深化我国行政不作为司法审查与树立现代法治观

蔡奎

摘 要：近年来，行政主体行政不作为现象明显增多，行政主体因为不依法履行法定职责和不依法行使法定职权引发了大量的行政不作为诉讼。结合我国具体国情分析行政不作为司法审查的现状及其存在的问题，提出建设性的解决方案对于促进我国现代社会主义法治化建设、增强司法公信力有重大意义。

关键词：行政不作为；司法审查；公平正义

一、行政不作为的可诉性

行政不作为是行政机关的一种失职行为，但并非所有的不作为行为都能提起行政诉讼，而是要具备一定的条件。

有论者认为，可诉性行政不作为应是经相对人申请的不作为，事实上相对人申请只是其中一些行政不作为的可诉要件，而非所有可诉行政不作为的条件，例如一些紧急事件、解救被拐骗的妇女儿童、抢险救灾等等。如果有该职责的行政机关明知事件发生而不主动履行这种职责使受害人的权益遭受损害的，被害人对此种不作为提起行政诉讼的也为可诉。这是因为行政管理的一个重要特征是其主动性，除了依申请的法定职责外，还应积极主动地进行行政管理，在事件紧急发生或违法行为正在进行时尤应如此，主动及时地保护受害人的合法权益或制止违法行为并予以处理。

有论者认为，可诉的不作为必须是实体性的，而不能是程序性的；并且指出《行政诉讼法》第11条第1款第（5）项规定的不作为是实体的，而其第38条规定的复议不作为是程序性的，这种观点缺乏理论基础与法律依据。行为的实体性与程序性可以从理论上予以区分，而在行为的过程中两者是相伴而行的。依据法律规定，只要是申请人申请保护人身权、财产权而被拒绝履行或不予答复的，就构成可诉的行政不作为，虽然相对人的申请可能只要求行政机关作出实体上的作为但实体上的作为必须通过程序上的作为予以实现，实体上不作为实际上也必须在程序上不作为。

在审判实践中，我们通常会遇到拒绝履行、拖延履行及不能作为等几种具体情况。例如陈某诉土地管理局行政不作为案件，陈某因土地使用权纠纷和他人发生争议，要求土地局履行其职责作出决定保护其合法权益。法院审查立案后查明土地局的职责就是解决处理土地使用权纠纷的，而在接到陈某的申请书后近一年时间内，土地局既未对相对人作出明确的处理意见，也没有其他说法，法院因此判决该土地局限期履行法定职责，作出具体行政行为。

二、我国行政不作为的司法审查

1.行政不作为司法审查

行政不作为违法不仅会给相对人的合法权益造成伤害，也会对公共利益造成重大损害，而加强对行政不作为行为的司法审查是纠正行政不作为违法，维护公共利益和保护相对人合法权益的一种有效途径。在我们所处的行政国时代，面对极易“越轨”却又不可或缺的广泛而强大的行政权，司法审查所采用的标准应当是宽严适度的，这样既能实现对行政权的有效控制，又能为行政权的运作留下必要的空间[1]。

2.我国行政不作为司法审查现状

（1）行政主体不履行法定职责。行政职责是行政主体的一项法定义务，其针对的对象一般为行政相对人，而行政不作为的主要表现就是行政主体不履行其法定职责。

（2）行政主体不行使法定职权。行政主体不履行法定义务，不仅应包括不履行法定职责，还应包括不行使职权在内。[2]

三、我国行政不作为司法审查中存在的主要问题

行政不作为司法审查受案范围：目前，我国行政案件的数量在案件总数中所占比例还不是很大，随着公民法律意识的增长，越来越多的公民敢于拿起法律武器维护自己的合法权益。当相对人的权利受到侵犯后，是否能够得到相应的救济是关键，受案范围是相对人能够得到救济，并且能够得到全方位救济的关键。所以行政诉讼法的受案范围是行政诉讼制度中必不可少的核心内容。[3]所以，应该扩大行政不作为的可诉范围。将抽象行政不作为以及侵犯公共利益行政不作为纳入行政诉讼可诉范围。

四、新形势下深化行政不作为司法审查的意义

1.促进依法行政维护社会正义

孟德斯鸠在《论法的精神》一书中说到：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验：有权力的人们使用权利一直到遇有界线的地方才休止，说来奇怪，就是品德本身也是需要界限的。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[4]行政机关对权力的滥用不见体现在行政作为上而且体现在行政不作为上，并且行政不作为形式的权力滥用社会危害最大、影响最深。我国的行政诉讼制度对行政机关缺乏有效约束，有行政必有救济。“无论是行政积极越权或消极越权，法律都应提供必须的救济手段，”[5]这种救济手段的发展就是司法救济，即司法审查。

因此，进一步深化和完善对行政不作为行为的司法审查可以促使行政机关积极依法履行职权，而不是通过消极不作为行为来规避法律约束。

2.促进公正司法、增强司法公信力、重构人民群众现代法治的公平正义价值观

加强公正司法、提升司法公信力作为依法治国的重要主题在十八大中多次被提及，十八大报告指出将“司法公信力不断提高”作为全面建成小康社会和深化改革开放的重要目标，习近平总书记关于“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”的重要指示精神，这都充分表明了目前我国对加强司法公正和司法公信力建设的坚定决心。

司法究其本质而言，与公正具有密切不可分的联系。公平正义比太阳还要有光辉[6]，正义是社会制度的首要美德。在我国社会主义条件下，加强对行政不作为的司法审查，树立现代法治公平正义价值观不仅应成为司法活动所追求的主要价值目标，而且应成为我国建设法治化国家的核心价值理念。

五、结语

在依法治国不断推进的今天，行政不作为现象已经成为影响我国法治化建设的障碍。加强对行政不作为案件司法审查是增强司法公信力实现公平正义的重要路径。唯有如此，才能逐步提升司法公信力，最终树立现代法治环境下的新型公平正义价值观。

参考文献：

[1]王振清，吉罗洪.《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社，第34页.

[2]王名扬，《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第170页.

[3]丁丽红，《关于扩大行政诉讼对合法权益保护范围的思考》，载《行政法学研究》1999年第1期，第54页.

[4]孟德斯鸠，《论法的精神》商务印书馆，1993年9月第5版第154页.

[5]刘善春，《行政诉讼价值论》法律出版社，1998年5月第1版第8页.

[6]在十一届全国人大五次会议记者会上温家宝总理答中外记者问.载人民日报，2012年3月15日（01版）.