流域水资源保护长效机制研究

林秋琴 李霞

摘 要：水资源是人类生存和发展不可替代的资源。当前我国水资源面临的形势十分严峻，资源短缺、污染严重、生态环境恶化等问题日益突出，水资源成为制约经济社会可持续发展的瓶颈资源。构建江河流域水资源保护长效机制，必须坚持预防为主、防治结合的原则。文章以广西贺江流域为实证研究对象，提出更新政府发展理念，制定流域水资源保护法规，严格控制污染源，成立流域水资源保护机构，实施生态补偿机制，健全污染防治长效管理机制等措施。

关键词：江河流域；水资源保护；水资源管理；长效机制；贺江流域

中图分类号：TV213.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）05-0118-006

一、问题的提出及文献回顾

水是生命之源、生产之要、生态之基。人类从渔猎文明、农业文明、工业文明发展到现在的生态文明，始终与水关系密切。当前我国水资源面临的形势十分严峻，资源短缺、污染严重、生态环境恶化等问题日益突出，水資源成为制约经济社会可持续发展的瓶颈资源。2013年7月发生的贺江水污染事件，警示我们必须加强流域水资源保护。本文以贺江流域为实证研究对象，探索建立流域水资源保护长效机制问题，以期对江河流域水资源保护工作有一定的借鉴作用。

2012年1月颁布的《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，以及2015年4月国务院发布的《水污染防治行动计划》（下称“水十条”），为水资源保护和管理提供了法律依据。2012年党的十八大提出要加强生态文明建设，积极开展水权交易试点，建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，为水资源保护提供了理论依据。

水资源保护是世界性难题之一。不少国家和地方政府为保护江河流域水资源进行探索，形成了一些行之有效的模式，如有效合作综合管理的莱茵河流域管理模式、成立流域合作倡议组织开展流域对话的尼罗河流域管理模式、建立水资源区域共管合作机制的约旦河流域管理模式，为我们的研究提供了理论依据和实践参考。

21世纪以来，我国学者对江河流域水资源保护问题的研究，主要集中在水资源保护的长效管理机制、生态补偿机制和水污染防治长效管理机制等方面。

在长效管理机制方面，辛旭东、韩俊杰（2012）认为，要加强跨区域河流水污染防治的立法工作。伍虹（2012）、张婷琦（2011）等学者认为，保护流域水资源，要完善相关的法律法规，建立相关组织机制，确保法律法规贯彻落实。张海波（2012）认为，要重视水资源保护文化机制的建立。李常发、穆宏强（2011）认为，应探索建立流域多部门、多层次的协商机制及跨地区、跨部门的水资源保护和水污染防治协作机制。邢星亮、郑晓庆、兰振洪（2011）认为，要实行最严格水资源管理制度，建立水资源保护资金稳定增长机制。张远、张明、王西琴（2007）认为，应从管理体制、监督管理及法律法规完善等方面加强流域水资源保护。

在生态补偿机制方面，张梓太（2004）、潘泊（2010）、张婷琦（2011）等学者提出要建立健全流域水资源保护补偿机制，建立水资源有偿使用制度。黄玮（2008）、闫海（2006）认为应构建流域生态补偿法律制度，化解河流上下游矛盾。

在流域水污染防治长效管理机制方面，尹德亮、韩崧（2009）认为应加强流域工业污染、农业污染和城市水污染的综合防治。周生贤（2011）提出要实施让河流休养生息的政策。潘泊（2010）等学者认为，要健全流域重大水污染事件应急机制，完善水功能区水质监测体系。

二、贺江流域水资源保护现状及其面临的难题

流域水资源保护是指为满足河流水资源可持续发展的需要，采用法律、经济、行政及科技等手段，合理安排水资源的开发与利用，维护水资源的正常经济功能与生态功能的各种活动[1]。

（一）贺江流域水资源保护现状

贺江流域作为西江源头区，生态功能十分重要。近年来，贺州市委市人民政府、珠江水利委员会非常重视水资源保护工作，贺江流域水资源开发和保护工作取得了显著成效。

1.切实加强水资源保护工作规划。2014年4月，珠江流域水资源保护局、珠江水利委员会水文局制定了《贺江流域综合规划》，从防洪减灾、水资源供给与保障、水资源和水生态保护规划、水力发电与航运、流域综合管理五个方面进行规划。

2.贯彻落实最严格水资源管理制度。贺州市把贯彻落实《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》作为推进生态文明建设的重要内容，划定水资源管理“三条红线”，实施清洁水行动计划；编制贺州市水资源管理控制指标，实施区域取用水总量控制和年度用水总量管理；划定饮用水水源保护区。2014年，用水总量、用水效率、水功能区水质达标率、河流交界面水质水量达标率等指标任务均全部完成。

3.水资源得以开发利用。目前贺江流域内已建有龟石水库电站、临江电厂等近100座大中小型水电站，装机容量近40万千瓦。

4.城区水功能状况大为改善。截至2014年底，贺州已在城区、钟山县、昭平县、旺高工业区建成使用污水处理厂共4座，设计日污水处理能力共8万吨。

5.加大执法力度，保护水资源。贺江水污染事件发生后，政府加大对非法淘金、采砂行为的打击力度，多次开展专项整治行动。2014年，仅八步区就开展专项整治行动83次，取缔非法采砂窝点175个，依法立案查处违法案件15件。

（二）贺江流域水资源保护面临的问题

当前贺江流域水资源保护工作形势比较严峻，主要有四个难题：

1.水污染日趋严重。一是工业污染。贺州矿产资源极其丰富，百年老矿平桂矿务局留下了不少含有重金属的尾矿库；目前在贺江流域内采选矿、开采加工大理石、花岗岩的大部分企业的污水和废渣基本未经过任何处理，污水直排河里，废渣露天堆放。二是农业污染。流域内养殖企业产生的污水基本上是直接排放到河里；种植业中大量使用的化肥和农药的残余物也是主要污染源。三是生活污水。目前贺州城区污水处理率不到20%，绝大部分城区的生活污水都未经处理而直排河里，处于贺江干流上游的富川县污水处理厂还没有建设好。农村不少堆放在河边的生活垃圾随着雨水流到河里。

2.水资源统一管理滞后。贺江流域没有制定相应的水资源保护管理法规，没有统一管理机构，水量与水质的管理人为分割，相关部门的水资源管理能力与开发现状不相适应。

3.水资源浪费严重。社会公众节约用水意识不强，各级政府对节水问题不够重视，没有出台定额用水、阶梯水价的相关规定，流域内人均水消耗量、万元GDP水消耗量较大，造成水资源的大量浪费。

三、国内外江河流域水资源保护的主要做法及启示

（一）有效合作综合管理的莱茵河流域管理模式

欧洲著名国际河流莱茵河全长1232千米，流经瑞士、法国、德国等7国，担负着2000万人饮用水供给。20世纪中叶的莱茵河污染事件，使莱茵河一度成为欧洲最大的下水道，流域各国开始加强对莱茵河的管理合作。

1.成立权威机构。1950年7月，保护莱茵河国际委员会（下称ICPR）在瑞士成立。ICPR通过部长会议明确委员会和成员国的任务，提出防止水污染对策，实施莱茵河行动计划、防洪行动计划等项目。

2.寻求法律保障。流域国家签订了莱茵河保护协定等协议，为莱茵河流域水资源保护提供法律依据。

3.建立协作机制。流域各国之间建立良好的相互信任机制，定期会晤、协调，进行国家之间和地区之间的合作。

4.开展综合治理。近期莱茵河流域开发的所有规划和行动计划都注重综合性，都有湿地保护和动植物保护等具体措施。

5.健全监测体系。沿河进行常规水文监测，监测水质变化并实时公布。

6.投资者的参与。水理事会、行业协会等投资者应邀参加重要决策讨论，在莱茵河水环境保护中发挥重要作用。

7.制定共同目标。ICPR将莱茵河生态系统的可持续发展确定为共同的首要目标，并将其贯穿在流域开发治理的方方面面。共同目標使许多决策顺利通过，维持河流生态系统健康，如今的莱茵河又重现了清清的生命之河景象[2]。

（二）成立流域合作倡议组织开展流域对话的尼罗河流域管理模式

世界上最长的河流尼罗河，流域涉及苏丹和埃及等10个非洲国家，用水压力很大。20世纪90年代以来，流域各国开始进行流域管理合作。

1.建立流域管理合作制度。成立尼罗河流域合作倡议组织，协商签署尼罗河流域合作框架协定，建立有效的流域管理协调机制，通过对话和平等协调，联合制定和实施流域开发及管理规划、流域行动计划和水资源利用战略，减少矛盾和冲突，实现流域可持续发展与区域和平稳定。

2.增加共同利益。流域国家认识到各国在尼罗河水资源开发利用和保护等方面具有共同利益，这为开展流域管理合作奠定了基础。

3.引入第三方管理。流域管理合作需要世界银行等国际组织及西方援助国提供财政和技术等支持。援助方作为第三方通过资金、技术及政策支持，斡旋调停纠纷等方式，在流域对话与合作中发挥重要影响及促进作用[3]。

（三）长江流域水资源管理模式

长江是亚洲第一大河，世界第三大河，流域面积180万平方公里，横跨我国19个省（自治区、直辖市）。

1.成立权威机构。长江流域水资源保护局负责水资源保护有关法规的实施和监督检查，指导流域内水资源质量的监测、调查与评价，指导协调流域水源保护工作。

2.重视水资源保护规划。近30年来开展了3次较大规模的水资源保护规划工作。1985-1987年开展长江干流水资源保护规划，1998-2000年开展长江流域（片）水资源保护规划，2013年1月国务院批复的《长江流域综合规划（2012-2030年）》水资源保护是其中的重要内容之一。

3.强化水功能区管理和水生态保护管理。落实水功能区限制纳污红线考核评估制度，强化重点水域水质管理；推进流域水资源保护体制机制建设，构建水资源保护工程和非工程措施体系。

4.重视水资源保护研究。长江水资源保护科学研究所专门从事水资源保护科学研究和信息化建设工作。

5.加强水质监测。合理布局监测站网，扩展和延伸监测内容，形成常规监测和动态监测相结合的国家（流域）、省（自治区、直辖市）、地市三级监测网络， 提升水资源保护监测监控预警能力[4]。

（四）淮河流域水资源管理模式

1.成立权威机构。淮河流域水资源保护领导小组负责协调、解决淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查流域水污染防治工作。

2.制定行政法规。国务院1995年8月发布、2011年1月修订的《淮河流域水污染防治暂行条例》是指导淮河流域水资源开发利用和保护的依据，标志着我国流域水污染治理开始步入法治轨道。

3.控制排污总量。实行水污染物排放总量控制制度，国务院有关部门与四省人民政府、流域内各行政区域分别制定全流域和本行政区域水污染防治规划和排污总量控制计划。

4.健全水污染应急管理机制。制定应急预案，发生水污染事故时，及时采取应急措施消除危害，并及时向环保及有关部门报告，向相邻上下游的环保、水行政管理等部门通报[5]。

（五）渭河流域水资源管理模式

渭河是黄河的最大支流，主要流经今甘肃、陕西两省，在渭南市汇入黄河。

1.制定地方性法规。2012年11月通过的《陕西省渭河流域管理条例》取代1998年8月的《陕西省渭河流域水污染防治条例》，成为指导渭河流域水资源开发利用和保护的法律依据。

2.加强综合协调管理。构建流域内各行政区域协作机制和科学民主决策机制，将水资源保护、水利、环保等基础设施建设经费列入本级财政预算。

3.加强水污染防治。实施排污权有偿使用和交易制度、排污许可制度，严格控制污染物排放；调整产业结构，推行清洁生产，确保污水达标排放。

4.健全水污染应急管理机制。县级以上政府制定水污染突发事件应急预案。水污染事件发生时立即启动相关应急预案，防止危害扩大。

5.加强生态保护。通过退耕还林、封山育林、植树造林等措施，提高流域的植被覆盖率；加强河岸生态建设，加强河道防护林、堤坡植被管护；设置水生野生动物种质资源保护区[6]。

（六）国内外江河流域水资源保护的启示

当前国内外江河流域水资源保护的这些做法，对构建广西贺江流域水资源保护长效机制具有参考借鉴作用：一是成立专门机构，协调上下游、左右岸之间的关系，调解水污染纠纷，组织开展流域内水资源保护执法检查，综合管理水资源。二是加强立法工作，通过制定流域水资源保护法规或保护协议，明确流域内各行政区域及有关部门、流域水资源管理机构的职责。三是加强污染防治，加强江河流域特别是上游的生态保护，调整产业结构，推行清洁生产，严格控制污染物排放；加强水质监测，健全水污染应急管理机制。

四、构建广西贺江流域水资源保护长效机制的思路

借鉴当前国内外江河流域水资源保护管理的成功经验，流域水资源保护工作必须走预防为主、防治结合的可持续发展道路。同时，还要根据江河流域和当地社会经济发展现状，结合国家对水资源保护工作的要求，构建流域水资源保护长效机制，实现水资源保护与生态环境修复双重目标。

（一）更新政府发展理念

1.树立正确的政绩观。各级领导干部要牢固树立良好生态环境是生产力、竞争力，经济发展是政绩、保护生态环境是长远政绩的理念。习近平总书记在2013年6月召开的全国组织工作会议上指出，要改进考核方法手段，把生态效益等指标和实绩作为重要考核内容。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》也明确提出，要健全政绩考核制度，把环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。

2.更新发展理念。一是后发展欠发达地区必须坚持科学发展。欠发达地区经济发展与资源环境制约的矛盾日益凸显，必須坚持绿色发展、循环发展、低碳发展理念，不能以牺牲环境为代价发展经济。二是以保护环境为前提开发资源。必须改变原有的重开发轻保护、先污染后治理发展模式，在今后的资源开发中重视保护环境。

3.树立“绿水青山就是金山银山”的理念。2005年，时任浙江省委书记习近平提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。浙江省丽水市与贺州都是重要水源保护地，10年来，丽水市正确处理保护与发展的关系，大力发展生态旅游业。如今的丽水市相继被授予国家级生态示范区、中国优秀生态旅游城市等称号，被誉为“浙江绿谷”[7]。绿水青山直接带动了乡村旅游的发展和农民收入的增加，用生动鲜活的事例证明习总书记“绿水青山就是金山银山”科学论断的前瞻性和正确性。贺州等重要水源保护地必须学习丽水经验，充分发挥生态优势，发展生态健康产业集群，把绿水青山变为金山银山。

（二）加强流域法规建设

1.加强流域保护法规建设势在必行。依法治国是我国的基本治国方略，依法治理是水资源保护的基本方针。当前我国水资源保护和管理主要适用《水法》《水污染防治法》《水污染防治法实施细则》等法规，由于江河流域水资源保护具有自身的特殊性，需要通过流域水资源保护管理法规来调整上下游、左右岸之间的关系。必须加强流域水资源保护法规建设，对流域水资源保护实行统筹规划、统一管理，使流域水资源利用和保护工作有法可依。

2.流域水资源保护法规的主要内容。一是明确职责。明确流域水资源管理机构的地位及其监督管理与协调职能，明确流域内各行政区域及有关部门的水质监测、水功能区管理、河道管理、入河排污口监督、年度水量分配方案和调度计划等职责。二是确定规划。流域水资源管理机构及流域各行政区域相关部门分别制定流域综合规划和各行政区域综合规划，保障供水资源和防洪安全，严格控制水资源的过度开发。三是防治污染。确定流域水功能区划和水环境功能区划，加强水质监测，确定水污染物排放总量控制指标，健全水污染事故应急机制，制定行政区域水质目标责任制。四是法律责任。明确相关部门及其工作人员的违法违纪行为、破坏流域生态平衡和水土保持行为、违法排污等行为应承担的法律责任。

（三）严格控制污染源

控制污染源是保护水资源的根本措施，要严格按照“水十条”的要求，从防止新增污染源和治理原有污染源两个方面控制污染物排放。严格执行国家的有关制度和审批程序，防止新上项目产生新的污染源；加强技术研发和引进，加大对工业污染、城市污染、农业污染的治理力度。

1.加强工业污染防治。一是取缔污染严重的小企业。按照《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》和“水十条”的要求，逐步淘汰环保设施差、污染严重的火电厂、炼钢厂、水泥厂等小企业。二是集中治理工业集聚区水污染。在工业集聚区安装自动在线监控装置，加快建设污水集中处理设施。三是治理重金属污染。开展矿山地质环境恢复和综合治理，推进尾矿安全、环保存放，妥善处置矿渣等大宗固体废物。

2.强化城镇生活污染治理。一是改造城镇现有污水处理设施，对其产生的污泥进行无害化和资源化处理，达到国家相应排放标准或再生利用要求。二是加快建设新的污水处理厂，加强配套管网建设，对现有合流制排水系统实施雨污分流改造，对老旧城区和城乡结合部污水截流、收集后进行处理。

3.加强农业农村污染防治。一是控制农业面源污染。推广低毒和低残留农药、化肥，建设生态沟渠、污水净化塘等设施，防止农药、化肥对江河水体的污染。二是防治畜禽养殖污染。划定禁养区，关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖企业[8]。建设污水处理设施，推广贺州市富川县从中国科学院引进的狐尾草①净化畜禽粪便污水项目，对畜禽粪便污水进行集中处理。三是加快农村环境综合整治。继续推进清洁乡村工程，推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸，推广节能环保型炉灶，净化农产品产地和农村居民生活环境。

（四）构建长效管理机制

1.组织领导机制。一是成立流域水资源保护机构。流域的污染防治涉及上下游、左右岸之间的关系，需要专门机构强化对水资源保护工作的组织领导，推动流域各行政区域贯彻执行水资源保护法律法规，调解水污染纠纷，监督和决策重大水环境问题，组织开展流域内水资源保护执法检查。二是推行河长负责制。把流域目标考核细化到地方党政领导，明确地方政府及其负责人的水资源保护工作责任。

2.经费保障机制。将水资源保护工作经费纳入流域内各行政区域每年的财政预算，建立环境保护资金投入与地方预算收入增长相适应的经费保障机制，逐年加大投入力度，提高政府环境安全监管能力。

3.节水工作机制。实行取水许可制度和有偿使用制度、阶梯水价和季节性水价；推广普及节水技术和节水产品，加强水管网改造减少浪费，发展节水灌溉，推进企业节水改造，促进工业和城镇生活节水，开发利用再生水[9]。

4.文化宣传机制。结合2015年“世界水日”的宣传主题“水与可持续发展”和“中国水周”活动的宣传主题“节约水资源，保障水安全”，加强水环境保护知识宣传，提高公众保护水生态环境和节约用水的意识，主动参与保护水资源。

5.综合执法机制。建议由水电、国土、环保等部门抽调人员，组建成立流域水資源保护综合执法局，与相关部门开展联合执法，严打非法采矿淘金、采河沙、非法排污等行为。

6.监测预警机制。一是健全监测网络。合理规划监测站点，构建水质监测网络，组建高素质、装备优良的监测队伍，采用现代化技术手段进行河流水质监测，强化基层站点监管能力。二是加强技术监督。成立水资源保护工作专家组和监督组，研究保护工作中的技术问题，加强对现场监管的技术指导。三是健全预警制度。发现有水污染等情况及时发出预警信号，及时采取措施应对水污染。

7.监督考核机制。一是强化社会监督。探索建立违法排污行为和环境污染隐患有奖举报制度，充分发挥群众监督和社会舆论监督的作用。贺州市平桂管理区、钟山县等县区实施《环境违法行为有奖举报暂行办法》，对举报查实的个人和单位给予奖励。2013年以来，富川县通过群众举报，发现并及时整治7处较隐蔽的非法采选矿企业。二是强化督查考核。强化领导干部的履职尽责意识，实现监督考核常态化、长效化。严肃查处环境保护、安全生产违纪违法行为以及公职人员充当非法排污企业“保护伞”的行为。

（五）探索生态补偿机制

江河上游多是欠发达地区，发展经济与保护生态的矛盾突出，难以独自承担保护江河流域生态环境的重任。根据受益者付费原则和保护者得到补偿原则，下游受益者应对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。建立流域跨界水质生态补偿机制，可以理顺流域上下游之间的生态关系和利益关系，有效保护上游的生态环境。贺江水污染事件发生后，贺州市在两个层面探索尝试流域水生态补偿机制：一是在市辖区内实施水生态补偿机制。从2013年开始，市财政每年拨款200万元，专项用于贺州饮用水主要水源保护区西岭山的水资源保护，给西岭山周边的村民发放1500元/人/年的生态保护补偿金。二是探索建立两广跨省区流域生态补偿机制。2013年10月，贺州市政府向水利部珠江委员会提出建议，请求加快建立广西、广东跨省区流域生态补偿机制，试行开展水权交易试点，建立流域生态保护共建共享机制。

（六）健全污染防治长效管理机制

1.贯彻落实最严格水资源管理制度。划定饮用水水源保护区，禁止在保护区内设置排污口。2015年2月，贺州市启动“百河整治、饮水净化”行动，在贺江干流沿渠建好防护网，并于沿线水渠周边培植护堤林，定期清理堤边杂草，确保全市水源干净、健康。

2.实施河流休养生息政策。流域水资源保护工作必须坚持休养生息的指导思想，采取法律、经济、技术和必要的行政手段，运用工程、技术、生态等方法，发挥生态系统的自我修复能力，逐步建立良性循环的生态系统[10]。

3.健全水污染事件应急管理机制。一是成立水污染应急管理机构，建立预防与应急准备、监测与预警、应急处置和事后处理等环节的突发性水污染事件应对机制。二是开展应急监测技术储备工作，加强规模化演练，提高快速反应和协同作战能力。三是规划建设城市备用水源，提高饮用水供应抗风险能力，加快饮用水源预警体系和风险防控工程建设，改造提升现有取水设施应对污染的能力。

水资源是人类赖以生存和发展不可替代的基础性资源。必须坚持预防为主、防治结合的原则，成立流域水资源保护专门机构，制定流域水资源保护法规，严格控制污染源，构建长效管理机制，实施生态补偿机制，健全污染防治长效管理机制，以水资源的可持续利用支撑流域经济社会的可持续发展。

注释：

①狐尾草为C4光合作物，是多年生挺水或沉水草本植物，适应力强，畜禽粪便污水连续通过六个有狐尾草的水池沉淀后可达到二类水质。

参考文献：

[1]]潘 泊.淮河流域水资源保护管理模式初步研究[C]//青年治淮论坛论文集，北京.中国水利水电出版社，2005：435-437.

[2]周刚炎.莱茵河流域管理的经验和启示[J].水利水电快报，2007（5）：28-31.

[3]胡文俊，杨建基，黄河清.尼罗河流域水资源开发利用与流域管理合作研究[J].资源科学，2011 （10）：1830-1838.

[4]印士勇，苏海，王瑞琳.长江流域水环境监测站网规划与布设探讨[J].人民长江，2011（2）：71-74.

[5]关于认真贯彻落实《淮河流域水污染防治暂行条例》的通知[J].水资源保护，1995（4）：12-19.

[6]陕西省渭河流域管理条例[N].陕西日报，2012-12-29.

[8]慎海雄，何玲玲，张乐.十年接力绘美丽浙江 生态红利惠千万群众——“绿水青山就是金山银山”在浙江的探索和实践[N].人民日报，2015-03-01.

[9]水污染防治行动计划[N].中国环境报，2015-04-17.

[10]莫小莎，刘深.广西中越国际河流区水资源承载力评估分析[J].桂海论丛，2012（3）：116-120.

[11]周生贤.让江河湖泊休养生息[N].人民日报，2009-07-30.

责任编辑 莫仲宁