浅探我国城市社区建设中的居民参与

杨满珍

【摘 要】社区居民参与社区公共事务的一种有效载体就是社区社会组织，是社区建设的主导力量之一，在中国城市社区建设中处于重要地位。利用社区资源，依靠社区力量，都离不开社区成员的参与，没有社区居民、社区内各个组织及驻社区单位的广泛参与，就不可能形成社区力量，资源也无从谈起，社区建设就难以为继。

【关键词】社区建设；居民参与；现状思路

随着城市化进程的加快，我国政治体制改革不断深入，城市的管理和服务能力滞后于城市化进程，尤其是城市基层社会管理比较薄弱，大力加强和完善城市管理水平，提高居民素质和文明程度显得十分紧迫。在这一背景下，社区越来越成为重要的社会单元而存在，不仅突破了原有的“地域”概念，被赋予了更多的社会管理和公共服务的职能，而且在基层民主政治建设中扮演着基础性的一线角色。现有的城市社区居民委员会管理方式很难适应形势发展的需要，面对流动人口、下岗职工、老龄工作、社会治安、计划生育等各种问题，城市居民委员会在管理和服务上力不从心，存在着责权利不统一、职责任务不明确、管辖范围过小、人员老化、工作条件差等问题；从关系居民切身利益的角度出发推进社区建设，提升社区服务功能，吸引广大居民积极参与到社区建设中来，发挥社区居民自治组织的作用，赋予社区居委会足够的财权，赋予居民足够的监督权，真正建立居民与社区建设之间必然的、经常的、制度性关联，保证社区居民依法管理自己的事情，在参与社区建设的过程中，既能满足个人利益诉求，又能增进社区居民的共同福祉，不失为解决上述问题的有效办法。本文采用理论分析与实际调研相结合的研究方法，通过对娄底市娄星区大科街道办事处大科社区这一个案的深入研究，探索当前我国居民参与社区建设的问题及成因，并从体制建设、完善服务、培育意识、拓宽渠道及强化监督等方面探索提升居民参与的方法。

1 娄底市大科社区建设居民参与现状分析

1.1 大科社区建设情况简介

娄底市娄星区大科街道办事处大科社区成立于2001年，辖区面积19.54平方公里，辖区楼房400余栋，建筑面积200万平方米。现有居民4390 户、15365人，居民以区直机关干部和离退休干部为主，人群素质较高，生活宽裕，精神生活需求高，是我市城市化快速发展背景下涌现出的新兴城市社区的典型代表之一。

1.2 大科社区建设居民参与现状

随着大科社区建设进程的不断加快，居民参与的内容呈现多样化发展，居民参的空间呈现跨领域拓展。在原有的以个人方式参与文体活动的基础上，社区居民通过居委会换届选举、人大代表选举等方式，开始在政治领域有所涉及；在社区党组织的支持下，社区居民根据个人爱好逐步组建多样化的群众文化团体，根据个人特长积极参与各类型志愿者队伍；按照社区居委会设置的网格化管理模式，居民民主推荐产生楼栋长、楼道长等作为自身利益的代言人等，也都成为大科社区建设居民参与社区活动的主要方式。在将志愿者渗透到社区的各个工作岗位，将志愿精神渗透到社区的各个工作岗位，为居民自我服务提供了渠道，有效凝聚起社区建设居民参与社区建设的力量。大科社区注重通过社区文化建设，增强居民参与社区建设的积极性，成立了乐百家艺术团、书法协会等，发展会员500余人。通过大众文体活动，传播社区文明风尚，扩大社区影响力，共举办各类文艺演出13场次，组织各类居民文体活动28次，带动居民5000余人次参与。现已组建“2+1”党员医疗服务队伍、“夕阳红袖章”志愿队、“扶贫帮困献爱心”、“关爱下一代”等党员志愿者队伍，在在职党员中设立了党员奉献岗，开展了区级党代表进社区、单位党建进社区、党员奉献进社区等活动，充分发挥了社区党员在服务居民、参与社区建设中的模范带头作用。

1.3 大科社区建设居民参与存在的问题

尽管大科社区属于我市城镇化快速发展背景下形成的新型城市社区，在居民构成、基础设施、政府支持等方面拥有其他社区无法比拟的优势，但在居民参与方面仍然存在着当前我国社区普遍存在的一些共性问题，在很大程度上阻碍了社区体制的进一步完善和社区功能的充分发挥。

（1）参与主体的有限性

主要表现在两个方面，一是，参与者的数量有限。调查显示，能够长期、积极参与社区活动的，仅限于少数文娱艺术爱好者或社会困难群体。二是，参与者的构成不平衡。既体现在参与者年龄方面的不平衡，如青少年、老年人参与比重偏高；又体现在参与者经济状况、文化程度的不平衡，即参与程度与经济、文化状况成反相关。

（2）参与领域的片面性

大科社区居委会通过社区体制改革、发展社区文化、联系商户服务、与驻区单位合作、开展志愿服务等途径，尽可能拓展居民参与的广度和深度，但真正的能够引起居民参与意愿，调动居民参与积极性和主动性的，也仅限于声乐舞蹈、书法绘画、子女教育等方面的活动，而诸如行使选举权利、开展社区服务、参与决策议事等领域则鲜有涉及。

（3）参与方式的被动性

主要体现在两个方面，一是，参与渠道单一，多由居委会为完成上级任务、迎接领导检查而设置的少数活动载体，据调查显示，大科社区月均迎接各级检查、评比、验收活动6次左右，社区原本就有限的室内活动场所也只有在迎检时才面向居民开放，为体现活动场所的有效利用，往往临时通知少数居民临时应景，在这种情况下，居民只有二选一的有限选择权，却无法根据个人需求、兴趣爱好自行组织参与；二是，行政色彩浓厚，尽管大科社区较早的开展了“居站分设”的社区管理体制改革，但在目前社区范围内开展的各类居民参与的活动中，60%以上的活动如科普进社区、法制宣传、党员承诺服务、参加人大代表选举等，并非完全出于社区居民的主动发起和热情参与，而更多的是在居委会的动员、说服下进行的被动式参与，这类活动多以完成上级安排为初衷，没有合理的解决行政推动力和居民内生动力之间的矛盾，从而影响了居民参与的热情和积极性。

1.4 大科社区建设居民参与存在问题形成的原因

综观当前我国社区建设现状，结合大科社区建设实际，可以发现居民参与问题产生的原因是多方面的，主要包括以下几点：

（1）历史传统因素

新中国成立后实行的近30年的计划经济体制，在定格国家管理模式的同时，进一步强化了历史传承在民族血液中的这种冷漠意识，导致即便改革开放打开国门，也未能从根本上改变这一根深蒂固的民族心理特质。导致了居民对社区的归属感较低，也就直接造成公民对社区建设的参与热情不高，成为当前影响居民参与社区建设的重要因素之一。

（2）政府角色定位

“要达到社区善治，必须整合社区内所有资源，充分发掘和利用社区所有资本，社区治理就是政府支持、社区自治组织的自主管理运作和社会各界共同参与的互动过程。”

在我国，实现社区的良好治理，首要的是准确定位政府在这一过程中的应有角色，这是决定我国社区未来发展方向的根本性问题，也是转变长期以来政府包办社会这一历史现象的关键环节。而目前政府仍然介入过多，政府在社区建设中的越位，导致了居民参与的缺位，并阻碍了社区自治功能的发挥，同时影响了社区组织的正常发展。

（3）社区管理体制

现阶段我国社区管理体制多是以街道办事处为主体、以社区居委会为依托的垂直化行政模式，街道办事处作为区（县）级政府的派出机构，代表上级政府行使各方面的行政管理职能，在行使选举权的过程中，由于不熟悉、不关心、图省事等现象的存在，选举很大程度上流于形式，这些问题的存在导致社区居委会从产生之日起即缺乏在社区居民中间的认同感和信任度；而本应在社区服务中发挥支撑作用的社区组织，也由于缺乏相应的组织引导和政策支持而迟迟未能发育成长起来，从而阻断了居民与社区之间本应千丝万缕的沟通、互动渠道，未能形成居民个人利益与社区公共利益之间的应有联系，使居民普遍对社区居委会组织的各项活动存在淡漠甚至反感的情绪。

（4）参与成效不佳

随着生活需求的日益多样化，居民对于组织社区文化、娱乐、科教、健身等活动的呼声逐步提高，参与意识也不断增强。但在社区目前的发展程度下，社区内可供居民利用、共享的资源是较为有限的，在实际运作中，居委会负责人并未遵循竞选承诺积极开展社区建设、服务居民等工作，而更多地投入到迎接上级检查、发动居民配合行政活动等政绩工程上来，同时居民希望参与的社区重大事物的决策、管理和监督的事项却未能获得参与机会，这一矛盾的存在进一步影响了居民参与社区活动的积极性。

（5）现代生活方式

由于市场经济条件下，作为劳动力因素的个人流动越来越频繁，居民相互之间的沟通交流程度较低，难以发现共同互通的兴趣爱好或共同诉求，而在快节奏、高强度的工作压力下，社区居民往往也难以将更多的精力投入到社区事务中；在遇到困难或问题时，居民更倾向于通过物业公司解决，而很少考虑到居住小区所属的社区居委会；这也在一定程度上弱化了居民参与社区管理的主动性。

2 针对城市社区建设居民参与度提升的思路

通过对大科社区建设居民参与实践的现实分析，结合当前我国社区建设面临的普遍问题，本文认为应当从以下方面着手提升居民参与度：一是，从管理体制上，理顺政府、居委会、居民之间的关系，为居民参与扫除体制障碍；二是，从社区服务上，完善社区作为居民生活共同体的应有功能，提升社区对于居民利益的满足能力；三是，从政府和社区两个层面主动采取措施，营造良好氛围，鼓励居民参与社区建设；四是，拓宽、通畅居民参与社区建设的领域和渠道，降低居民参与成本，便于居民实现自我管理、自我服务的治理权；五是赋予居民监督社区建设的主体地位，从而保障其参与权、表达权、管理权、监督权落到实处，吸引居民积极参与到社区建设、实现自身价值的社会实践中来。

2.1 培育居民参与意识

一是，在政府层面，应加大宣传力度。如支持社区居委会、文体活动队伍等社区组织，开展“我爱我家”等为主题的社区文娱晚会、组织“邻里文化节”联谊活动等，通过群众喜闻乐见的形式逐步加大社区科普宣传力度，使居民在潜移默化中，认识到自己所处的环境是一个怎样的组织，是以什么为发展方向的；更进一步开展“参与式”教育，从社区成员的利益需求出发，鼓励其参与到事务决策、组织、监督等一系列环节中来，培养居民的社会活动意识。二是，在社区层面，应强化信息互通。在实际工作中，尽管我国早已推行政务公开、财务公开，并在政府信息公开等方面不断加大推进力度，但真正落实到社区一级仍存在许多不尽人意之处，如公开范围随意性较大、公开层次有限，公开的居民没兴趣，居民想了解的又未公开，这也在很大程度上影响了居民对社区建设状况的参与积极性。

2.2 健全社区管理体制

当前，社区日益成为各种社会利益关系的交汇点、社会矛盾的聚集点、社会建设的着力点和党在基层的支撑点，赋予了社区建设更加复杂、更为艰巨的历史使命，要求我们从解决各类矛盾和问题入手，加快理顺社区管理体制，整合社会资源，进一步健全党委领导、政府负责、民政牵头、有关部门配合、社会协同、居民参与的社区建设领导体制，完善以社区党组织为主导、以社区居委会为主体、各类中介组织积极参与的社区自治组织体系。我认为，应当从以下三方面入手：

一是，明确职责权限。要求建立有限政府的理念，政府职能部门则应承担起相关公共服务的提供责任，不再将社区作为下设机构进行管理，从而使居委会从繁杂的上级任务、应付检查等事项中解脱出来；以法律法规的形式明确居委会的自治权限，包括人事选免、财务管理、服务提供、社区事务等方面，真正做到“费随事转、权随责走”。

二是，赋予居委会独立的权力。从我国学术界研究的情况看，对社区自治比较通行的解释是：不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程。。一方面从治权来讲，应当严格遵循《规划》和《意见》的要求，实现社区居民委员会通过居民直选的方式产生，同时根据《规划》提出的“凡城区、街道层面能办理的社会管理和公共服务事项不能再向社区延伸；凡属于基层政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项不得转嫁给社区组织”等，为社区居委会“松绑”，使其回归到“自治”的本质属性上来。另一方面从财权来看，当前社区自治机制迟迟不能建立的一项重要原因在于社区经费完全依赖政府投入，社区不掌握财务自主权，因此应当探索政府拨付、社区经营、社会捐赠等于一体的社区建设经费来源渠道，建立独立财务核算机制，居委会享有财务自主支配权，并有权拒绝不合理的财力摊派；为实现社区自治提供充足的资金保障。

三是，培育完善的社区组织体系。发展社区组织，将社区居民参与的个人形培育以社区党组织为主导、社区居委会为中心的社区组织体系，充分发挥社区党组织填补行政权力空白的主导作用，建立社区党组织、社区居民委员会、驻区单位联席会议制度，定期研究资源共享、社区共建事项；整合社区离退休党员、驻区单位在职党员等社区资源，建立包括网格化管理的群众自治组织、公益性社区志愿者队伍、经营性社区服务组织等在内的社区组织体系，发挥社区组织在引导居民参与、承担社区建设事务、提供社区服务等方面的重要作用。

2.3 完善社区服务功能

随着居民需求的多样化、个性化、多元化日益增长，利益关联度已成为决定居民参与社区建设的关键因素，这就要求我们以居民利益诉求为出发点和落脚点，坚持在党委统一领导下，发挥政府在规划制定、政策引导、资金投入、监督管理等方面的主导作用，整合社区资源，培育社区资本，建立完善以社区服务体系建设规划为指导、以社区综合服务设施和专业服务机构为依托的社区服务体系，确保社区服务的公益性和便民利民特点，增强社区服务可持续发展能力；大力培育和发展各类服务性、公益性、互助性的社会组织，鼓励和支持社会组织、企事业单位和社区建设居民参与社区服务，完善民主决策机制，发挥多元主体在社区服务体系建设中的作用。

完善社区服务基础设施。以社区办公设施为依托，每个社区配备一个综合性社区服务站，其资金来源应以政府投入为主。依托社区综合服务设施，建立以政府为主导、社区组织配合、居民积极参与的公共服务网络，向全体居民提供就业、社保、养老、医疗、邮政、综治、文教、社会福利等服务项目；健全社区志愿组织登记管理办法，鼓励社区党员带头参与志愿服务，引导驻区单位开展邻里互助、承诺服务、社会捐赠等公益性活动，推动驻区单位服务设施向社区开放的社会化进程。特别是针对当前我国普遍面临的“养老难”问题，采取社区照顾的养老方式，开办社区养老服务公司，提供餐饮、公共卫生、上门护理和养生保健等服务项目，在方便居民养老的同时，增加了社区就业岗位，带动社区相关产业的发展，同时为扩大内需的发展战略提供了纵深空间。

建立社区服务专业人才队伍。一是，按照《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》要求，把社区服务人才队伍建设纳入当地人才发展规划，研究制定社区服务人才队伍培养发展计划，鼓励、吸引优秀人才向社区流动。二是，挖掘社区内部资源，鼓励居民、商户自发组成社区组织，开展互帮互助、结对帮扶或微利、公益性社区服务项目，实现社区居民的自我服务；三是，面向社会公开招聘专职社区工作者，建立人才激励机制，落实工作、保险、补贴等福利待遇，加强社区工作者的培训教育；四是，突出社区服务人才吸纳的针对性，结合社区服务项目的设置，分门别类的开展教育、医疗、养老、健身等方面人才的吸纳与培训工作，提升服务社区的综合能力。

健全社区服务保障机制。一是，加强政策引导，对社区服务项目的设立提供土地、税收、场所等方面的优惠政策，鼓励社会资金注入社区服务事业；二是，加大资金投入，加强财政预算类资金倾斜力度，设立社区服务专项资金，推动社区服务资金筹集渠道的多元化，在政府承担公共设施、社区工作运转经费等社区建设基本费用的同时，鼓励企事业单位、社会团体及个人等投资兴办社区服务事业；三是，健全体制机制，将社区服务体系的建设情况纳入各级党委政府部门年度目标考核，严格奖惩，对于如期完成年度目标任务的予以奖励，对于未能达到资金数额、投入方向、使用效率等规定指标的，一票否决。

2.4 拓宽居民参与渠道

根据公民参与阶梯论，当前我国居民参与正处于由第一阶段向第二阶段的过渡过程中，即由官方操纵的动员型参与向信息沟通、组织形成的象征性参与转变，能否顺利实现这一转变过程，对于我国基层组织自治能力的培育和完善有着至关重要的作用，因此，在社区建设过程中，应当因势利导，营造良好的参与环境，拓宽参与渠道，使居民参与由单一、低层次、不平衡向多元化、高层次、同步发展的良性状态转变。

目前我国居民参与主要限于文体娱乐、慈善捐赠、志愿服务等一般性社区事务，在一定程度上决定了参与者的有限性和不平衡性。因此，政府和社区党组织应当从满足居民利益和兴趣爱好出发，支持社区居委会探索开拓权益性参与和政治性参与领域，将居民参与的触角拓展到社区建设的方方面面，才能够形成长期、稳定、积极的居民参与状态。

扩大居民的知情权、决策权。在发动居民参与居委会、驻区单位，或其他社区组织开展的社区建设活动的同时，注重居民知情权、决策权的维护和实现。通过实行联络员制度、建立信息公开平台、组织听证会、召开居民代表大会、定期举行民意测评等途径，让居民参与社区发展规划的制定和实施中的重大事项商议，扩大居民的知情、决策、监督的范围和权力，由居民根据其意愿自主协商确定参与的项目、方式和实现途径，从而将居民的意愿注入社区发展的路径中来，引导社区建设向符合居民利益的方向上来。

2.5 强化监督考核机制

监督权是居民作为社区建设主体的一项重要权利，是居民充分享有知情权、参与权、决策权的前提条件。“现在的公民接受了更好的教育，新技术和媒体发展带来了信息的自由流动，这些加深了人们对拥有更大的民主自治的需要。我们必须通过下放权力，使政府更为开放和反应更为迅捷，来满足这种需要。”

特别是在行政部门的影响力依旧占据主导地位的情况下，居民组成社区组织参与社区建设和管理的同时，还应具有足够的、实际的监督权才能真正行使社区治理的权力，并有效排除外界因素的干扰，真正从符合自身利益的角度出发，行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。

一是，建立社区建设成效的居民考核机制。探索建立驻区单位社区建设责任评价体系，推动共驻共建、资源共享。可以针对公共服务提供者、居委会等自治组织、社区工作者、志愿服务队伍等社区建设主体，设定不同标准、不同方向、不同程度的考核细则，居民享有通过居民代表大会或居民小组等参与细则的制定、实施的权利，从而真正将居民（或其组织形式）提升到与其他社区建设主体就平等的对话平台上来，增强居民对社区发展方向的影响力。

二是，建立社区建设的网络监督平台。随着互联网在普通市民层面的广泛普及，越来越多的草根阶层习惯于通过网络，参与到国家政策制定、重大事件评论、社会舆论引导的过程中来，极大地推动了我国民主政治的进程。以此为借鉴，我们可以尝试在社区层面建立居民互通有无、畅所欲言、参社议事的平台，网络的匿名性特征，更加便于社区居民可以不必有所顾忌的参与到对社区决策、执行等环节中来，通过网络行使知情权、参与权和监督权，形成社区范围内的民意舆论，从而对政府及其职能部门、社区居委会等自治组织形成一定程度的引导作用，将居民所共同关注的问题纳入议事日程，确保社区规划、计划的制定、执行始终围绕着实现居民利益展开。

三是，建立健全社区监督体系。建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业协调机制，及时协调解决物业服务纠纷，维护各方合法权益；成立以社区居委会干部、驻区党委组织部干部、居民小组组长、警卫室干警、离退休干部、人大代表、政协委员等为主体的社区监督团体；依托网格化管理，建立居民小组长—楼栋长—楼道长—居民代表的社区监督员队伍，在收集传递居民意愿诉求的同时，对相关部门、单位等责任主体的答复、办理情况进行督促监督，并确定专人负责，确保所有情况能够直接反映至当地党委组织部或纪检部门，且保障监督人的合法权益、给予一定的物质奖励，调动广大居民参与社区监督的积极性。

当前，我国城市社区发展正处于由完全的政府推动向居民逐步参与治理转变。尽管最终的方向是社区自治，但在多方面因素的综合作用下，政府仍应成为当前及今后较长一段时期内的主导力量，有所不同的是，主导的领域、主导的方式应随着我国社区发展的进程实现转型，着重发挥在规划引导、资金支持、制度保障等方面的作用，同时扶持社区组织的成长壮大，承担起行政力量退出后余留的职能空白。在推动社区自治、实现居民广泛参与的征程上，我们还有很长一段路需要走，还有更切合实际、更具可操作性的诸多政策措施需要予以配套推进。在所有动员居民参与的措施中，最为重要的应当是建立居民与社区发展的利益关联机制，需要更加重视居民参与的制度保障和程序设计，这是实现居民广泛的、实质性参与的关键所在，也是提升我国基层民主自治能力的重要途径。

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[责任编辑：邓丽丽]