美国公立研究型大学私营化：路径、悖论及界限

卓泽林　王志强

摘要： 自20世纪80年代以来，美国州政府公共经费的持续萎缩，导致公立研究型大学的公共经费从“黄金时代”走向“紧缩时代”。公立研究型大学为了生存和发展，逐渐兴起了一场私营化教育改革浪潮，主要采取了提高学费在财政预算中的比重、人事决策上更多地依赖兼职教师和辅助教师、积极争取社会私人捐赠资源（尤其是校友资源）、缩减教职员工工资和福利在预算支出中的比例以及扩大校园辅助性单位的收入等措施。由于公立研究型大学具有公共服务和社会担当的性质，因此私营化具有内在限度，需要对其进行必要监管和限定。

关键词：美国；公立研究型大学；私营化；路径；悖论；界限

中图分类号：G649.712

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2015）02-0044-08

收稿日期：2014-09-20

基金项目：2013年国家社会科学基金教育学（青年）课题“‘创新驱动战略下教育与社会互动机制研究”（CAA130118）。

作者简介：卓泽林（1989—），男，广东陆丰人，华东师范大学教育学部国际与比较教育研究所博士研究生，主要从事比较高等教育研究。

一、引言

在美国，高等教育界普遍把公立院校由主要依靠公共经费运作转向主要通过市场化或商业化的路径获取私人资源来自主运营这种变化视为公立院校的“私营化”（privatization）①行为或趋向[1]（P2）。公立大学私营化的涵盖范围（contours）主要包括以下三个方面[2]：（1）增加依赖私人收入以补充公共投资的不足；（2）改变监管机制以减轻笨重繁琐的规制；（3）越来越依赖市场机制。公立研究型大学掀起的私营化改革热潮由20世紀80年代以来美国州政府公共经费资助的持续下降直接引起。这些年，公立大学继续面临着停滞或者下降的资源水平。正如美国著名历史学者罗杰·盖格（Roger. L Geiger）所言：“1990年以来，私营化成为了美国高等教育发展的主流趋势”[3]。“发达国家公立高校私营化的方式主要包括引入或提高学费、鼓励高校创收、加强高校科技成果转化、招收自费留学生等等”[4]。简言之，公立大学私营化“就是运用‘私有领域或者‘市场的理念、原则和做法，来改革教育事业。于是，经济逻辑取代了教育逻辑，企业逻辑取代了大学逻辑，资本逻辑取代了学术逻辑，高等教育日益走向市场化、产业化和商业化，割裂并异化了作为学术共同体的大学”。[5]本文试图以美国公立研究型大学——北卡罗来纳大学教堂山分校（The University of North Carolina at Chapel Hill）为案例，分析该校在面临公共经费持续缩减的情况下如何推行私营化改革，并反思私营化改革进程中所触及的社会公平道德底线及如何有效规制公立大学私营化的深入发展。

北卡罗来纳大学教堂山分校成立于1789年12月11日，是美国第一所公立大学。“该校目前设有14个专业学院及文理学院，提供77个专业的本科学院、107个硕士学位、69个博士学位和6个专业学位项目”[6]，是北卡罗来纳大学系统16个校区中最大、最核心的校区。由于该校区具有卓越的研究水平和优秀的教学质量等综合实力，在2013年《美国新闻与世界报道》所评选的全美顶尖公立大学中排名第五位[7]。无独有偶，同年由《吉普林格个人财经》杂志（Kiplingers Personal Finance Magazine）公布的100所最佳公立大学性价比的排行榜中，北卡罗来纳大学教堂山分校连续12年蝉联第一名[8]。

二、北卡罗来纳大学教堂山分校私营化运作路径

（一）提高学费在财政预算中的比重

北卡罗来纳大学教堂山分校是美国第一所公立大学。该校成立以来一直力图在美国公立高等教育的公益性和公共服务中扮演模范角色，尤其是所收取学费一直都在学生可支付的范围之内，为有能力接受教育的人提供教育机会，彰显公立大学的集体良知。但自20世纪70年代末以来，尤其是近年来，北卡罗来纳大学与其他公立研究型大学一样，最大的变化是学费增长，学费占总预算的比例越来越高，相反，州政府的拨款则持续减少。学费已从2003年占总预算的9.1%上涨至2012年的12.1%；同一时期，州政府拨款则从22.7%下降至18.4%（如表1所示）。因为州政府没有保持以往公立高等教育支出中所占的份额，这样公立高等教育学校的学费便迅猛增长以弥补州政府投资减少而留下的经费空缺[9]。

1985年，北卡罗来纳州政府在教育和学校（K12教育、社区学院和北卡罗来纳大学系统）预算中所占比例达67.8%，到了2004年，政府在教育上预算支出所占份额已经下降到55.8%。在同一时期，州政府对北卡罗来纳大学系统的预算支出从17.2%下降至11.8%，这些资金由州政府提供给北卡罗来纳大学，然后再由管理委员会分配至每个校区[10]（P183）。

学费占大学总预算比重的扩大幅度可以详细从北卡罗来纳大学教堂山分校收取本州和州外居民的学费得以看出。1998～1999学年，该校向州内学生所收取学费从2 211美元涨至2002～2003学年的3 856美元，这短短五年的时间上涨了74.4%。相比之下，学费在全国其他公立旗舰大学平均仅增长了26.7%。与此同时，州外学生学费也呈现大幅上涨的趋势，即从1998～1999学年的11 377美元或占全国平均水平的108.8%上涨至2002～2003学年的15 140美元，占全国学费平均水平的114.3%。学费继续呈上涨趋势，在2004～2005学年，北卡罗来纳大学收取州内学费为4 359美元，州外学生17 467美元[10]（P190）。

以2006年财政年度为例，虽然与同一梯队的其他公立研究型大学（如密歇根大学、弗吉尼亚大学）相比，学费在北卡罗来纳大学教堂山分校总预算经费只占9.1%（密歇根大学安娜堡校区学费占59%，弗吉尼亚大学学费占28%），但是，进入21世纪以来，北卡罗来纳大学学费一直呈现稳步增长的趋势，相形之下，州政府拨款却呈现持续减少的趋势。可见，在支出一定的情况下，如果其他收入来源减少，学费必须提高才能弥补学校财政的需求。因为高校对政府拨款和学费的依赖模式还没有改变，公立大学传统的财政投入模式也没有改变，州拨款的减少将直接导致学费的增加[11]。这是美国公立大学必须面对的挑战，一直以物美价优著称的北卡罗来纳大学也无法独善其身。北卡罗来纳大学的高等教育成本快速增长的趋势已引起人们的关注，同时也威胁和破坏州政府对北卡罗来纳居民提供物美价优高等教育入学机会的历史承诺。

（二）在教师人事决策上更多地依赖兼职教师和辅助教师

所谓兼职教师（Part-time/Adjunct Faculty）是指“所承担的工作量少于一般（全职）教师要求，部分地参与学校教学与科研工作的教师”[13]。自20世纪80年代以来，面临空前的公共财政压力，美国公立大学将费用低廉和零福利的兼职教师作为降低办学成本的现实选择。“很多高校开始大量聘用兼职教师承担教学工作，逐渐减少终身教职教师的数量”[13]。兼职教师、研究生助教是北卡罗来纳大学教堂山分校教师队伍的重要组成部分，而这一比重在其他北卡罗来纳大学其他校区所占的比重较小。

根据特拉华州的研究，在1999～2000学年至2001～2002学年期间，北卡罗来纳大学总校引进了491研究生助教，其中有三分之二被分配到北卡罗来纳大学教堂山分校的秋季学期任职。研究生助教人数占北卡罗来纳大学总校人数的比例只有6%，但是这一比例在北卡罗来纳大学教堂山分校却高达15%，北卡罗来纳大学格林斯博罗分校占7%，其他校区所占比例从1%到4%不等[10]（P198）。在2001～2004年度，北卡罗来纳大学总校注册人数增长了12%，2004～2012年度这一比例增长至24%，达到235 180人[10]（P190）。由于注册学生人数的激增，势必造成对教师队伍的需求。2003年，北卡罗来纳大学总校招募全职和兼职教师共14 603名，高于2000年的12 767名[10]（P199）。在2003年招募的14 603名教师中，全职终身教职和全职非终身教职的教师有11 405人，高于2000年的10 041人。

与此同时，北卡罗来纳大学组织专门委员会对北卡罗来纳大学总校的教师趋势的构成情况进行全面的调查，最后在報告中指出，2000年，兼职非终身制教师在北卡罗来纳大学总校占21%，而美国高等教育系统这一比例是43%，其中四年制高校占34%。而同一时期，全职非终身教职在北卡罗来纳大学所占比例是23%，美国高等教育系统这一比例是18%，四年制高校是21%。总体而言，在1990～2000学年，兼职非终身制教师从15%上升到21%，而全职非终身制教师在这10年则从34%增长至43%，总体增长9%。而同一时期，美国高等教育这一领域则增长20%（如表2所示）。

如果单纯地从财政角度来看，聘请兼职教师是一项效果明显的举措，因为它节约了很多钱。英语作文兼职教师教一门课的报酬约为3 000美元，不到助理教授的一半，并且没有任何福利[14]（P114）。但这一举措的真正花费其实是很高的。在课堂上依赖签约劳动力会造成教师中流动性和变化性很大，学校没有给他们配备办公室及个人用计算机等教学辅助设备，所以“教完就走”是兼职教师的常态特征，教师对学生没有持续很久的责任，兼职教师与学校的学术生活脱节。学校以盈亏为底线，牺牲的是教师们的忠诚，破坏了自己的学术文化。[14]（P114）

（三）积极争取社会私人捐赠资源，尤其是校友资源

尽管北卡罗来纳大学教堂山分校竭尽所能地争取州政府的资助，但该大学得到州政府的投入却仍然持续呈现下降的趋势。而州政府对公立大学的公共拨款的削减是属于公共财政的结构性问题，所以在短期内难以解决。在这样的背景下，公立大学的校长一方面正在为保持州政府的财政投入比例不让它下降得太快而努力；另一方面，许多大学为了筹集更多的办学资金，在一些学校事务上，大学领导们甚至允许一些捐资者参与管理[20]和采取一系列鼓励措施。譬如，为了吸引和回馈捐赠人的捐赠行为，北卡罗来纳大学教堂山分校同意把学校一定比例的建筑物以捐赠的名字进行命名。北卡罗来纳大学教堂山分校内有35处建筑物是单纯为了回馈捐赠人的捐赠行为而命名的。在这些捐赠人中，北卡罗来纳大学教堂山分校自己的校友占据了很大的比例[16]（P91）。从北卡罗来纳大学教堂山分校的资金来源和校内设施的命名现状来看，“校友支持”在私人投资及筹款方面发挥了极其重要的作用[16]（P91）。根据北卡罗来纳大学教堂山分校2012年财政年度的统计，其校友捐赠比例占全校捐赠总额的63.5%，占全校捐赠来源之最[17]。除此之外，为了鼓励和更大范围地扩大捐赠行为，该大学还存在以捐赠公司之命名的建筑物。譬如，为了回报美国联邦快递（Federal Express）公司为其捐赠的500万美金，2007年北卡罗来纳大学教堂山分校首次在校园内将新建的大楼命名为联邦快递国际教育中心（FedEx Global Education Center），这是北卡罗来纳大学教堂山分校校园内唯一一处以捐赠公司命名的建筑。

（四）缩减教师工资和福利在预算支出中的比例

美国学者托马斯·凯恩（Thomas J. Kane）和彼得·欧尔萨格（Peter R. Orszag）指出：“如今，美国公立研究型大学与私立研究型大学在教师工资、教学工作量以及学生选拔性三个方面存在着显著的差距，且这种差距还在不断扩展中”[18]。譬如，在1978～1979年度，公立研究型大学全职教授的工资是私立研究型大学全职教授工资的91%，但到了2003～2004年度，这一比例只占78%[19]。除此之外，相比私立研究型大学，公立研究型大学给予教职员工的额外福利也比较低[20]。从历史上看，北卡罗来纳大学总校拨给教师的工资就低于同一梯队公立大学的全国平均水平。有研究者根据美国教授协会（AAUP）的数据对全国有权授予博士学位的公立研究型大学教授获得工作的平均工资水平做了比较研究，结果表明，除了北卡罗来纳大学教堂山分校之外，北卡罗来纳大学其他15个校区的平均工资都低于其他有权授予博士学位的公立研究型大学的平均工资，平均工资的差距从1%至16%不等。

在1998年～2003年这段时间，北卡罗来纳大学教师工资的增长一直以较小的比重进行着，在许多情况下，甚至低于通货膨胀率[10]（P201）。譬如，北卡罗来纳教师（包括终身、在职终身教授以及助理教授）1998年到2003年期间，消费者价格指数上涨了12.9%，按理而言，为了保持教师的真正收入水平，教师工资收入也需相应增加12.9%，但是北卡罗来纳大学超过一半的分校教师工资增长低于这个数量。在争夺优质教师如此激烈的环境下，如果北卡罗纳大学教堂山分校无法给优秀教师提供富有竞争力的薪酬和福利，就会出现优秀师资队伍流失的现象，就像有的学者所言：“除非公立大学的教职员工能从其他领域获得对现有工资及其各种福利收入损失的补偿，否则，这些‘明星教授将流向具有高薪待遇的私立研究型大学，最后，公立大学将只能招募或挽留住低水平、低质量的教师队伍”[21]。

（五）扩大校园辅助性单位的收入

北卡罗来纳大学教堂山分校的辅助性单位主要包括学生住房、学生商店、校园书店、食堂、学生健康服务中心、公共设施体系、停车、交通，以及为病人提供服务的专业医疗诊所等为个体提供服务的单位。2001年，高等教育外包和私营化研究中心（Center for the study of Outsourcing and Privatization in Higher Education）进行调查发现，每八所大学中就有一家依靠卫生维护组织（Health Maintenance Organization）提供卫生保健服务，40%的校园书店是由像巴恩斯和诺铂（Barnes & Noble）这样的校外公司在经营。在被调查的大学中，有接近一半大学至少有五项校园辅助性单位承包给了别人，并且这个数字还在不断上升，而自己处理一切事务的学校仅占5%[22]。

除此之外，北卡罗来纳大学教堂山分校还向社会出售游泳池以及其他娱乐性设施；向摇滚音乐会和社会专业足球队比赛出租学校足球场，甚至带着他们付费广告的出版物；类似地，学校非营利性医院也开设商业健身中心和药房，非营利博物馆也正在扩大他们的礼品商店，出售诸如纪念品等物品，这些收入变成北卡罗来纳大学教堂山分校工资和部门运行费用的可观经济来源。更有甚者，有些公立大学为了提高辅助性单位的盈利，不但把辅助性单位承包给校外公司，而且抬高其服务价格。譬如把原先学生只需要在洗衣机花25美分、烘干机花10美分的价格标准，分别提高至2美元和1美元[1]（P194）。

当预算吃紧的时候，为了使私有收入最大化，公立大学把学校的餐厅、打印店、运动场、书店、图书馆承包出去，甚至把学校的招生工作也外包给私人公司全權代理，以求提高入学率，降低花费。“现在这个使命本身也处于被外包的危险之中。今天是餐厅和维护，明天是招生和图书馆，后天是教学。照此下去，学校的身份——它的‘商标——就很有可能要由局外人来定义了”[14]（P113）。但承包意味着什么呢？当所有的一切包括学校的名称在内都被外包，不仅仅是学校的商业事务，而且由谁来上课和谁来听课这样的决定也被私人化，那么大学还剩下什么呢？[14]（P115）

三、公立研究型大学私营化与其公共性的悖论

所谓悖论是指“一样东西不能同时为两样东西，两个互相矛盾的解释不能同时为真”[23]。公立大学的公共性是其得以生存的本质属性，这也是公立大学与其他私立大学或营利性院校最本质的区别。因为营利性院校不能为公共利益服务，它们必须像商业机构一样运作，竭力实现经济收益的最大化[24]。然而，在面临公共财政持续衰竭的状况下，公立研究型大学所推行的私营化路径与方式也趋同于与公司抑或企业的运作方式。正如比较文学学者比尔·雷丁斯（Bill Readings）在目睹高校日益商业化之后批评道：“当前的大学不只是像一家公司，它就是一家公司，大学已经从文化机构蜕变成公司”[25]。在这样的背景下，公立研究型大学的私营化路径所折射出的价值偏好远离了公立研究型大学公共性抑或公益性的情形，即“私营化与公共性悖论”。

公立大学的公共服务（Public service）、公共利益（Public interests）是公立大学创建的初衷，也是公立大学存在的合理性所在。正是公立大学创建以来所提倡的公共目的性，即为有能力接受高等教育但在经济上处于弱势的学生提供物美价优的高等教育机会，进而促进高等教育大众化的进程，使其俨然成为一个公共领域。公众呼吁公立大学扩大自己的使命范围，使其不仅对应届的高中毕业生敞开大门，同时也给那些为了适应不断变化的劳动力市场而选择“回归教育”的中年人提供机会，并期望公立大学在扩大教育服务范围的同时减少对学费收入，避免寻求其他与企业界有关联的收入。哈贝马斯曾经指出，大学是一个批评场所，应当超越金钱、权利系统的工具化需求，更多地致力于政治社会变革和文化生活。大学从来没有因为其提供了服务而获得经济上的自足[26]。大学须在它继承的人文主义遗产的文化价值与权利、金钱的压力之间寻找平衡，或者说大学处在生活世界的社会文化结构与金钱、权利“系统”的工具化需求之间[27]。

但是，公立研究型大学在私营化的背景下，不但大幅度抬高大学学费标准，使其远远超过普通家庭尤其是中、低下层家庭难以承受的负担，还在招生政策上倾向于招收那些有能力支付全额学费的富裕学生，州外学生所占总招生比例超过州所能忍受的限度，以提高潜在收入。除此之外，公立研究型大学教师学术人身份也变得比过去更加复杂，他们利用高校这个平台，通过各种方式卷入各种市场抑或类市场的交易当中，摇身成为“学术资本家”。在传统上依靠政府资金的公立高校通过各种渠道积极争取外部资金，这些外部资金无论是以科研经费与合同的形式、服务合同的形式、与产业界或政府合作的形式，还是以技术转让的形式，通常都服务于与市场相关的研究，也就是各种各样应用性、商业性、战略性和目标性研究。

此外，高校还在招收高收费学生等方面开展竞争。高校申请专利、与企业合作、技术转让、寻找风险投资的行为受到鼓励，促成了一批依托获得高校专利许可而成立的公司，产生了一定数额的专利收入和专利权税收入[28]。可见，公立研究型大学领导者与管理者对公立研究型大学经济功能的强调全然超过了文化功能，以致经常要面对“知识与金钱的悖论”[29]的拷问，毕竟“大学与企业是完全不同的，大学的工作是一个负载价值的终生过程。大学的目标不是扩张或占有市场份额，而是学术的优异；不是利润或所有权，而是免费的知识产品；不是运转的效率而是平等的对待；不是不断增长的经济效益而是不断思考我们是谁，我们如何生活以及我们周围的世界”[30]。然而，在面临财政困境时，公立大学的公共服务，作为赠地法案一个重要的因素在当前公共财政话语过程中常常被忽略[1]（P253）。

在历史上，公共服务是公立非营利组织得以强调的重大使命，而如今公立研究型大学所推行的私营化路径与方式在一定程度上都与公立研究型大学这种本质属性相背离。这不但削弱了公立研究型大学的公益性、公共性、社会性，损害公立研究型大学在公众心目中的公共形象，更为重要的是，公立研究型大学私营化举措逐步把自己导向与销售知识、贩卖产品相类似的营利机构，阻碍知识的创造，使其运作过程更像企业，而不是公立非营利组织，公立研究型大学逐渐脱离了社会担任的责任，让大学的集体良知负担沉重。私营化的努力使北卡罗来纳大学不再是一所强调公共服务的大学，而是更加接近一所控股公司，它逐渐背离了美国第一所公立大学所应承担的社会担当和责任。

四、公立研究型大学私营化的界限

“当一所大学决定要挣钱的时候，它必须放弃它的精神。”[14]（P36）私营化对公立研究型大学而言始终存在着一种危险和威胁，始终需要大学付出相应的代价，其中公立大学公共性的侵蚀就是推行私营化最大的代价之一。因此，面对私营化，公立研究型大学需要保持谨慎态度，审时度势，并根据自身的资源环境、办学定位确立一种坚定的边界意识，从而能够在世俗生活中始终保持公立研究型大学本体的高贵身份。

“在20世纪90代初，金钱决定一切的想法非常普遍，并且与捉襟见肘的财政现实相矛盾”[14]（P34）。在此背景下，公立研究型大学为了应对公共资源的有限性而寻求多元的私有收入来源有一定的合理性，也不会受到任何非议，除非它违背了学术伦理以及教育公平的道德底线，放弃了公立大学的社会担当使命而走向强调私人利益。正如资源依赖理论所预言的那样，被剥夺了抑或失去关键资源后的组织将会去寻找新的资源。“20世纪90年代前，研究型大学最重要的单项岁收来源是州政府拨款。事实上，直至1990年前，州政府的高等教育拨款一直增长很快，年增长率经常超过10%。可是，从1986年开始，州拨款增长率明显放慢，而且在90年代州政府的开支实际下降了”[31]。

换言之，当公立研究型大学失去州拨款这个关键资源后，寻求其他新的收入来源在理论上有其合理性，是公立研究型大学为了生存所做的理性选择。因此私营化在伦理的边界之内，不但可以缓解公立研究型大学的公共财政困境，而且有助于提高公立研究型大学的运作效率和效益；而一旦越界就会形成对公立大学公共性、公共服务的侵蚀，甚至挑战了高等教育公平的道德底线。所以，恪守私营化的伦理边界，需要对私营化的性质有清醒的认识，需要大学的领导者平衡现实和理想之间的矛盾。赫钦斯把金钱，即大学愿意承担外部社会机构付钱的任何任务看作是学术界弊端的根源。他警告说，如果我们认为政府和企业为大学提供经费补助，是毫无私利地追求永恒的而不是一时的真理，那纯粹是自欺欺人[32]。“无论是大学还是大学人，都无法免俗，都需要金钱来支撑现实的生存。然而，金钱的本质是交换和购买。我们需要反思的是，为了金钱我们出卖了什么？如果我们仅仅以合理的价格出卖了自己的劳动成果，那是天经地义，无可厚非的。”[33]（P8）倘若公立研究型大学为了获得更多的金钱而出卖了良知、出卖了社会担当责任，违背了高等教育公平的道德底线，那么，公立研究型大学私营化将威胁到社会公平，付出不可避免的代价。因此，伦理边界是公立研究型大学私营化必须要确立的一个底线意义的边界。

私营化伦理边界的确立需要公立研究型大学面临州政府拨款不断递减的背景下始终坚守自己的核心使命，有所为，有所不为。但是，在财政预算紧缩的经济背景下，当下美国公立高等教育更多表现出一种急功近利的“求财”心态，强调大学市场经济功能，课程设置上迎合市场的现实需求；进而“软化”抑或忽略了公立研究型大学的非市场（non-market）功能的实现。“具体的实际市场并未说明大学关注的所有社会需要。这类非市场需要包括：训练良好的公民道德，提高毕业生的文化兴趣与能力，提出对社会的批判，以及支持没有早期金钱回报的学术成就，如果该学术成就能产生金钱回报的话。大学的有些社会功能是超越市场买卖的，因此有必要鼓励大学发展其非市场的一般用途”[34]。当大学校园充斥着各种商业化、市场化的气息时，你还指望能熏陶出什么优雅之士？当大学领导层运用经济逻辑、资本、市场逻辑来改造大学时，你还指望能培养出具有全局眼光和健全公民责任素养的全人？显然不能！由此可见，正是大学的这些“非市场功能”，使人类社会才可能成为富有人性、人道和人文情怀的社会。

大学这种“非市场功能”与私营化所能带来的益处是不对称的。换句话说，公立研究型大学通过私营化既不能实现公立大学的使命，甚至一旦越过边界还能带来道德伦理问题。公立研究型大学私营化存在与生俱来的局限性，虽能在某种程度上缓解公共财政的困境，但始终有待超越。公立研究型大学不能够欲望膨胀，四处扩张其私营化的范围及深度，否则将伤害公立研究型大学自身核心使命的完整实现。也就是说，私营化必须发现其边界，老老实实守候边界，只有在边界之内才能实现其固有价值，否则便会变质甚至造成负面影响。因此，私营化伦理边界的确立，是大学承担自身道义使命的需要。“对于大学而言，唯有有所坚守，有所不为，才能始终保有，并灿然生辉”[33]（P8）。

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