土地承包经营权确权外业测量流程及实施方案探讨

王景平

【摘要】农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，对坚持和完善农村基本经营制度、强化土地承包经营权物权保护、促进农村土地承包经营权流转和农业人口向城镇转移就业，加快发展现代农业，稳步推进城镇化具有重大意义。

【关键词】土地承包经营权确权

一.前言

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是关系到党的农村基本政策贯彻落实的大事，是关系到农民切身利益，农村社会稳定的大事。妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，完善土地承包资料档案、承包合同和登记簿，将承包地块、面积、空间位置和权属证书全面落实到户，是贯彻落实农村土地承包法律政策，对现有农村土地承包关系进行的一次集中完善；是加强农村土地制度建设，推进农村经营体制改革创新的重大行动；是从根本上解决农村土地承包突出问题、顺利实现农村土地承包关系长久不变的重大举措。

一、作业流程

二、工作准备

1.成果资料的收集与分析

（1）收集已知控制点资料，了解项目区自然和人文等背景情况；

（2）收集各级政府关于土地承包经营权确权登记颁证试点工作的有关政策文件、要求等，用于了解、掌握中央总体政策要求和地方的具体政策要求；

（3）收集二调数据库有关正射影像、界线、耕地等成果资料，用于了解项目区耕地分布特点，掌握作业范围；

（4）收集永久基本农田划定资料，用于确定承包地块是否为基本农田；

（5）收集农用地分等定级数据，用于确定承包地块的地力等级；

（6）收集二轮土地承包资料及最新的土地利用变更调查数据。以村、组为单位，包括土地承包合同、台账、登记簿、调整变更情况、土地流转情况以及其他方式承包情况等相关信息和资料，以便掌握农户承包地登记基本信息情况；

（7）收集户籍信息资料，以便掌握户主和共有权人姓名、性别、年龄及相互关系等基本情况；

（8）收集其他方面资料，如各类行政范围界线图、申请书、委托书等，用于确定项目区工作范围及此次承包地确权所需的相关资料。

全面分析各种资料。包括控制点精度，各种图件、表格的制作成图方法，各种数据成果的精度标准等，对于本项目可利用的资料数据进行整理，分类保存；对于不可利用的资料按照保密规定进行处理。

按照上级要求，依据《农村土地承包经营权调查规程》和资料分析结果形成试点工作方案。

2.人员培训

针对中央农村承包地经营权确权登记试点相关技术要求，进行人员培训。

（1）根据要求对参加试点工作的各级政府工作人员进行培训。内容包括：政策法规学习；熟练掌握发包方调查表、承包方调查表的填写方法；了解承包地块调查表、农村土地承包经营权调查信息公示表、农村土地承包经营权公示结果归户表的填写要求；了解调查工作流程等。

（2）根据要求对参加试点工作的技术服务人员进行培训。内容包括：政策法规、技术依据学习；熟练掌握承包地块调查表、农村土地承包经营权调查信息公示表、农村土地承包经营权公示结果归户表填写方法；熟悉调查工作流程；对调查工作使用的各种软件、设备等进行统一培训。

通過培训，使全体工作人员都能够充分认识本次试点工作的重要性，以高度负责的态度，协调解决试点工作中遇到的各类问题。协调各方人员，分工不分家，密切配合，高标准高质量完成试点工作。

3.工作底图与调查表的制作

（1）制作调查工作底图

外业调查工作底图采用1：2000数字正射影像（DOM）制作。在DOM上套合最新确定的行政界线等有关的二调数据，并将村组名称等标注到DOM上。以村民小组为单位，根据村民小组面积大小情况，按1：2000比例尺分幅打印出图，形成外业调查工作底图。

（2）制作权属调查表

根据收集的承包合同、土地台帐、登记簿、农户信息等资料，按有关技术规范规程的要求制作如下表格。

a.发包方调查表；

b.承包方调查表；

c.承包地块调查表；

d.农村土地承包经营权调查信息公示表；

e.农村土地承包经营权公示结果归户表。

其中，a、b由工作组中非技术服务人员制作填写；c、d、e由工作组中非技术服务人员协助，由技术服务人员制作填写完成。

三、入户调查

1.发包方调查

发包方调查以收集到的土地承包合同、土地承包经营权证和其它合法权属资料为基础，内容包括发包方的名称和负责人姓名等信息。发包方按以下情形确定；

（1）农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，发包方为村集体经济组织或者村民委员会；

（2）已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，发包方为村内各农村集体经济组织或者村民小组。

（3）国家所有依法由农民集体使用的农村土地，发包方为使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组。

承包合同生效后，集体经济组织发生分立或者合并的，发包方名称确定为分立或者合并后的集体经济组织名称，同时注明分立或者合并前的集体经济组织名称。发生变更的，发包方名称确定为变更后的集体经济组织名称，同时注明变更前的集体经济组织名称。承包合同生效后，发包方负责人发生变更的，负责人姓名为变更后的发包方负责人姓名，同时注明变更前的负责人姓名。

发包方调查以发包方为单位填写《发包方调查表》。

2.承包方调查

承包方的调查以收集到的土地承包合同、土地承包经营权证书和其他合法权属资料为基础。

承包方调查应以承包方为单位填写《农村土地承包经营权调查归户表》，表中发包方和承包地块信息应直接采用《农村土地承包经营权调查表》记载的结果。

承包方信息有争议且无法达成一致处理意见的，应在《农村土地承包经营权调查归户表》中予以注明。

承包方调查分家庭承包和其它方式承包两种类型进行。

（1）家庭承包

承包方调查包括承包方代表（户主或农户代表人）的姓名、住所和农户家庭成员的姓名、与户主关系和身份证号码等。承包方代表按以下情形确定；

a.土地承包经营权证等证书上记载的人；

b.未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；

c.前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法确认的，为农户成员推选的人。

承包方代表的住所以承包方代表的宅基地地址或长期稳定住所地址为依据。

农户家庭成员信息以户口簿登记信息为基本依据。承包合同生效后，农户家庭内，家庭成员分家的，应按有关法律法规和政策进行处理。

（2）其它方式承包。

a.承包方调查包括承包方（单位或个人）的名称或姓名、住所，承包方为单位时，调查单位名称和单位住所。

b.承包方为个人时，调查个人姓名和个人住所。

承包方调查以农户为单位填写《承包方调查表》，需严格按相应的填表说明要求进行。

3.发包方调查表和承包方调查表完成入户调查工作后，由项目组成员录入电脑，形成电子表格。

四、控制测量

1.地籍控制测量一般规定

（1）地籍控制网分为地籍首级控制网、地籍图根控制网，各等级控制网的布设应遵循“从整体到局部、分级布网”的原则。

（2）地籍平面控制网的基本精度应符合以下规定：

a.四等网或E级网中最弱边相对中误差不得超过1/45000；

b.四等网或E级以下网最弱点相对于起算点的点位中误差不得超过±5cm。

（3）控制点的选点、埋石、标石类型、点名和点号按照CJJ/T8-2011《城市测量规范》等标准执行。

2.地籍首级控制测量方法

地籍首级平面控制网点的等级分为三、四等或D、E级和一、二级。主要采用静态GPS全球定位系统定位方法建立，一、二级地籍平面控制网也可以采用导线测量方法施测。根据已知控制点分布情况，以GPS网或GPS附合导线的形式，按照D、E级GPS点的要求布设首级控制点。

3.地籍图根控制测量的方法

可采用动态全球定位系统定位方法、静态和快速静态全球定位系统定位方法或导线测量方法建立地籍图根控制网点。图根點以首级控制点为基础，根据作业范围和图幅分布情况布设，每幅1：500图均匀布设一个图根点，图根点用木桩或铁钉做标志，采用GPS快速导线或GPS-RTK方法完成。

（1）当采用静态和快速静态全球定位系统定位方法时，观测、计算及其技术指标的选择按照CJJ/T8-2011《城市测量规范》规定的二级GPS点测量的要求执行。

（2）可采用RTK方法布设图根点。保证每一个图根点至少与一个相邻图根点通视。为保证图根点测量精度，要求每个图根点应有两次独立观测结果，两次测量结果的平面坐标较差不得大于±3cm，高程测量的较差不得大于±5cm，在限差内取平均值作为图根点的平面坐标和高程。

4.界址点根据需要设立标志，界址点和界线采用GPS-RTK结合全站仪进行测量。

五、承包地块调查

承包地块的调查内容包括地块名称、合同面积、土地利用类型、土地用途、地力等级、是否基本农田、承包方（代表）以及地块坐落等信息。承包地块调查过程中应现场填写《承包地块调查表》。

承包地块由指界人现场指界，测绘单位作业人员逐地块调查承包地的承包经营权状况和界址，绘制图斑并在图斑内填写图斑编号等信息形成草图，并现场填写调查表；每完成一个地块后，将调查底图、调查表等外业调查成果，交指界人签字（摁手印），每完成一个村民小组后加盖村委会公章；此成果作为外业调查的基础资料。

1.承包地块调查的指界人按以下原则确定：

（1）指界人应为具有完全民事行为能力的人；

（2）家庭承包的指界人为承包方代表或委托代理人；

（3）其他方式承包的指界人为单位法人代表、承包方本人或其委托代理人。

a.单位法人代表进行指界时，须出示法人代表身份证明书和法人代表个人身份证明书；

b.委托代理人进行指界时，应出示委托人和受托人的身份证明书以及调查确认委托书。

2.指界前应通知调查地块及其毗邻地块的指界人如期到现场指界。

3.测量员会同相关指界人共同指界，同时对指定的界址点和界线进行测量，对界址点进行编号，并将相关情况填在《承包地块调查表》上，由指界人签章或捺手印确认。

4.测量员要充分利用工作底图，标注地块的空间分布情况，重点反映对地块方位坐落（四至）、距离和对空间方位描述起关键作用地物点、特征点等信息。

5.对于权属调查前地块边界已经灭失、由多个承包方共同承包经营的，应根据承包合同由各承包方相互协商处理，尽可能恢复原地块边界，得到各方认可后分承包方进行调查。恢复边界确有困难的，由测量员会同相关指界人根据原承包合同的记载，按比例划分工作边界，并在《承包地块调查表》中予以注明。

6.对于存在承包经营权权属争议的地块，不进行四至确认，应在《承包地块调查表》中对权属争议情况予以注明。土地利用现状、土地用途与土地承包合同、土地承包经营权证等描述不符的，应在《承包地块调查表》中予以注明。

7.调查指界完成后，测量员须按相关编码规则的要求对承包地块进行编码，并在工作底图上进行标注形成调查草图。调查草图的绘制内容包括：

（1）地块编码、承包方（代表）姓名等地块信息；

（2）具有明显方位意义、对地块四至描述起关键作用的地物名称，如河流、道路、独立地物等；

（3）标明地块分布草图绘制情况的信息，包括所绘制的发包方名称、制图员和制图日期等。

8.调查成果确认

将调查底图、承包地块调查表整理后形成外业调查成果，并交给指界人确认。指界人需要确认的内容包括：农户地块数量是否正确，是否有地块遗漏，地块名称是否准确，台账上的地块是否都已调查等信息。指界人确认无误后在调查底图和承包地块调查表上签字并摁手印确认。

9.土地权属争议的处理

有争议的界线，应依法予以调处，签订《土地权属界线协议书》。难以调处的，划定工作界线，签订《土地权属界线争议原由书》，待争议解决后再行登记入库。

10.调查成果移交

将检查合格的调查成果移交至内业进行数据处理工作。