中国生育政策调整与人口发展分析

胡美娟（南京工程学院人文与社会科学学院，南京211167）

中国生育政策调整与人口发展分析

胡美娟
（南京工程学院人文与社会科学学院，南京211167）

我国人口发展随着生育政策的调整波动变化着，由于人口发展相对于政策的滞后性，以及受当前高生育成本和低生育意愿的影响，“单独二胎”政策很难解决我国的人口发展问题。应该缩短从“单独二胎”到“放开二胎”再到“鼓励二胎”的时间，并通过完善社会保障体系，使家庭养育成本部分外部化、社会化，来鼓励二胎养育。

生育政策；人口发展；鼓励二胎

1949年以来，我国人口自然变动一直随生育政策调整而变化。实施计划生育30多年，在带来生育水平下降的同时，忽略了世代更替，也过快地改变了中国的人口年龄结构。人口是社会生活的主体，是社会生存的基础，是社会发展的动力。正确处理人口问题是建设全面小康社会的必要前提，而准确把握生育政策和人口问题之间的矛盾则是解决人口问题的重要条件。每个阶段生育政策的变化都影响了我国的人口自然变动，改变我国人口年龄结构，推动人口老龄化的发展。

一、生育政策调整与人口变动数据分析

（一）建国初期的人口自然变动

建国初期，我国实行的是鼓励生育政策。1950年，我国卫生部门与军事委员会卫生部门共同颁布了《机关部队干部妇女打胎限制的办法》。规定了准许施行打胎的6种情况，在规定的6种情况以外的任何私人堕胎都是违法的。1952年，卫生部门发布了《婚前健康检查试行办法》与《限制节育及人工流产暂行办法》，规定了堕胎行为的3项要求和施行人工流产手术的3个条件。1953年，卫生部还向国家海关发布了禁止避孕药和用具进口的通告。

鼓励生育的政策和措施极大地刺激了人们传统的生产愿望，我国医疗水平的提高和卫生事业的发展也改善了人民的健康状况，显著下降的死亡率和高出生率，使我国进入了新中国成立以来的第一次人口增长高峰期。在1949—1953年期间，我国的人口出生率一直保持在36‰-37‰的高水平，死亡率从建国前的25‰下降到1953年的14‰，人口自然增长率在1953年已达到23‰，总和生育率则高达6.05人，人口总数也保持着每年有1000万人以上的增长速度。（见表1）。

表1　1949—1953年的人口自然变动

（二）人口自然增长率大幅波动阶段

从20世纪50年代中期开始，政府高层领导人认识到了节育的必要性，但是因为种种原因并未有效地施行人口计划生育政策。直到70年代，我国人口计划生育政策才开始形成并不断完善。

1954年的全国总人口已突破的6亿大关，人口自然增长率高达24.78‰。1956年，我国人口在出生率与自然增长率方面都产生了十分明显的回落现象，出生率在两年内由原先的37.97‰急速下降至31.90‰；自然增长率在两年内由原先的24.78‰也降低到了20.50‰。大跃进与农民公社化运动期间由于食品供应的短缺，1958年至1961年的死亡率一路攀升，出生率快速下降。1958年的死亡率为11.98‰，到1960年已升至25.43‰，超过了当年的出生率20.86‰，造成该年人口增长出现建国以来首次负增长态势（见表2）。

表2　1954—1961年人口自然变动

1962年开始，出生率迅速增长，1963年达到历史最高值43.60‰，死亡率持续下降，1970年低于8‰。年底，我国颁布的《关于认真提倡计划生育的指示》文件中确切表示，在城市与人口数量较多的农村地区展开节制生育工作，将人口的自然增长率控制在一定范围之内，让生育问题由原先的自由式转化为能够掌握的计划式，这是国内社会主义建设的必然要求。1963年，我国人口出生率首次超过40.00‰，高达43.60‰，自然增长率升至33.50‰，总和生育率为7.50。直到1966年，我国陆续建立了计划生育专职部门，人口出生率降至35.21‰，自然增长率为26.34‰，总和生育率为6.26（见表3）。

表3　1962—1970年人口自然变动

（三）人口自然增长率和总和生育率开始快速下降阶段

60年代末全国总人口突破8亿大关。严峻的人口形势促使计划生育工作恢复。1971年，国务院批转的文件《关于做好计划生育工作的报告》中指出：要城乡群众自觉实行晚婚和计划生育行为，人口增长率要逐年降低。在这一计划生育工作的新时期，国内逐渐形成了“晚、稀、少”的全新节制生育政策。

“晚、稀、少”节制生育工作全面展开，国内计划生育工作获取了明显的佳绩。1971—1978年间，人口出生率从30.74‰下降为18.34‰，自然增长率从23.40‰下降为12.05‰，总和生育率从5.44下降为2.72（见表4）。

表4　1971—1978年人口自然变动

我国颁发的《全国计划生育工作会议纪要》文件中把节制生育工作确认为我国的基本国策与长期奋战目标。计划生育宣传教育和计划生育工作的顺利开展，使1979—1984年间，全国人口自然增长率相对平稳，年均在12‰以下，总和生育率平均在2.6左右，低于70年代的平均总和生育率水平（见表5）。

表5　1979—1984年人口自然变动

（四）出现低于更替水平的人口发展阶段

在1985—1991年间，各地从中央7号文件出发，以“立足实际、区别对待、分类指导”为原则，结合各地的实际情况，在实践中不断补充和完善计划生育政策，逐步出台了适宜本地区发展的计划生育条例，我国计划生育政策逐渐实现规范化和制度化。

表6　1985—1991年人口自然变动

计划生育的深入开展，使我国人口自然增长率一直控制在15‰以下，总和生育率也一直控制在2.4左右。到1991年，人口出生率已降至19.68‰，自然增长率降至12.98‰，1990年到1991年，总和生育率油2.31降低至1.65，是从高于2.1人口更替水平向低水平发展的转折时期（见表6）。

1995年，国务院批转的《中国计划生育工作纲要（1995—2000）》中指出：实行计划生育是我国的基本国策，也是一项长期、艰巨的战略任务，必须保持政策的稳定性和连续性，将计划生育归入法制内容。国内妇女总体生育比维持在更替标准之下，到1999年，我国的人口自然增长率已低于10‰，为8.18‰，并且还有稳步下降的趋势（见表7）。

表7　1992—1999年人口自然变动

（五）自然增长率持续走低，总和生育率小幅回升阶段

进入21世纪，我国进入了适当放宽的生育政策阶段，已经从过去单纯注重人口数量状况中摆脱出来，更强调要提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。

21世纪，先后有多个地区修改和完善了计划生育政策，允许在一定条件下可以生育二胎，常见的情形有夫妻均为独生子女、夫妻一方为少数民族、第一胎为残疾儿、夫妻留学归国等等。在2000—2009年间，我国人口出生率一直稳定在平均12‰左右，自然增长率降至4.87‰，总和生育率从2000年的1.22缓慢升至2009年的1.52（见表8）。

（六）人口发展进入超低生育水平阶段

我国妇女总和生育率从上世纪中期以来一直低于1.5，再没有到过1.8，属于超低生育水平。在《中国2010年人口普查资料》中显示2010年总和生育率仅为1.18110（见表9）。根据2010年的《世界人口数据表》显示，2010年世界总和生育率平均水平为2.5，我国的总和生育率还不到世界平均水平的一半。其中发达国家为1.7，欠发达国家为2.7，最不发达国家为4.5，我国总和生育率低于发达国家的平均水平。根据《中国统计年鉴（2013）》显示，我国2012年的人口出生率为12.10‰，自然增长率为4.95‰，总人口为135404万人。

表8　2000—2009年人口自然变动

表9　2010—2012年人口自然变动

二、计划生育政策与人口变动趋势分析

将我国建国以来的每年的人口出生率、死亡率和人口自然增长率作折线图（图1），可以清晰的看到，除了特殊时期，我国的人口自然变动随生育政策的调整发展着变化。从70年代计划生育政策开始逐步严格实施开始，由于没有其他外在因素影响，死亡率的变动区间在6.24‰-7.34‰之间，变动范围在±0.55‰，几乎没有变化。所以，人口自然增长率随人口出生率波动而波动，说明我国通过生育政策调整人口自然结构的思路是正确的。但是，由于人口发展与人口出生之间的滞后性反应，要求我们的人口政策不仅要具有调节人口发展的作用，更要具有极强的前瞻性，要适时科学地把握生育政策调整力度，否则，人口问题将会接踵而来。

图1　1949—2012年中国人口的自然变动

为了我国人口发展的可持续性，我们有必要反思我国的人口发展。将建国以来的每年的人口出生率、死亡率和人口自然增长率与同期的育龄妇女总和生育率（图2）对比（纯粹从生育和出生角度，总和生育率与人口出生率之间有着一致性）。从两幅图中可以看到，当我国人口出生率低于20‰时，总和生育率差不多开始低于人口更替水平。即建国42年左右，也就是1990—1991年，我国人口发展低于了更替水平。从人口更替角度出发，1990年至2012年的20多年时间，低更替水平的人口发展状况，已经使我们国家减少了一代人。在我们重新审视与调整计划生育政策的时候，需要重点考虑人口发展滞后性对我国人口发展政策的影响。十八届三中全会提出要“坚持计划生育基本国策，启动实施单独两孩政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。表明随着我国人口、经济社会、资源环境的不断发展变化，我国必需对人口发展、生育政策作出相应的调整，而如何调整、调整幅度怎么把握则是未来人口发展可持续的重点。

图2　1949—2012年中国育龄妇女总和生育率

十八届三中全会结束之后，“单独二胎”政策表明“计划生育”政策的实施不再符合我国社会经济发展的实际要求，需要在社会经济的飞速发展的前提下，适时科学地调整生育政策，使其与社会发展现实紧密结合，避免二者之间的分离和脱节。

但是，“单独二胎”政策对解决我国人口自然结构问题似乎是杯水车薪的。根据国家卫计委公布的数字，目前全国符合条件生育二胎的单独家庭有1100万对，但截至2014年5月31日，全国提出再生育申请的单独夫妇仅仅有27.16万对，比例仅仅为2.5%左右。而卫计委原先预计从现在到第五年，实际单独二胎家庭，应该每年有200万左右的孩子产生，现在实际登记申请生育的只有预计的1/10。如果按照这样的态势，“单独二胎”政策对人口结构调整的影响可能微乎其微。

三、尽快出台和实施“鼓励二胎”政策

目前，已婚人口的意愿生育率和实际生育率都在下降，多年的计划生育宣传教育，以及经济社会发展水平和人民生活水平的提高，育龄妇女逐步建立起科学、文明、进步和少生、优生、优育的婚育观念。现实生活中，符合二孩生育政策的夫妇，往往会更加注重孩子质量的提高，而选择放弃二孩生育的数量指标。中国的人口进入生育成本约束的阶段，孩子从孕育到成人需要父母投入很高的直接成本和机会成本，生育成本过高导致了许多家庭不愿意再生育较多的孩子。

从目前12.13‰左右的出生率和1.38左右的总和生育率（2003—2012均值）来看，由于当前大众的低生育意愿和普遍考虑的高生育成本问题，如果我们将总和生育率2.1作为我国未来人口发展目标，假设允许育有一个孩子的家庭再生育一个孩子，可能即使再有20年时间，仅仅依靠“单独二胎”政策，也很难将出生率从12.13‰提高到20‰，恢复人口更替水平。

因此，必须把从“单独二胎”到“放开二胎”再到“鼓励二胎”的时间要尽量缩短，让那些有生育孩子意愿，并有能力生育和培养孩子的夫妇有机会生育孩子，这对中国完成年轻人口资源战略储备，弥补人口亏损，保证人口安全意义重大。如果在“单独二孩”政策基础上尽早启动新一轮生育政策调整，促进当前和今后几年新增婴儿数量的增长，使得在20年后增加劳动年龄人口的供给，就有可能减轻2030年后中国养老负担剧增和劳动力资源快速萎缩的压力。所以，不仅要“放开二胎”，还应鼓励生育二胎，对于目前的高生育成本，国家应该通过完善社会保障体系，使家庭养育成本部分外部化、社会化，比如延长产假、增加生育津贴和发放第二个孩子的抚养补贴等等。由于生育政策的影响都有一个过程，国家需要出台更良性的刺激和鼓励政策，甚至给二胎孩子提供相应的社会保障，鼓励更多的年轻家庭生育两个孩子，只有这样，我国人口结构发展才可以持续、健康。

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Analysis on the Adjustment of Birth Control Policies and Development of China Population

HU Mei-juan （Nanjing Institute of Technology，Nangjing Jinagsu 211167，China）

China population developed With the adjustment of birth control policies.China's population issues are difficult to be solved with“One-Child policy”because of the lag of population development respect to the policy，as well as the influence of the high cost of children and low fertility desire.The time should be shortened from“One-Child policy”to“Allow two-Child policy”to“encourage Two-Child policy”.And it should be encouraged to rear the second child by improving the social security system and external the family rearing costs socialization

Birth Control Policies；Population Development；Encourage raise the second child

C924.21

A

1007-0672（2015）03-0028-04

2014-08-13

胡美娟，女，江苏如皋人，南京工程学院讲师，管理学博士，研究方向：人口经济学，人力资源管理与社会保障。