关于地方税源培植的思考

柳玉琪

一、引言

地方税源培植是地方政府取得税收收入，进而提供地方公共产品的基础。我国地方税源的概念起源于1994年的分税制改革，因此地方税源的培植也是源于1994年的税改之后。对于地方税源培植的研究在不同阶段具有不同的特点：“营改增”之前是对传统的地方税源培植的研究，除了受地方经济发展状况的影响，还受制于税权的高度集中，地方税种多，结构不尽合理等一系列因素。而我国的“营改增”结构性减税实施以后，对我国地方税源的研究又赋予了新的问题。2012年开始的新一轮税改政策——“营改增”，使得曾经占地方税收收入高达30%以上的营业税随着“营改增”的进行，其主体位置也被动摇。地方税源培植问题更加引起了高度重视。地方政府有效履行公共服务就要求地方政府要有一定的税源为后盾，因为地方政府的首要任务应该是培植高质量的地方税源。

二、地方税源对地方经济的依赖

《税收辞海》中写到，税源是税收收入的最终经济来源，简称税收收入的源泉。税收是以国家为主体的强制性的集中性的分配，分配的对象是社会总产品，主要是国民收入。所以税源归根到底是物质生产部门劳动者创造的国民收入。国家开征的任何一种税，都必须选择特定的税收经济来源。税收取决于经济，脱离了经济，税收就是无源之水无本之木。因此，税收的关键在于税源。培育高质量地方税源就是要发展地方经济，挖掘出新的经济增长点，增加地方收入的来源，增强地方经济发展的动力。

税源与经济之间的关系，可以概括为：经济决定税源，征管决定税收，税收调节经济。而地方税源的培植就必须与地方的资源禀赋相结合，这样地方税源才能支撑地方政府有效履行公共服务职能。因此，关于地方税源培植的问题就出现两个必要条件：一、发展地方经济，地方政府需要做好税收收入的基础性工作就是发展地方经济。税收是对经济收入、经济成果的征税，而经济收入、经济成果又是地方经济发展的一种体现，因此，地方经济制约着地方税源的培植。

经济体制的转轨和经济结构的调整，人民群众生活质量的提高。不仅增加了税量，也大大拓宽了税源的渠道，使税源更具广泛性。培育高质量地方税源的核心是树立科学的税收发展观，遵循“经济—税源—税收”的规律，立足于地方税收体系对地方税源培植影响

三、地方税收体系对地方税源培植的影响

地方税收牵动着地方经济发展与社会稳定的全局。税收的“缺位”和收费的“越位”是税源经济产生和发展的助推剂。

地方税源不同于地方财源，地方财源不仅包括地方税源，也包括地方各种规费收入，相对于地方税源来说地方财源概念更广。但是由于税收具有的强制性、无偿性、固定性，因此天生具有比其他财政收入更可靠的收入能力，因此，研究地方税源的培植更具有现实意义。正是基于地方税源与地方财源的不同，“税源”二字离不开“税”，地方税源培植才受到地方税制的影响。如何将经济转化为税收不仅需要对经济发展的建设，更是对税收制度提出了要求。如果说地方经济的不良发展是地方税源发展的瓶颈，那么税制的完善与否直接关系到地方税源培植的发展前景。因此，地方税源的培植不仅要重视对地方经济的发展，更要对地方税制的完整性提出要求。

四、地方税源培植的途径

1.提高经济总量，扩大税源经济

经济是税收的源头，对于以间接税为主的我国来说，税收收入的情况更是受到经济的影响。习近平总书记在河南考察时对于中国经济的描述时候提出了“经济新常态”这一概念。经济新常态可以说既是对经济发展的限制，更应该看到是对经济发展的机遇。在机遇和挑战并存的“经济新常态”，如何发释放新常态下潜在经济动力，在于地方政府能否认准产业升级方向，积极发展顺应国家政策、符合地方资源禀赋的税源经济。对于地方政府来说，曾经占地方税收收入30%以上的营业税面临着“营改增”政策对其的瓦解，而增值税又是属于中央地方共享税源，因此，地方税收收入的保障就对地方税源的培植提出了要求。对于营业税来说，除了建筑业属于第二产业，主要是对第三产业的征税，因此，对地方税源经济的培植要大力发展第三产业，让税收政策服务于第三产业，地方政府不仅要通过一定的税收政策的支持来优化产业结构，促进地方经济增长方式的健康转变，同时要改善地方经济发展环境，扩大税源基础，使税收与经济协调发展。此外，地方政府应该培养战略眼光，根据各地的资源禀赋构建特色税源。通过产业结构升级，逐步将要素驱动转变为创新驱动，逐步解除新常态的限制。要素驱动的传统行业对经济发展的贡献率正在不断下降，以创新驱动替代要素驱动势在必行。

2.优化地方税制，消除地方税制对地方税源培植的不利因素

高度集中的税权管理模式不利于将经济成果转化为税源。1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中关于现行分税制财政管理体制的规定：“中央税、共享税以及中央地方共享税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。”具体而言，除屠宰税、筵席税的开征权、停征权下放地方以外，其他稅种的开征、停征、税率、税目、优惠、减免等完全由中央统一规定。这种高度集中的税权管理模式难以符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方将部分资源优势和经济发展成果转化为税源，影响了税收的聚财功能和调节功能的有效发挥。同时，由于我国的税权划分缺乏稳定的法律保障，相对于发达的市场经济国家中央与地方税权关系划分的法律的严肃性和权威性，我国中央与地方税权关系界定带有明显的行政主导色彩。因此，中央又从维护其自身利益角度出发，会随时改变划分的规则，强调集权。而从地方政府作为本地区的财政利益主体，为了满足履行支出的需要，动用自身的行政权力筹集公共收入或采取不正当的竞争手段，越权减免税，征收过头税，收入空转，税种混库，费挤税，变相发债等，地方政府变为“收费型”财政和“举债型财政”。地方政府的以上行为进一步挤兑了税收的地位，似的税源的培植被边缘化，然而税源培植的边缘化又会进一步导致地方政府对不正当竞争手段的依赖，由此地方政府进入了在税源培植边缘化与政府不正当行为的恶性循环之中。

地方政府要跳出这个恶性循环，必须赋予地方政府一定的税收立法权。我国是单一制国家，客观上要求要有相当的税权集中，以保证中央发挥宏观调控作用，消除分权造成的一系列的弊端。同时，我国各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况有很大的差别，在这一程度上讲又要求税权必须有一定程度的分散，赋予地方政府一定的税权，能够激励地方政府因地制宜的保护地方特色税源，并实时挖掘地方的税源潜力。（作者单位：西安财经学院）

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