高校国有资产确权问题探析

李建林　王京宇

【摘 要】分析高校国有资产确权现状，探讨高校国有资产确权难的成因，提出高校国有资产确权的对策及办理程序。

【关键词】高校资产 确权 安全性 保值 增值

【中图分类号】 G 【文献标识码】 A

【文章编号】0450-9889（2015）08C-0008-03

由于我国经历了较长的高度计划经济时期，无论是公民个人还是事业单位，在思想上普遍缺乏对土地权属的法理认识和思想重视，在行动上多数没有办理所占有或使用土地的权属证明。同时，随着我国教育事业的迅速发展，各地高校都在纷纷通过改、扩、新建来扩大办学规模，通过特色办学、转型升格完善办学条件、提高办学能力和水平，由此大量的固定资产投资形成了高校庞大的资产。在投资上项目层面各级领导都很重视，但竣工交付使用后资产的确权工作却无人过问，或者说不重视，造成国有资产尤其是设备悄悄流失、房屋租赁收效变成小金库、土地被蚕食现象。因此，研究和加强高校资产确权管理工作，是进一步明晰现实土地占有和使用者对土地的产权关系，化解、处理高校中存在的各类土地权属矛盾和纠纷的必由之路，只有将土地、房屋、设备的占用、使用等行为纳入法制轨道，才能更进一步地推动教育事业的健康稳步发展。

一、高校国有资产确权现状

目前，我国高校国有资产涉及权属问题的主要是土地、房屋建筑物和大宗设备。由于种种原因，高校国有资产确权工作没有得到应有的重视，具体表现在几个方面：

（一）部分高校土地权属不清。由于我国经历了较长的高度计划经济时期，高校用地取得的方式多为政府划拨，而土地的性质则为教学用地。由于是划拨土地，高校在管理上比较松散，高校领导层对产权的意识也比较淡薄，加之体制的原因，因此多数高校使用的划拨用地没有确权，高校教学用地被挤占、蚕食的情况时有发生。

（二）大部分房屋建筑屋没有明确产权。高校扩招前和扩招后，尤其是扩招后，相当部分高校急于招生和搬迁新校区，由于建设周期短、资金来源不合理、规划部门审查不严、程序简化等原因，项目启动时建设手续不全，也使这部分资产无法及时确权。某高校近80%的房屋建筑屋没有明确产权，这种状况并非个案，而是普遍现象。在一定程度上影响了高校的长远发展和资产安全。

（三）大宗设备的确权和管理存在问题。为改善办学条件，加快高校信息化建设，近年来高校在设备和信息化建设上加大了投入，特别是对于“985”、“211”院校国家给予了政策和资金上的扶持。然而，设备验收只是从学校层面上履行了手续，没有进行法律意义上的确权，尤其是几十万、上百万元的大型设备在确权上和管理上都存在问题，导致国有资产流失和被侵吞。

（四）教职员工住房没有明确产权。在高校的发展中，高校管理层始终把人才培养和教职员工的安居乐业作为校党委的一件大事来抓，同时也作为引进高端人才和留住人才的重要举措。但是大多数学校都是只注重建设，而忽视办证确权工作，出现了好事没有办好、留有长尾巴，教职员工不满意的尴尬局面，也成为党的群众路线教育实践活动中广大教职员工提出的热点和难点问题。据调查，有的高校出现房改房、集资房交付使用后10年没有办证的情况。

二、高校国有资产确权难的成因

（一）部分高校土地权属来源存在争议。由于历史原因，部分高校土地与校园周边土地存在四至界定不清、权属有争议的情况。主要表现为：一是部分高校当初取得土地时，未按规范手续办理，导致土地权属缺乏依据，尤其是在土地出让方式改革前即在土地实行招、拍、挂方式出让以前取得的。二是部分学校特别是地处城市郊区又与农村毗邻的学校，因资金短缺没有修建围墙，或因围墙年久失修，致使没有明确的界限区分，导致土地四至不清。三是部分高校土地为当地镇政府征用获取（土地出让方式改革前，即在实行招、拍、挂方式出让以前），当时土地补偿费较低，失地农民或村农村集体组织时至今日都不愿把土地权属交出来，形成双方手里都有土地证据的尴尬局面。四是有些高校征地后由于资金来源不足，项目推迟开工，造成土地闲置，引起新的土地纠纷和青苗二、三次补偿。由于这部分高校土地权属存在争议，高校与当地村（居）委会和农户又难以解决这种纠纷，加之地方政府协调乏力，导致学校用地测绘等确权登记和发证无法顺利进行。

（二）高校土地权属资料收集困难。由于历史遗留问题等多方面原因，不少高校都存在土地权属来源证明资料缺失或收集不齐全的现象。主要表现为：一是部分未办证的高校因建校年代久远，无法提供或提供不全土地审批、用地协议等办证必要的原始证明材料。二是少数高校当初取得用地或与周边单位交换用地时，手续办理不全，权属资料缺失。三是实行BT、BOT的项目，原开发企业存在土地权属资料未予及时移交，开发完后企业解散或无法联系等原因，难以收集整理原始资料，这些都给学校资产确权工作带来了较大困难。

（三）用地指标受限影响。近十年来，在土地出让方式还没有改革，未实行招、拍、挂出让方式前购买的土地，例如部分高校因扩建而占用的部分土地，虽然与提供土地的镇政府、村民小组或农民签订协议并支付相关费用的，但由于当时受规划、用地指标等限制，而无法在国土资源部门办理相关报征手续，导致整个学校土地确权工作难以开展。

（四）领导不重视，相关制度缺失。领导不重视是高校国有资产确权工作难的主要原因之一。只有领导重视和支持，相关制度才能得以完善、更好地落实，相关人财物也能得到有保证。反之，相关制度就会缺失或者不完善，有的制度虽然有但被束之高阁。

（五）项目建设前期资料不全，人员变动造成难以为继。由于多数高校在项目建设中和设备采购中，缺乏专业对口的管理人员，造成项目建设前期资料不全、后期资料补充困难重重的局面。加之项目建设管理大多数学校采取设立临时指挥部的形式，项目结束后指挥部随即撤销，相关事宜后续无人过问。随着时间跨度越大，人员变动和移交程序不严谨，项目建设的前期资料丢失情况时有发生。

（六）资金来源多渠道，存在产权风险。财政体制的改革以及政府对教育发展日益重视，给予了诸多的政策扶持，此外，高校通过金融机构、政府平台贷款等多种形式补充资金的不足，从而使高校基建形成资金来源多渠道、项目建设市场化的新格局。例如，除财政拨款外，还有政府担保贷款、融资租赁、BOT、BT等模式，高校迎来了发展的春天。但是，我们也应看到，资金来源多渠道，同样存在产权风险和信贷风险。

（七）内部控制制度约束弱化，外部缺乏有效监督。目前，相当部分高校都存在着内部控制制度未建立或不健全的情况，内部控制制度弱化，法人治理结构不合理、不规范等问题，其主要原因是在于内部约束机制缺失、不够完善，或行之无效、乏力，同时缺乏相应的激励制度；而在外部则存在政府主管部门监督力度不够、放权过度的问题。

（八）确权成本高，令高校管理层望而却步。按教育部院校设置要求，通过评估的院校教学房屋面积加上教辅房屋面积一般要求在30万平方米左右。因此，按国家规定的办证收费标准计算，高校房屋建筑物、土地确权登记和发证所需的勘测费、评估费及完善用地手续等确权办证费用较大。高校公用经费本身就很紧张，不少学校无力承担和落实办证所需要经费。由于经费的缺乏，也给高校资产确权工作顺利开展带来了一定影响。

（九）政府部门之间工作缺乏协调配合。部分地方国土资源、发展改革、教育等部门之间未建立起有效的沟通协调工作机制，相互之间工作配合不力，推诿扯皮、消极怠工现象不同程度地存在，直接影响了高校国有资产确权工作的有效解决和推进。此外，部分地方高校自身也存在因权属资料收集困难或权属争议难以协调，既不积极寻求解决问题的办法，也不及时向上反映或申报，索性就此搁置不管的现象，也致使确权登记和发证工作停滞不前。

三、高校国有资产确权的对策及办理程序

（一）要充分认识高校用地土地确权登记和发证工作的重要意义。根据法律规定，未经确权登记的土地权利不受法律保护。因此，开展高校用地确权登记和发证工作，是明晰土地产权关系，更好地保护高校用地的合法权益所采取的一项重要举措，同时也是落实土地管理政策，规范土地资产的权属管理、全面依法治校的一项重要行动，是大力发展教育、保障高等教育健康有序发展的重要工作；此外，对落实耕地保护制度，促进土地的节约集约利用都具有十分重要的作用。

（二）加强对高校确权工作的领导，建立完善管理制度。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的重大战略部署。为适应新常态加快发展，高校应该积极贯彻执行国家有关资产管理的法律、法规和规章，同时又要结合各自学校的具体实际，建立起本校可具体实施的国有资产管理制度体系，做到依法管理、规范管理、科学管理、高效管理。建立高校国有资产确权制度细则，明确规定项目投入使用后一定时期内必须完成产权登记，以维护资产的安全完整和提高设备的使用效益。要加强对国有资产的领导，把加强领导提高到国有资产管理保值增值，以及追究领导履职责任这个高度来认识，成立确权领导小组，作为一把手工程，切实保证人力、物力、财力到位，抓出成效。上级主管部门应把高校国有资产确权工作作为考核校领导班子的一项指标，实施外部监督并举，同时还可以通过检查和评比，达到以评促建、以评促进发展的目的。

（三）要尊重历史、注重现实，依法进行土地确权登记。高校用地是保障和发展高等教育的重要载体，也是学校所拥有的不动产物权的重要组成部分。由于高校在土地的取得和占用等方面存在的历史遗留问题较多，情况比较复杂，有权属资料来源不全的，有土地权属争议的，面积、界址不清的，等等。因此，在开展高校用地的确权登记和发证过程中，各级政府和主管部门应当积极参与，相互配合、有效协调，使确权工作做到权属合法、用途规范、界址清楚、面积准确。

（四）推进全面依法治校，确保国有资产保值增值。根据我国法律规定，未经确权登记的土地、房屋、设备权利不受法律保护。高校国有资产只有依法在进行确权登记后，其用益物权才能得到有效保护。目前，高校国有资产三权分离，所有权归国家，使用权是各高校，管理权分散于学校的不同部门，高校的资产管理尚未形成一个产权明析、责任明确的运行机制。学校确权被重视并提上议事日程是顺应经济社会发展的必然产物，也是发展教育事业的重要保障措施。如果今天不重视，不去办理确权登记和发证手续，不仅高校的权益得不到合法保护，也会影响教育事业的长远发展，这也是与党中央推行的全面依法治国、教育部倡导的依法治校背道而驰的。

（五）加强信息化建设，建立资产管理与财务管理的勾稽监督制度。在当今大数据的时代，加强信息化建设，建立资产管理与财务管理的勾稽监督制度，完善双向管理流程，既是时代的要求，也是教育改革、依法治校新常态的要求，要加强对高校采购、使用、管理、报废一条龙的监督管理；高校资产管理部门与财务管理部门要在资产“存在”期间要关注其形态、位置、数量、质量、价值等的各种变化，利用信息数据从物到账、从账到物、从账到账适时保持动态一致，从而确保国有资产的安全。

（六）积极争取地方政府的支持。积极协调地方各级政府部门，给予高校补充项目前期资料、办证等方面的便利。高校在项目建设上普遍存在前期资料管理经验不足的问题，给后期产权确权工作带来很大的困扰。补充资料是一项耗时、费力的工作，并且牵涉面广，没有地方各级政府部门的支持难以（下转第96页）（上接第9页）完成。各级政府主管部门要贯彻党的群众路线，做好宗旨服务，主动协调各方，减化程序，提高工作效率，为推动高校的建设作贡献。同时在政策允许的范围内，减免和部分减免确权费用，禁止搭车收费，以减轻高校资产确权的负担。

（七）加强对国资确权管理人员的业务培训，提高管理水平。要按照依法治国的精神来依法治校，强化资产管理的意识，增强高校资产管理人员的责任感、使命感，防止出现失职渎职现象；对国有资产管理工作要按规范执行，加强相关法律法规和政策的执行力，配备好管理机构和专职管理人员，进一步加强对资产管理人员业务知识和信息化知识的培训，提升高校资产管理的整体水平。

（八）高校国有资产确权的办理程序。确权流程：（1）成立确权领导小组；（2）收集相关资料；（3）补充资料：城市档案馆、施工企业、建设行政管理部门；（4）向教育行政管理部门申请备案；（5）到当地城市档案馆提交资料；（6）到当地住建管理部门申请办理确权。

【参考文献】

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[2]张荣秀，陈昌明，杨富海.高校国有资产管理探析[J].会计之友（中旬刊），2009（4）

[3]中小学用地确权登记发证工作全面开展[J].安徽教育，2011（4）

[4]徐志雄.关于防止高校国有资产流失的探讨[J].文史博览，2006（9）

[5]朱秀英.高校国有资产探讨[J].天水师范学院学报，2001（4）

[6]黄朝晖.高等院校加强固定资产研究[J].经济研究导刊，2013（11）

【作者简介】李建林（1958- ），女，广西桂林人，桂林旅游高等专科学校总会计师，高级经济师，广西会计拔尖人才（高校班）培养对象，广西会计协会教育分会副会长，全国高职院校会计分会常务理事，研究方向：投融资、财务与会计、国有资产管理类的理论与实务；王京宇（1983- ），男，河南人，研究生，桂林旅游高等专科学校后勤处资产管理科科员，研究方向：国有资产管理类的理论与实务。

（责编 黎 原）