西安地区城乡义务教育资源配置的法律路径与对策

李晶　岳侠

摘 要：本文基于城乡关系、社会公平、教育再生产、全民教育等视角，对统筹西安地区城乡义务教育资源配置提出一些新思考：加强教育法制建设；以部门立法的形式保障农民工子女的受教育权，进一步促进教育公平；从户籍定位转型入手，将义务教育从等级身份转化为公民权利。

关键词：义务教育；社会公平；法律路径

教育公平是社会公平的基石，是人类社会共同追求的理想。党的十八届三中全会明确提出统筹城乡义务教育资源均衡配置，大力促进教育公平，逐步缩小区域、城乡、校际差距。因而，推进城乡义务教育公平均衡发展是体现公平正义的中国特色社会主义的内在要求；加快农村教育发展是促进教育公平的第一要务。

所谓教育公平，瑞典教育家胡森认为教育必须“起点公平，过程公平，结果公平”，提出了著名的教育公平三维度论。作为西部欠发达地区，陕西省省会西安有着特别的政治经济环境，城乡义务教育的差异不断扩大，教育公平问题日益突出，城乡教师队伍结构严重失衡，教育经费紧张是许多农村中小学资源配置未均衡的首要原因。推动西安地区城乡教育的均衡发展，只有合理地统筹城乡教育资源配置，实践有效地教育资源配置路径和法律机制，才能促进西安地区教育发展公平。

一、加强教育法制建设

《宪法》规定的公民的基本权利就包括了接受平等教育的机会，同样的在《世界人权宣言》里也规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。”另外，我国《宪法》第46条规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”而《义务教育法》也有“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”、“国家对接受义务教育的学生免收学费”、“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”等相关规定。但是，事实上截至目前也没有真正实现公民受教育权利完全平等的宪法法律权利，特别是在一些较为偏远地区，义务教育阶段学生辍学率还比较高，不少农村地区政府在财政经费支出方面对教育的投入也远远没达到4%的要求，《中国教育改革和发展纲要》中提出的国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例目标在很多地方都没有达到。要改变这种教育经费支出结构失衡的问题，完善教育立法，加强教育法制建设，以法律形式规定中央和各级政府的责任是前提，加大中央、省级财政对教育尤其是義务教育的投入比例，用法律手段进一步规范各级政府，落实地方各级政府的法律责任追究制度是基本的保障。只有如此，才能保障每个公民切实享有宪法规定的平等的教育权利，也唯有如此也才能实现社会公平。

二、以部门立法的形式保障农民工子女的受教育权，进一步促进教育公平

法治的程序机制是实现教育公平的保障。程序正义作为一种法治观念，强调的是程序本身是否具备一些公认的内在优秀品质，而不是作为实现某种外在目的的手段。因而程序正义具有区别于实体正义的独立价值。如果说“社会公平”是教育公平法治的外部追求，那么“程序正义”就是教育公平法治的内在运作机理。没有程序正义的法律保障机制，教育公平的追求必将流于言辞，对教育公平的衡量也将由此失去验证标准。

以法治保障和实现教育公平既是教育事业发展的内在要求，也是全面推进依法治国的现实需要。法治的规则机制是实现教育公平的基础。教育规则公平指的是人们在享有同等权利和承担同等义务的条件下享受教育。这种规则机制所蕴涵的内在机理是，承认并正视受教育对象在先天禀赋和后天能力养成上可能存在差异，因而不尽平等，但是法律所赋予其授受公平教育的资格与前提必须是平等的，不能因人、因时、因地而异。法治规则要求准入标准应当对不同的受教育主体等值或相似。当然这里承认具有实质合理性的区别对待，其目的仍然是达到受教育权的实质公平。

法治的干预机制是实现教育公平的凭借。教育公平需要用法律来进行保护和规制，当国家运用法律的干预机制对受教育主体在教育活动中获得的利益进行平衡和再分配时，通过把不同主体的利益差别调节控制在社会大多数成员都能接受的合理范围内，社会制度公平正义的伦理意涵便由此体现。由此可知，公平和谐的理想教育模式既要能保障教育竞争和效率，为国家选拔优秀人才；又要有利于保障和协调社会教育资源的公平分配，平衡不同受教育群体间的利益冲突，以达到整体意义上的社会公平。

三、户籍定位转型：从等级身份到公民权利

户籍差异之所以会导致义务教育发展的不公平现状，这是由我国传统的户籍观所决定的。新中国成立后明确区分为城市户口和农村户口，户籍不仅仅用于于人口的登记和管理，更重要的是直接关系到个人的教育、就业、收入、社会地位等的赋予和享有。这样，在教育资源的分配上，户口性质不同，城市等级不同，其获得的教育资源也有明显的不同。传统户籍制度下，公民不仅不能享受到平等的义务教育，不能改变公民出生身份所带来的社会待遇差距，这种制度反而更进一步地强化了这种不公平，这严重背离了义务教育相关法律的初衷，造成新的不公平。改革开放三十余年后的今天，对现行的户籍制度进行全方位的改革使其能够适应社会时代的发展，让义务教育政策这一关乎良心、历史和正义的社会问题尽快得到解决，已是一个刻不容缓的社会问题和政治问题。

义务教育要做到公平发展，就必须要求户籍制度的功能定位必须符合现代社会的基本价值规范，因此户籍制度的改革趋向应该更进一步彰显公民的宪法权利，让每个公民真正享受到基本的国民待遇。现代社会发展已经摆脱了传统农业社会对人的束缚，社会管理不再是传统农业社会下的等级体系，而更加强调公民平等、社会公平。因此，户籍制度的改革必须遵循从等级身份向公民权利转型的原则，才能适应现代文明的发展，满足公民权利和人权进步的需要。

在我国，从户籍等级身份向公民权利转型的积极尝试始于1983年的居民身份证制度的实行，然而随着改革开放的发展，传统的户籍制度对于公民权利的实现不仅没有任何促进，其限制功能反而更加强大，这种限制不仅仅表现在削弱了居民身份证赋予公民的基本权利，还成为公民不能享受公平待遇的依据。例如，在义务教育发展过程中，弱势公民群体（农业人口）的身份证成为其平等享受优质义务教育资源的障碍，有些地方政府特别是大中城市将此作为实施不公平义务教育合法、合理的借口。在这个意义上，打破户籍壁垒，保障公民合法权利，让每位公民真正公平地受益于义务教育，不仅是教育公平的基本目标，也是社会公平和谐的逻辑起点，接收公平的义务教育，公民才有可能能超越先天或后来的户籍限制，平等的享有个人尊严、价值和义务，自主地构建公平、民主的和谐社会。

当然，必须看到，实现教育公平法治化是一个动态的、辩证的过程，它应当与教育和社会发展的一定历史阶段相适应，任何时候也难以做到绝对公平。但以权利对等和机会公平的教育体系为参照系，使社会优势教育资源逐步向弱势群体倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动教育公平的协调发展是未来较长一段时间内我国社会法治的发展方向。（作者单位：西安文理学院）

基金项目：本文为陕西省教育科学十二五规划2014年度课题“西安地区实现义务教育公平的法制路径研究”（课题批准号：SGH140795）阶段性研究成果。

参考文献：

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[2] 弗里德曼.资本主义与自由[M].张瑞玉译.北京：商务印书馆，2001：83-84.

[3] 冯建军.教育公正——政治哲学的视角[M].福州：福建教育出版社，2008：161.