主的视角”[批准号13YJC820012]、2014年广东省“理论粤军”项目“以法治思维和法治方法化解社会矛盾问题研究”[批准号WT1412]阶段性成果）