农村土地经营权流转的调查与思考

刘辉 陈艳 周长艳

摘要：农村土地经营权流转是发展适度规模农业，促进农民增收，保障国家粮食安全的关键。文章基于湖南大湘西地区农村土地承包经营权流转的调查，通过实地考察，发现大湘西地区主要表现在：地方政策不完善、农户权益保障不充分以及农户土地收入不稳定的现象。为改变这一现状，实现大湘西地区土地流转又好又快地发展。因此，采用定性和定量相结合的方法进行研究，通过大量数据统计，进行多角度分析，得出了启示性的结论，进而提出了相应的对策建议。

关键词：农村土地；经营权；流转

一、引言

党的十八大会议召开以来，大力加快发展现代农业，着力促进农民增收，坚持和完善农村基本经营制度，做到在承认产权的基础上，鼓励土地流转，同时积极推进农业规模化、专业化、和现代化经营。丘陵山区作为粮食生产和农产品的重要产地，面积达到663.6万平方公里，占国土总面积的69.1%，对保障我国粮食安全至关重要。但中国“人多地少”、“农户分化”和“城镇化”相对滞后的国情，决定着我国农村经济发展将是 “小农”和新型主体长期共存，以“小农”代耕、租赁为主要形式的土地流转和适度规模经营在“细碎化”更明显的丘陵山区将普遍存在和延续。这为大湘西地区土地经营权流转的快速发展开拓了良好的渠道。

大湘西地区包括湘西自治州、张家界市、怀化市、邵阳市和永州市的江华瑶族自治县、江永县在内的共39个县市区的广大地区，面积7.08万平方公里，占省总面积的33 %，人口1345万人，约占全省的20%，大湘西地区以张家界市、湘西州、怀化市等三市州为主体。近年来，大湘西地区认真贯彻省委、省政府的大大湘西开发战略，努力克服自然、基础条件不足，经济得到加速发展，但与湖南省平均水平和优势区域经济发展比，其发展水平有待进一步提高，但并不阻挡大湘西地区的土地流转进程。目前已有大量的关于土地经营权方面的研究，但由于大部分研究都是对发达地区或平原丘陵地形的土地进行研究，而对稍落后的山地地区的研究颇少，缺乏独特性。因而本文选择以湖南大湘西为研究地，来考察农村地区土地经营权流转的开展情况。此次调查采用抽样调查和访谈的方式，选取湖南大湘西地区的保靖县、永顺县、龙山县、桑植县、慈利县、溆浦县、邵阳县、江永县和江华瑶族自治县进行调查，共发放调查问卷280份，收回有效问卷256份，有效问卷回收率为91.4%。

二、湖南大湘西地区农村土地经营权流转的现状

（一）被调查农民的基本特征

從表1可知，从事农业生产的成年男性占比44.53%，女性占比55.47%，男性劳动力明显偏少。在年龄分布上，被调查农民的年龄集中在60岁以上，占比43.75%， 35～60岁的占比28.13%，16～22岁的仅占调查总人数的3.91%，从事农业生产的劳动者 “老龄化”较为突出。结合农村劳动人口年龄，再从家庭总人数来看，主要集中在五口人数之间，说明农村每户家庭人口较多，折射出农村非劳动人口比重大。

呈现的特点如下：从性别来看，从并且存在农村文化水平分层差异明显，其中拥有初中文化程度的人口占整个比重的57.82%，而未接受过教育或小学文化水平的占整体17.97%。另外，大湘西以非纯农户为主，是纯农户的4.5倍。这是由于农村地区单纯地依靠粮食作物生存的农户十分稀少，而主要是依靠外出打工或自己经营生意等方式，来补充生活来源。基于上述数据分析可见，农村土地流转的开展仍然存在很大的空间。

（二）农村土地经营权流转方式多元化

影响土地经营权流转发展的主要因素是家庭非农经济发展水平、土地资源状况以及社会和经济特征（张丁等，2007）。数据显示如下特征（见表2）：第一，从家庭土地使用情况来看，集中在抛荒、租让他人和自己耕种，分别抛荒占据整体的33.98%，而与农村合作社仅占8.20%，而大部分呈现抛荒状态，是由于农民外出打工，无法联系，致使土地流转进度不明显。第二，随着社会主义新农村建设活动地广泛开展，农民对于土地承包经营权的认可程度明显增强，虽然在调查总人数中，维持现状超出愿意转入高达81人次，但可看出农民对土地承包经营权的认可度还是持乐观态度。

（三）农民了解农村土地经营权流转的途径

如图1所示，在农村土地经营权流转的宣传主体，主要是依靠政府和村委会，分别为76和63人，然而依靠报纸、电视等途径来了解相关政策占整体的1/5，完全自发的仅为21人。综合分析，得出大湘西地区农民参与土地经营权流转形式主动性低，主要是依靠政府等相关组织的牵引，这也说明农村土地经营权流转后续开展仍需要政府的大力支持和引导。

三、湖南大湘西地区农村土地经营权流转存在的问题

（一）地方政策不完善，执行力度不强

结合图2可知，农村极为缺乏政府作为主导力量来引导农民去认知土地经营权流转的相关政策和参与流转的运行机制。农户在实施土地流转权益方式上，主要依靠财产权利、经济权益的方式，而借助国家政策来解决土地流转相关问题，仅占整体的6%，大部分主要依靠农民自身权益来解决农地流转纠纷。由于大湘西大部分农村，地处偏远落后的小山村，交通不便，以及政府在政策方面的宣传力度不强，同时大部分农村中老年人受传统小农思想的束缚，加上少部分农村地方势力浓厚等原因，很难吸引客户对农村闲置土地，进行大面积的承包，更不能使土地流转政策效用得到发挥。

（二）农民土地权益易侵犯、保障不充分

土地流转的规范化程度较低、乡土性十分明显、流转合同不规范的问题突出，不仅存在口头约定形式，特别是法律意识淡薄（亓宗宝等，2008）。根据表3得出如下特征：其一是农民在土地经营方式中，选择签订合同的方式比重仅高出口头协议的5.86%，但由于口头协议比重大，加上流转期限也存在较高的流动性，折射出大湘西农民的维权意识淡薄，一旦发生纠纷，往往受损失的是农民。其二是农户在处理纠纷时，以双方协调处理方式为主，占据整个比重的41.02%，而选择政府或村委会协调的则占据33.98%。这暗示政府在保障农民权益方面，仍需有所改善。其三是农民在土地流转活动开展中，关注地主要是流转中的收益、便利性以及法律保障等因素。从现实角度考虑，尽管采用政府的强制性保护措施，起到一定积极作用，但事实上，现有的农村土地保护政策并没有达到预期目标，政府的农地保护行动出现了政策失灵，信用机制不完善等问题。所以，这也导致大部分农民不愿意将土地进行流转的原因之一，健全土地明细法律保障机制刻不容缓。

（三）農民的收入低、不稳定

农村土地经营权流转主要矛盾表现在，现行农村集体土地所有权主体不明确、流转方式规定不明确和流转登记制度不科学（杨光，2011）。大湘西大部分农村受人文和地理环境等综合因素的影响，农民整体素质不高，存在部分地区土地结构调整与社会新形势发展要求相脱节的现象。结合表4来看，农民家庭收入主要依靠外出打工和土地耕种的方式，来维持生计，其次是受农村市场的影响，一些村民对土地经营权流转下的土地以及政策保障缺乏信任，不愿流转土地，导致有些土地集中难，给土地规模经营造成一定的障碍。主要表现在高比例的“缺劳动力、种地不赚钱”等因素上。

一方面由于存在大部分农村落后生产方式和社会先进生产力的矛盾，农村土地流转市场不充分以及土地生产需要巨大的劳动强度等因素，致使农民对种地失去了激情；另一方面受农民先天的意识分散性和利益短浅性影响，在土地收入面前显示无比的脆弱性。通过数据显示，在土地流转过程中，一旦发生意外情况时，选择变更经营权的占据62.89%，这表明农村土地经营权流转的持续开展的波动性大。在众多因素的影响下，最终导致农民土地收入低。

四、促进农村土地经营权流转的对策建议

（一）加大政策扶持力度，改善农地流转环境

土地一直以来都是作为对农民生存最重要的保障，是农民的“命根子”，但是在本质上来说，土地仅仅是一项完全意义上的财产和生产资料，却赋予其本不应由其承担的责任（张征宇，2013）。为了大湘西土地经营权流转在广大农村营造一个积极良好的政策和经济环境，我们则要做到：一是加大财政投入力度。二是给予信贷支持，在流转过程中，提供适当的贷款资金作为扶持。三是优化外地客户来农村承包经营土地的扶持宽松优惠政策，提高自我保障能力。此外，应建立农业保险和风险基金，在政府的指导和帮助下来扩大农户自身的农业保险范围、加大对流转项目的监督力度，积极发展农村土地流转的中介组织， 培育农业经纪人，促进农村基础产业的整体发展。

（二）推进法律保障体制，发展土地制度

为土地流转顺利进行，给农民提供相应法律保障是必不可少的。总体上要保证农地确权颁证、因地制宜培育土地规模经营主体以及完善农地产权治理结构（刘志文，2011）。第一是建立健全土地流转中农民权利的法律法规。第二，界定地承包经营权流转的受托双方资格，明确各自权益和义务，切实保障农民利益。第三，完善农村土地经营权流转的登记制度，针对农村土地建立起以土地所有权、土地承包权、土地耕作权为体系的土地物权登记和管理制度。同时进一步稳定农户的承包关系，完善土地延包细则，适当时在原协议的基础上延长承包期，获得更长的使用权。在法律的保障下，土地流转形式越走越好。

（三）提升农民素质，促进土地流转

建设良好的农村经济环境，需要政府、地方企业和农民共同合作。逐步提高农民的整体素养，更新教育观念， 改变农民现有的温饱思想， 强化人口的素质意识，定时对农民进行技术培训，学习适用的技术。做到因地制宜地调整农业结构，面向市场，依靠科技，发挥比较优势，推进农业结构战略性调整。同时扩大农业经营规模，提高农业劳动生产率，扩大农产品市场需求，同时增加农民的非农收入，开展多种形式的增收方式，这将有利于创造一个积极的农村经济环境，提高农民整体收入。使得一定程度上缓解了农村人口外流，也保证了农村足充足劳动力供给，有利于促进土地承包经营权流转地持续推广。

参考文献：

[1]张丁，万雷.农户土地承包经营权流转的影响因素分析——基于2004年的15省（区）调查[J].中国农村经济，2007（02）.

[2]亓宗宝，史建民.土地承包经营权流转纠纷实证研究——从9宗诉讼案例谈起[J].农业经济问题，2008（01）.

[3]杨光.我国农村土地承包经营权流转制度缺陷与完善对策[J].当代经济研究，2011（10）.

[4]张征宇.土地承包经营权信托制度研究[D].吉林大学，2013（12）.

[5]刘志文.建立和完善农地承包经营权流转的农民利益保护机制[J].农村经济，2011（12）.

*项目基金：国家社科基金“农田水利产权的契约与治理研究”（编号：14BJY113）；湖南省教育厅“粮食主产区小型农田水利建设治理模式创新研究”（编号：12K067）；大学生创新性实验计划项目“湖南省现代农业新型经营主体培育与发展研究”（编号：XCX14106）；大学生科技创新基金项目（SRF）。

（作者单位：湖南农业大学经济学院。陈艳为本文通讯作者）