推进我国城市社区养老服务发展的机制研究

彭金玉

摘 要：由于我国城市社区养老服务供给主体单一、职责不明，需求表达渠道不畅、机制不完善，呈现“碎片化”和不可及性倾向，导致城市社区养老服务存在着设施单一、使用效率低，医疗护理资源不足、服务人员专业水平低，精神慰藉服务缺失、老年人的社会价值难以实现等问题。要解决以上问题，必须明晰各类主体职责、构建“共担、互补、共享”机制，畅通需求表达渠道、构建老年人积极参与的激励机制，祛除“碎片化、构建养老服务无缝隙供给机制。

关键词：中国城市社区；社区养老服务；需求；满意；耦合机制

中图分类号：D669.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）05-0103-0

据国家统计局发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示：到2014年底，我国60周岁及以上老年人口2.12亿人，占全国总人口的15.5%，其中65周岁以上的老年人口达1.38亿人，占全国总人口的10.1%；据预测，到2020年，我国60岁以上的老年人口将达到2.43亿，约占全国人口总数的18%，2025年将达到3亿，2034年将突破4亿。同时，我国人口老年化呈现“快速化、高龄化、失能化、空巢化”等现象叠加的特点。快速增长的老年人口，特别是高龄独居老年人、失能半失能老年人，空巢困难老年人等特殊老年群体人数的增加，使得各类老年人对生活照料、康复护理、医疗保健、精神文化等多方面、多层次、多样化的养老服务需求日益增加，完善养老服务体系建设日趋迫切。

1982年联合国《维也纳老年问题国际行动计划》中提出“养老服务应以社区为基础向老年人提供各方面的服务”；1992年联合国《老龄问题宣言》中强调要“以社区为单位，让老年人尽可能在家中居住”，提出了不同于家庭养老和机构养老的新型养老方式——社区养老，即以家庭养老为核心、社区服务为依托，为老年人提供生活照料、医疗保健和精神文化等养老服务，社区养老服务现已成为世界各国应对越来越严重的人口老龄化发展趋势的重要方式。

从20世纪80年代开始，我国城市社区养老服务就开始得到政府的关注和重视；1993年民政部等13部委联合颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》，提出85%以上街道兴办一所老年公寓（托老所），正式将社区养老服务纳入国家发展规划和年度计划中；2001年民政部在全国范围内推行“社区老年服务星光计划”；2006年民政部《关于开展“全国养老服务社会化示范单位”创建活动的通知》中要求各地城市至少要有一所相当面积的具有指导、示范、辐射、培训等多功能的社区（养老）服务中心；2011年国务院印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》提出：在城市社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施，增强养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区。2013年9月国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出：为了更加积极地应对人口老龄化，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求，到2020年生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人，社区服务设施覆盖所有城市社区。

为了落实党和国家的各项养老服务政策，全国各地都开展了城市社区养老服务建设的探索实践，也取得了不少成效。但是城市社区养老服务发展整体上还是处于起步阶段，仍然难以满足日益增长的城市社区养老服务需求。亟需探索创新城市社区养老服务的供给模式，提高城市社区养老服务需求度与满意度的耦合，真正实现城市社区养老服务的公平可及[1]，促进城市社区养老服务的持续健康发展。

一、我国城市社区养老服务发展中存在的主要问题

（一）社区养老服务设施单一、使用效率低

随着我国人口老龄化程度的加深，老年群体和养老服务需求的差异性与多样性进一步加大，政府主导的标准化、机构化的养老服务模式已无法满足多样性与差异性的服务需求，同时政府养老服务供给组织链条加长，服务难度也大大增加[2]；我国城市社区公共服务设施大多是以户籍人口为依据来配置的，在人口流动加快、老龄化越来越严重的背景下，这一配置标准造成社区公共服务设施供给中老年服务类产品偏少，而且设施的配置与老年群体的空间分布不相匹配；目前，城市社区在娱乐文化设施和日常生活照料上的养老服务供给是最多的，但是依然存在着数量和质量方面与实际需求相脱节的现象，有的城市社区建立了（居家）养老服务中心（站），内设棋牌室、娱乐室、图书室，老年人可以在此看电视，打牌下棋、喝茶聊天、看书读报，有的城市社区还有老年食堂，为60岁及以上老年人提供无偿、低偿、有偿的餐饮服务，许多城市社区还有户外健身场地，设有一些简单的健身器材，但是很多城市社区养老服务设施的数量偏少、样式单一，而且长时间不维修、存在安全隐患。有些活动场所，由于不符合老年人的身体健康情况或与老年人的兴趣不符而无法使用，造成社区养老服务设施使用率低，迫切需要对社区养老服务设施进行适老性改造。

（二）医疗护理资源不足，服务人员专业水平低

医疗护理服务是老年人最迫切需要的养老需求，但是我国有的城市社区并没有相应的医疗护理设施与资源，有的社区虽然设立了社区卫生服务室（站、所），但是还存在着医疗护理人员数量少、学历职称偏低、医护场地狭窄、医疗设备简陋等问题，医护人员大多是中专和专科学历、初级职称，全科医生严重偏少，专业水平与能力无法满足社区老年人特别是失能、半失能老年人的医养需求。我们在实地调研中发现，多数城市老年人对社区卫生服务室（站、所）的印象是“技术水平不强、专业水平不足、医疗设备不够”，老年人到社区卫生服务室主要是量量血压或一般感冒去开点药，重病、大病、急病就会去到市里的大医院看病，城市社区医疗护理水平不利于老年人在社区获得及时有效的医疗服务。目前，城市社区的养老服务人力资源极度匮乏，一个社区的养老管理员一般只有一个人，而且大多数是身兼数职、极少有专职人员；养老服务人员大多是50岁以上的女性或低龄健康老年人，他们的文化水平、专业技能、工资水平都不高，工作的积极性不强、队伍不稳定，服务能力有限。endprint

（三）精神慰藉服务缺失，老年人的社会价值难以实现

随着我国经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，城市社区老年人对精神慰藉、社会参与等精神层面的需求日趋迫切，需求呈现出多样化与高层次的趋势[3]。但目前我国社区为老年人提供的精神养老服务大多局限在休闲娱乐活动上，忽视了老年人的亲情需求和再就业需求。城市社区老年人在退休后，随着社会地位的变化、自身的社会价值无法体现，心理会有落差感，特别是空巢独居老年人更容易产生压抑感和空虚感，易发心理疾病，新闻报道中发生的老年人自杀事件从某个侧面验证了老年人精神养老服务需求的急迫性。据统计，目前全国城市社区4000多万离退休老年人口中有500多万各种类型人才，仅有不到20%的人得以继续发挥“余热”[4]，如果可以合理适当地对老年人的社会价值进行再开发，不仅可以减少社区、家庭和政府的养老压力，还能满足城市社区老年人在精神上的需求，提升城市社区老年人的幸福指数。但目前我国城市社区养老服务中老人群体的主体性问题还没有得到充分重视，在现实中面临着老年人参与意愿强烈而缺乏参与机会的矛盾和困境。

二、我国城市社区养老服务发展困境的主要原因

（一）供给主体单一、职责不明

目前，我国城市社区养老服务的供给已开始呈现多元化的态势，其供给主体包括政府、市场、社区、社会组织、家庭等等，但政府仍然是最主要的推动者与供给者，供给主体单一、职责不明，多元主体之间并没有形成有效的合作供给机制。

在我国城市社区养老服务的供给中，出现了政府职能的错位、越位；而参与城市社区养老服务的市场主体不到位甚至缺失，市场的作用没能得到应有的发挥；现行的城市养老政策一直都倡导以社区为依托，但长期以来我国城市社区在资金、制度、管理、人才等多方面对政府有着极大的依赖性，社区养老服务行政化现象严重，无法完全独立自主地根据社区老年人的需求来提供养老服务；由于政府权力让渡的空间有限、加上社会组织自身的问题以及文化和制度等多方面的原因，我国社会组织的发展一直相对滞后、力量薄弱，在数量、资金、规模、专业化和社会公信力等方面都存在较大的问题[5]，社会组织参与社区养老服务的深度和广度都非常有限；随着我国城市化、工业化的快速发展，城市家庭结构日趋“核心化”“空巢化”，传统的家庭养老服务功能正在弱化。

（二）需求表达渠道不畅、机制不完善

目前，我国城市社区养老服务的供给是直接由社区居委会来具体实施的，而社区在我国现行的组织体制下，在一定程度上成为了政府的“附属品”，导致社区养老服务供给主体的行政化现象严重；由于政府权力下放的不彻底，基层政府依然承载了大量的社区公共服务，实质上成为了社区养老服务的直接提供者和生产者。这样就导致了社区养老服务缺乏市场竞争力，也使得政府容易产生权力寻租现象；而政府主导的社区养老服务资源是有限的，无法满足社区老年人日益多样化和个性化的养老服务需求[6]。与此同时，我国城市社区养老服务采取的是“自上而下”的供给体制，把社区老年人排除在决策之外，决策主体的缺位导致城市社区养老服务需求信息不完全、不对称，需求表达渠道不畅、机制不完善，社区养老服务的供给者和需求者之间缺少直接互动，这是导致社区养老服务供需失衡的重要因素；在城市社区养老服务的供给中还存在着老年人“搭便车”的心理，社区老年人参与的积极性不高，同时，现有的城市社区不同于以往的单位制社区，组织化程度低，甚至邻里之间都互不相识，难以形成有效的组织化表达机制，使得社区老年人难以真正获得所需要的养老服务。

（三）呈现“碎片化”和不可及倾向

城市社区养老服务供给的碎片化主要体现在以下三个方面：一是管理部门的“碎片化”。目前，我国社区养老服务供给是以民政部门为主，同时涉及到医疗卫生、社会保障、财政、国土等多个政府部门，这些政府部门都掌握着一定的养老服务资源，但往往各自为政、互不干涉也难以协调，实际上不但造成了社区养老服务设施的重复建设，导致养老服务资源不能有效配置，甚至存在着资源的严重浪费。二是养老保障制度的“碎片化”。城市社区居民中存在着企业职工、城市居民、公务员与事业单位人员等不同群体的养老保障制度，他们的养老保障水平差异悬殊，甚至还有少数非就业的城市居民没有任何的养老服务制度保障[7]。三是养老服务政策的“碎片化”。目前，民政、卫生、国土等十多个部委都可以出台与养老相关的政策，不同的养老保障和服务政策之间出现了断裂，如不同城市的社区、企业与事业单位之间的养老政策存在着差异性、不同政府部门制定的养老政策分离甚至相互矛盾。

由于我国现有的养老服务有效供给不足，社区养老服务重点保障的是“三无”、困难老年群体，没能惠及城市社区所有老年人，而那些迫切需要养老服务、但却没在养老政策保障范围之内的其他老年人的养老服务需求，就难以得到满足；绝大多数城市建设忽略了老年人的需求，如：老年人住老房子的较多，这些老房子有七成多没有电梯，以致失能、高龄、患病老人的行动非常不便；大多数城市基础公共设施和建筑，象城市中的过街天桥、地下通道、公交车站、过马路的信号灯，社区里的健身场所与器材等等都是针对健康、无残疾的中青年群体而建造，忽视了老年人群体的生活、出行要求[8]，城市社区养老服务不可及倾向严重。

三、推进我国城市社区养老服务发展的机制

（一）明晰各类主体职责，构建“共担、互补、共享”机制

要缓解城市社区养老服务的困境，就必须明确界定政府、市场、社区、家庭等供给主体的职责，构建各主体在城市社区养老服务中的“责任共担、功能互补、利益共享”的机制。

政府首先要转变职能。在城市社区养老服务的供给中，应该扮演的是政策的制定者、财政资金的提供者、服务输送的监督者，并对城市社区养老服务承担兜底责任，而不是不明职责的大包大揽，更何况仅凭政府一己力量根本无法满足城市老年人日益增长的养老服务需求。正如登哈特夫妇所言：“政府的作用在于：与私营及非盈利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决方法”，“其角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员”，政府“有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社会参与的催化剂等角色来为公民服务”[9]。endprint

社区在有效满足城市老年人养老服务中起着十分重要的作用，不仅最了解社区老年人的养老服务需求，而且也是社区养老服务直接供给的平台。为了更好地发挥社区的依托作用，政府必须分权于社区，将更多的权力下放到社区，实现社区组织的真正自治，应使其“由政府的腿转变成居民的头”[10]。社区应依据政府养老的相关政策要求，从城市社区老年人的实际需求出发，结合社区的实际情况，协调整合政府和市场等其他主体提供的养老服务资源，充分发挥好社区作为养老服务供给的平台作用，开展适合城市社区老年人的各项养老服务活动。城市社区养老服务的市场化供给，不仅能比较及时和准确地把握城市社区老年人的养老服务需求，而且可以减轻政府在财政资金支持和养老服务供给上的负担，还可以推动城市社区养老服务向多样化、专业化、个性化、高层次方向发展。政府要积极培育和发展非营利性的社区服务机构或中介服务组织，采用“购买服务”“合同外包”“委托服务”等多种形式，鼓励和支持资助多种社会力量开展城市社区养老服务[11]。

家庭养老在我国城市社区养老服务的供给中有着不可替代的优势，不仅有利于家庭关系的和谐稳定、也符合老年人养老心理，还能节约公共财政和社会资源。正如习近平总书记在2015年春节团拜会上的讲话中所指出的：我们要重视家庭建设，发扬光大中华民族传统家庭美德，促进家庭和睦，促进老年人老有所养[12]。在我国未富先老的国情背景下，政府应加大对家庭养老的政策支持力度，完善家庭养老服务的相关制度，增强家庭养老的能力，加大孝道文化的宣传与教育，弘扬中华传统美德，充分发挥家庭在城市社区养老服务中的基础作用[13]。

（二）畅通需求表达渠道，构建老年人积极参与的激励机制

当前，我国社区行政化的问题严重影响和制约了我国城市社区自治的良性发展，在一定程度上也影响到了社区作为养老服务需求与供给交流沟通平台作用的充分发挥，因此，需要政府进一步发展和完善社区自治相关法律政策，实现行政化社区向自治型社区的强制性制度变迁，正确处理政府行政权力和社区居民自治权利之间的关系，充分发挥城市社区作为自治组织渠道的需求表达功能；同时更需要社区居民的自治精神，实现制度的诱致性变迁[14]。

2002年联合国《马德里老龄问题国际行动计划》，确立“独立、参与、照顾、自我实现、尊严”为21世纪老龄问题行动计划的基本原则，将老年社会参与正式纳入“积极老龄化”发展战略，成为应对21世纪人口老龄化的政策框架。因此，城市社区老年人养老服务供给中，必须强化城市社区老年人在社区养老服务供给决策中的主体地位，鼓励社区老年人积极表达意愿，提高社区老年人需求表达的权利意识和能力，创造条件让老年人参与社区养老服务事务的管理；完善社区老年人现有养老服务需求表达渠道的制度安排，充分发挥城市社区的人大、政协等表达渠道的功能，将人大代表、政协委员履职责任与社区老年人的需求表达和利益维护直接挂钩，通过影响政府养老服务政策的制定，保障社区老年人养老服务需求表达权利的实现；提高社区老年人养老服务需求表达的组织化程度，社区老年人要能有效将自己的养老服务需求和权利诉求表达输入到民主社会的政治制度中，就只能靠社会化的组织而不是“原子化”的个人。为提高社区老年人养老服务需求表达的有效性，增强社区老年人整体利益表达和博弈的能力，就必须建立和培育能代表社区老年人养老服务利益的各种社区组织，包括基层老年协会以及各种非营利性组织，建立“上下结合”的需求表达机制，拓宽表达渠道，实现城市社区养老服务供给与需求的动态平衡。

（三）祛除“碎片化，构建养老服务无缝隙供给机制

为了提高城市社区养老服务的满意度，实现城市社区养老服务的需求与满意的耦合，必须祛除城市社区养老服务供给中的“碎片化”和“不可及性”，构建以政府、市场、社区、家庭等各方多元主体合作供给的新格局。

首先是政府各部门之间的相互协调与合作。在实地调研中我们发现，医疗保健服务是城市社区老年人特别是高龄、失能、半失能老年人最迫切的需求，但单凭民政部门的力量是无法满足这一养老服务需求的；城市社区养老服务供给中存在的最大的问题是资金的短缺、土地的审批等最需要民政、财政、国土资源等各部门相互配合才能解决的问题；城市养老服务的基础设施的改造与建设需要，民政、城建、国土等多部门间的协调统一等等。

其次是各类养老政策与制度的协议与统一。现有的城市社区不同于原有的单位社区，在我国现有的社区老年人口中，有离退休人员、企业职工、失地农民等老年群体，这三类老年人他们一般都有养老保险和医疗保险，但享有的医疗保障与服务的待遇是有差异的。随着人口流动和城市化进程的加快，在城市社区老年人中还有一部分老年人，为了子女照顾孙辈远离家乡来到了陌生的城市，这一部分老年人被称为老漂族，这一部分被称为老漂族的老年人因为户籍不在所居住的城市社区，根本无法享受城市社区所提供的养老服务，在我国现有的养老政策与制度中还是空白。因此，应从战略的高度制定针对不同老年群体分类、分层次为城市社区所有老年人提供无偿、低偿、有偿的养老服务，出台相关政策，做出制度安排。

最后是构建城市社区养老服务多元主体合作供给的格局。在我国城市社区老龄化快速发展的现实情况下，单凭政府、市场、社区、家庭等其中的一个主体是无法满足日益增长的多样化、个性化的社区养老服务需求，需要在全社会合理调配养老服务的资源，促进养老服务信息资源的共享，加强养老服务内容、方式、渠道的整合。

总之，要实现城市社区养老服务需求与满意的耦合，需要打破“碎片化”供给模式下的管理组织的壁垒、政策制度的藩篱和各供给主体的自我封闭状态。既要强化政府各部门之间，民政部门内部各科（室）之间的职能协调与资源整合，更要促进政府、市场、社会、家庭等城市社区养老服务供给主体之间的信任与合作，构建无缝隙、一体化的城市社区养老服务模式，已成为当前解决我国越来越严重的城市老年化问题的发展方向[15]。endprint

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责任编辑 陆 莹endprint