试论我国民族地区城镇化发展历程及其特点*

田 烨

(河南大学民族研究所，河南开封 475001）

试论我国民族地区城镇化发展历程及其特点*

田 烨

(河南大学民族研究所，河南开封 475001）

文章认为我国的民族地区大多处于边远地带，由于没有便利的交通条件，没有充分的人力资源，也没有完备的产业结构，这些不利因素导致我国民族地区城镇化长期落后于全国平均水平。与东部沿海地区城镇化相比，我国民族地区城镇化具有鲜明的特点，政府主导和政策引导是促进民族地区城镇化的外在动力，民族地区自身的资源优势是促进当地城镇化的内在条件。

民族地区;城镇化;历史;现状

自改革开放以来，我国城镇化发展迅速。根据国家统计局于2014年1月20日发布的统计数据显示:截至2013年末，我国城镇常住人口73 111万人，比上年末增加1 929万人，城镇人口占总人口比重为53.73%。［1］这意味着我国整体城镇化水平已经达到了53.73%。相对于全国平均水平而言，由于我国民族地区经济社会发展相对滞后，加之民族地区的城镇化起步较晚，其城镇化发展相对缓慢。

一、新中国成立前民族地区的城镇化

从分布格局上来看，历史上我国少数民族大多居住在边疆及山区地带，自然条件相对恶劣，地广人稀且交通不便。由于缺乏地理优势，民族地区工商业发展受到限制，导致其在漫长的封建社会中，城镇化发展一直停滞不前。

在民国初期，得益于工业的拉动，我国沿海及长江中下游地区城镇化发展较快，但由于民族地区没有什么工业，城镇化发展受到限制。统计资料显示，1937年“七七”事变爆发之前，中华民国政府经济部登记注册的3935家工厂(不包括矿场，但包括公用事业和兵工厂）中，有1235家(占30%）设在上海，2063家(占52%）设在沿海各省，637家(占17%）设在内地。［2］可见，只有不到五分之一的工厂设在内地，而且大多设在交通便利的内地城市，设在民族地区的工厂少之又少，经济发展的滞后严重阻碍了民族地区城镇化的进程。

1937年“七七”事变爆发之后，随着日本帝国主义对我国侵略活动的进一步加剧，城镇化较为发达的沿海及长江中下游地区迅速陷落，全国重要工商业基地遭到毁灭性的打击和破坏。为了保存实力，与日本侵略者进行长期对抗，国民政府决定采取以“持久消耗战略”为中心内容的抗日军事战略，将分布在沿海及长江中下游地区的重要工业、行政机关、科研院校、文化团体等机构搬迁至西南及西北地区。这场空前浩大的政治、经济、文化西迁运动，给我国少数民族聚居的云南、广西、贵州、青海、宁夏、甘肃、新疆等地区带来了发展的契机，西迁运动促进了当地工商业的繁荣，带动了西部民族地区城镇化发展。

在工业方面，1938年初国民政府提出了《非常时期经济方案》，决定将西南和西北作为后方建设重点，其中工业建设的重点后来明确放在西南，“其地域以四川、云南、贵阳、湘西为主”［3］。在此背景下，抗日战争时期我国西部民族地区工业发展迅猛，民营厂矿从战前的270家，发展到1943年的4000余家;国营工矿从战前的16个增加到1945年的118个。［4］以云南省为例，1937年西迁运动前夕，全省注册的工厂数为42家，到1945年底达到226家，增加5倍之多，抗日战争时期全省工业年平均发展速度为126.80%，比战前提高22.60%。［5］西北地区在国民政府的加大投入下，采矿工业、化学工业、纺织工业、面粉工业等工矿业得到了长足发展。这一时期我国西部地区工业的迅猛发展，带动了西部民族地区城镇化进程，为西部民族地区城镇化发展提供了动力。

在商业方面，西迁运动带来的工矿企业、行政机关、科研院所以及大量难民人口的迁入，促进了西部民族地区的商品经济的繁荣发展。西部民族地区的中心城市如昆明、贵阳、腾冲、银川、迪化(乌鲁木齐）等地商业经济发展迅速，商业企业不断增加，经营规模逐步扩大，业务范围辐射更广。昆明成为这一时期对外贸易中心，贵阳成为这一时期商业转运中心，滇西的腾冲也成为著名的商品集散地，被当地人称为“小上海”。此外，西北民族地区的中心城市银川、迪化(乌鲁木齐）也一度成为抗日战争时期后方的货物集散地和商贸中心。

除了工商业的拉动，抗日战争时期西部民族地区城镇化的发展还得益于交通建设的推进。在抗日战争爆发前，我国西部民族地区交通设施极端落后，不利于城镇化发展。国民政府西迁后，为了接受国际援助，保障军事需要和后方基地各地区间的物资流通，国民政府大力发展西部地区的交通建设。在公路建设方面，先后修筑了川湘、湘黔、川黔、汉渝、川滇东路和长达3400公里的兰新公路。在铁路建设方面，兴建了叙(宜宾）昆、滇缅、湘黔、湘桂、黔桂、綦江和陇海路宝鸡至天水段铁路，全长2000公里。［6］水运、航空和邮电通讯方面也有一定进展。西部地区交通运输业的发展，不仅有力地支持了抗战，打破了西部城市封闭缓慢发展的局面，同时也促进了物质交流，带动了商品经济发展，并使交通沿线出现了一些新兴城市。［7］例如滇缅公路在云南境内有959公里，主要穿越少数民族聚居地区，自1939年初通车至1945年，共计运送进出口物资达40多万吨。［8］处于滇缅公路上的云南省下关，在滇缅公路开通后，得益于便利的地理位置，下关商业开始兴旺发达，商铺激增，1945年商铺数量达到1000多家，比战前增加了三四百家，下关从而成为云南省内仅次于昆明的第二大商业城市。在各种因素的共同作用下，抗日战争时期我国西部民族地区城镇化发展较快，但随着抗日战争的胜利和全国的解放，我国的政治经济文化中心又重新开始东移，曾经快速发展的西部民族地区城镇化进程出现衰落乃至停滞。

二、新中国成立后民族地区的城镇化

新中国成立后，我国民族地区城镇化发展主要经历了五个阶段，在不同的阶段，民族地区的城镇化有着各自的特点。

(一）新中国成立初期至1958年人民公社化运动之前民族地区的城镇化

表1 1949年民族八省区所辖城市统计

截至1949年底，我国共有建制市135个，包括12个直辖市、55个地级市、68个县级市。［9］民族地区(现在的民族八省区辖区:西藏、新疆、青海、内蒙、云南、广西、宁夏、贵州）辖有建制市12个，包括6个地级市、6个县级市。［10］民族八省区城市数量仅占全国设市城市总数的8.89%。

这个阶段主要以国家投资带动的模式推动了民族地区城镇化。在这个时期，国家在民族地区实施了大规模工业化建设，从而促进了民族地区城镇化发展。1952年12月，中共中央在《关于少数民族地区的五年计划的若干原则性意见》中提出，除国家选定建设的重要工矿企业外，在少数民族的中心区域人口集中地区，建立为人民生活所必需的与发展生产有密切联系的工业。1953年开始的“一五”计划中，国家根据建设的布局和资源条件，在苏联援建的156个大型建设项目中安排了40个项目在少数民族地区。如内蒙古包头钢铁基地、包头两座大型机械制造厂、宁夏青铜峡水电站、新疆克拉玛依油田、云南个旧锡业公司等，并配套建设了一批能源和交通项目。这些工矿业基地、农垦基地、铁路及公路交通枢纽的建成，推进了少数民族地区现代化工业的发展，初步改变了民族地区单一的经济结构。在工业的带动下，民族地区的城镇化逐步推进，围绕着新兴工业基地新建了许多城市，例如石油新城克拉玛依市，冶金新城个旧市等等。截至1957年年底，我国民族八省区城市数量比1949年增加了13个，共辖有建制市25个，占全国设市总数的14．12%。其中:内蒙古8个，宁夏2个，新疆3个，西藏1个，广西5个，云南3个，贵州2个，青海1个。

这个阶段民族地区城镇化主要依靠计划经济体制拉动，新中国中央政府在这个时期采取了变消费型城市为生产型城市、国民经济运行的计划化等发展模式，从而使处于偏远地带的民族地区在缺乏资金、劳动力等不利条件下，受益于国家计划经济体制，促进了城镇化发展。民族地区城镇化突出表现为城市数量的增加，1949年民族八省区仅辖有建制市12个，到1957年底民族八省区辖有建制市增长到25个，是1949年的两倍多，年均增长率高达10%。虽然民族地区城市数量大规模增加，但城乡人口比例变化不大。1949年到1957年的8年间，全国城市人口占全国总人口的比重由10.6%上升到15.4%，仅上升了5个百分点，［11］民族地区亦是如此。

表2 1957年民族八省区所辖城市统计

(二）1958年人民公社化运动至1966年文化大革命之前民族地区城镇化

随着1956年我国对农业、手工业和资本主义工商业在生产资料私有制方面的社会主义改造的基本完成，1957年底我国工业、农业和所有制等方面进入了“大跃进”和“人民公社化”时期。1958－1960年“大跃进”运动中，为实现“主要工业产品产量方面在十年内超过英国、十五年内赶上美国”的宏伟目标，全国各地开始大办工业。在这个建设风潮的影响下，我国城市的基础设施投资和工厂数量都出现了成倍的增长，从而造成城市劳动力短缺的假象。因此，在1959－1960年两年间，我国城市工矿企业新增劳动力约2000万人，其中约一半都来自农村。［12］这种现象促进了大量农村人口开始向城市转移，造成我国城镇化发展呈现过快增长态势。在城镇人口不断增加的情况下，民族八省区仅1958年就批准新设了东川市、安顺市、都匀市、克拉玛依市、赤峰市等5个城市，1960年又批准新设了大理市、巴彦高勒市、石嘴山市、青铜峡市、大柴旦市、格尔木市、冷湖市、六枝市等8个城市。

但是，在1961年随着“大跃进”运动的失败，我国开始对国民经济进行大规模调整，提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针，对工业实行“关停并转”，精简职工，减少城镇人口。中央决定城市各机关、企业和事业单位的职工，特别是1958年以来从农村招收的职工，凡是能够回到农村的都动员回农村支援农业生产。1962年国家开始有组织、有计划地动员城镇青年下乡，主要是插队和到国营农场。从1962－1966年，全国城镇知识青年上山下乡累计有129万人［13］。作为对前一时期过度城镇化的纠正，这一时期经历了一次非正常的逆城镇化过程。1960年到1964年，由城市返迁农村的职工人数达2000万左右，城市人口净减少3788万人，城镇化率也从1960年的19.75%下降到1963年的16.84%。［14］到1964年底，全国只有168个建制市，比1961年减少36个。［15］建制镇的数量也大幅减少，1961－1964年的3年间，全国建制镇从4429个减少到2877个。［16］民族八省区所辖城市数量也从1961年的39个减少到1964年的29个。

从1964年开始，我国在中西部地区的13个省、自治区开展了一场以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基本设施建设，历史上称之为“三线建设”。国家把沿海和内地的一批大型工业企业搬迁到三线地区，同时还在调整全国工业布局中，又安排了一批新的重点建设项目。“三线建设”是我国经济史上又一次大规模的工业迁移过程，其规模可与抗战时期的沿海工业西迁相提并论。“三线建设”的范围包括四川(含今重庆）、河北、山西、河南、湖北、湖南、广西、云南、贵州、陕西、青海、甘肃和宁夏13个省及自治区，全部位于我国的中西部，包括许多少数民族聚居地区，如宁夏回族自治区和青海、甘肃、贵州、四川、湖南等省的民族地区。“三线建设”使我国中西部民族地区的工业建设获得了前所未有的发展机遇。虽然由于建设地点太过偏僻，这种建设方式为后来的企业经营发展造成了严重的浪费和不便，但是“三线建设”也成为我国中西部民族地区工业化的重要助推器。“三线建设”大规模的开发建设，吸引人口、资金、设备和科技迅速集中于三线地区，推进了当地现代工业体系逐步形成，从而促进了民族地区经济和社会的发展，加快了民族地区城镇化进程。“三线建设”中迁进和新建的这些工业企业，使民族地区形成了具有一定规模的工业基地，工业的发展一方面促进了原有老城镇的改造和扩建，另一方面在此基础上又形成了一批专业性的新型城镇，从而为以后民族地区城镇化发展提供了动力。例如位于贵州省西部多民族聚居地区的新兴重工业城市六盘水市，就是随着20世纪60年代中期“三线建设”中对贵州西部煤炭资源大规模开发和国家重点建设而兴起的;又如位于我国西南川滇交界地带的多民族聚居地区的新兴钢铁工业城市攀枝花市，也是随着被确认为国防“三线建设”最理想的钢铁工业基地后发展起来的。“三线建设”期间我国西部民族地区城镇化发展相对较快。截至1966年底，我国民族八省区共有建制市31个，其中:内蒙古10个，宁夏2个，新疆4个，西藏1个，广西6个，云南4个，贵州2个，青海2个。民族八省区城市数量占全国设市城市总数的18．34%，比例有了进一步提高。

表3 1966年民族八省区所辖城市统计

这个阶段民族地区城镇化发展受政治运动影响严重，城镇化进程随着各种政治运动忽快忽慢。例如“大跃进”运动从农村转移了大量劳动力进入城市，使“大跃进”时期城镇化率迅猛提高，但1960年以后随着“大跃进”的失败以及随之而来的三年自然灾害又使此前流入城市的农村人口被精简返回农村，城镇化率又迅速回落。1961－1964年3年间，我国民族八省区所辖城市数量减少了10个。

(三）文化大革命至1978年改革开放之前民族地区城镇化

在文化大革命期间，整个中国都陷入了强烈的政治动荡之中，国民经济濒临崩溃的边缘。民族地区也出现了城镇化的大回落，其显著特征是城市人口锐减，城镇数量减少。一方面由于大量知识青年上山下乡，大量城市干部被下放到农村，造成城镇迁出人口大于迁入人口。1966－1976年的10年间，前后累计约有3000万的城市知识青年、职工及其家属和政治上有“问题”的人被强制性地迁到农村［17］;另一方面由于我国工业建设投入不足，对城镇化发展拉动作用有限。因此这一时期民族地区城镇化基本陷于停滞状况，从1966年到1977年共11年间，我国民族八省区所辖城市不仅没有增加，反而减少了1个。

截至1977年底，我国民族八省区共有建制市30个，其中:内蒙古5个，宁夏2个，新疆7个，西藏1个，广西6个，云南4个，贵州4个，青海1个。民族八省区城市数量仅占全国设市城市总数的15.79%，比1966年低了约2.5个百分点。

表4 1977年底民族八省区所辖城市统计

(四）1978年改革开放至20世纪末民族地区城镇化

改革开放后，我国农村实行家庭联产承包责任制，将农村集体所有、集体经营、集体收益的土地制度改为所有权归集体、经营权归农户的土地制度。这种制度极大地推动了农民生产的积极性，提高了劳动生产率，使得一部分农村劳动力从土地上解放出来，从而走向城镇。为了提高劳动力的利用效率，各地兴办了乡镇企业，进一步促进了农村剩余劳动力向非农产业的转移。在各种因素的促进下，民族地区城镇化开始迈入快速发展阶段。仅在1983年，国务院就批准在民族八省区设立了凯里市、河池市、玉林市、钦州市、百色市、锡林浩特市、扎兰屯市、牙克石市、东胜市、楚雄市、大理市、曲靖市、玉溪市、保山市、吴忠市、昌吉市、阿克苏市、和田市等18个市。

表5 1990年民族八省区所辖城市统计

1984年后我国实行新的市镇建制标准，规定乡政府所在地非农业人口超过2千的，可以撤乡建镇，实行镇管村制。非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上的镇，可以设市建制。县城非农业人口10万以上，非农业产值60%以上，年国民生产总值3亿元以上，可以设市撤县。1985年公布的“七五”计划的建议中更是明确指出:“坚决防止大城市过度膨胀，重点发展中小城市和城镇。”［18］在各项政策的有力促进下，我国民族地区城镇化进程进一步加快，几乎每年都新设立3－5个城市。

截至1990年底，民族八省区共有100万人口以上的特大城市3个，50－100万人口的大城市4个，20－50万人口的中等城市12个，20万人口以下的小城市55个，设市城市总数为74个，占当年全国城市总数(467个）的15.85%，比1949年新中国成立初期提高了6.96个百分点。

20世纪90年代，国家继续实施“控制大城市的规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，我国民族地区城镇化发展以中小城市建设为主。1992年10月的中共十四大明确提出了我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着我国市场经济的迅猛发展，非公经济快速崛起，经济成分趋向于多元化。在公有经济、民营经济、外资经济的拉动下，我国经济社会的飞速发展，民族地区城镇化迎来了发展的黄金期，民族八省区城市数量继续保持快速增长的态势，城市规模有所扩大。截至1999年底，民族八省区共有100万人口以上的特大城市4个，50－100万人口的大城市4个，20－50万人口的中等城市24个，是1990年的两倍，20万人口以下的小城市64个，设市城市总数为96个，占当年全国城市总数(667个）的14.39%。

表6 1999年民族八省区所辖城市统计

这个阶段民族地区城市数量增长迅猛，1978年底我国民族八省区共有建制市31个，1990年达到74个，12年增加了一倍多，年均增长率7.52%;1999年底我国民族八省区共有建制市96个，是1978年底的3倍多。民族地区城镇化的内在动力由过去的行政机制逐渐向市场机制转变。在改革开放之前，民族地区城镇化主要依靠国家重大项目、“三线建设”等计划经济模式拉动，在实施改革开放之后，市场机制成为拉动民族地区城镇化的内在动力。

(五）新世纪民族地区城镇化

1999年9月，中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中明确提出:国家要实施西部大开发战略。2001年3月，九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对实施西部大开发战略再次进行了具体部署。西部大开发总体规划可按50年划分为奠定基础、加速发展、全面推进现代化三个阶段。西部地区特指陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、四川、重庆、云南、贵州、西藏、广西、内蒙古12个省、自治区和直辖市，民族八省区全部被纳入西部大开发战略中。

在西部大开发战略的促进下，民族地区城镇化迎来了发展的黄金期。截至2010年底，民族八省区共有100万人口以上的特大城市14个，是1999年3倍多;50万－100万人口的大城市14个，也是1999年3倍多;20万－50万人口的中等城市36个，比1999年增加了12个;20万人口以下的小城市42个，比1999年减少了22个，设市城市总数为106个，比1999年增加了10个。民族八省区设市城市总数占当年全国城市总数(657个）的16.13%，比1999年提高了1.74个百分点。

表7 2010年民族八省区所辖城市统计

这个时期民族地区城镇化主要表现在城市规模的扩张上。与20世纪八九十年代相比，进入21世纪的前十年，民族八省区新设城市不多，从2000－2010年底共11年间仅仅增设了10个城市，而在1991－1999年底共9年间就增设了22个城市，1979－1990年底共12年间增设了43个城市。从以上数据可以看出，民族八省区城市数量增长逐渐放缓，但城市规模扩张明显，许多原来的小城市发展为中等城市，原来的中等城市发展为大城市，原来的大城市发展为特大城市。因此导致小城市数量比1999年减少了22个，而中等城市增加了12个，大城市增加了10个，特大城市增加了10个。

三、我国民族地区城镇化的特点

我国的民族地区大多处于边远地带，没有便利的交通条件，没有充分的人力资源，也没有完备的产业结构，这些不利因素导致我国民族地区城镇化长期落后于全国平均水平。依靠各种条件，我国民族地区城镇化走出了一条与东部沿海地区不同的道路。综合分析，我国民族地区城镇化具有以下几个方面的特点。

(一）政府主导是民族地区城镇化的外在动力

纵观民族地区城镇化的历史，民族地区的城镇化与政府的主导密不可分。由于民族地区不具备城镇化的种种便利条件，在与东部沿海地区及中部地区的竞争中处于不利地位，长期以来民族地区的人力、物力、资金等流向沿海发达地区，致使民族地区城镇化发展落后于中东部地区。在民族地区城镇化进程中，曾经有过几次跳跃式发展，均在政府的主导下进行。例如抗日战争时期的西迁运动，国民政府通过将分布在沿海及长江中下游地区的重要工商业及行政机构等搬迁至西部民族地区，促进了民族地区城镇化发展;又如新中国成立后实施的“一五”计划中，政府将苏联援建的156个大型建设项目中安排了40个项目在少数民族地区，在这些项目的拉动下，民族地区新建了一批工业新城;再如1964开始实施的“三线建设”，政府将沿海和内地的一批大型工业企业搬迁到三线地区(包括5个民族省区），同时还新建了一批新的重点建设项目，从而使中西部民族地区的工业建设获得了重要的发展机遇，民族地区在此基础上形成了具有一定规模的工业基地，为以后民族地区城镇化发展积淀了力量。

(二）政策引导是民族地区城镇化的直接动力

在市场经济条件下，民族地区在与东部沿海地区的竞争中处于劣势。民族地区的发展离不开政策的引导，民族地区的城镇化也直接受益于相关政策。新中国成立以来，为了促进民族地区的发展，国家实施了一系列的政策和措施，例如对口支援政策、西部大开发政策、“兴边富民行动”、重点扶持22个人口较少民族的发展政策等等。通过这些政策和措施的实施，为民族地区引入了资金，加强了当地基础设施建设，推动了当地工商业的发展，从而直接促进了民族地区城镇化进程。以西部大开发政策为例，我国实施改革开放后，民族地区城镇化落后于全国平均水平，而且差距越来越大。仅从设市数量来看，1978年底我国民族八省区设市城市总数为31个，占当年全国城市总数的16.06%，1990年民族八省区设市城市总数为74个，占当年全国城市总数的15.85%，1999年民族八省区设市城市总数为96个，占当年全国城市总数的14.39%，呈逐渐下降的趋势。1999年中央明确提出要实施西部大开发战略，之后出台了相关具体措施。在西部大开发政策的拉动下，民族地区城镇化迅猛发展，2010年民族八省区设市城市总数达106个，占当年全国城市总数的16.13%，比1999年提高了近2个百分点，也高于1978年改革开放之初的比例。

(三）资源优势是民族地区城镇化的内在动力

我国民族地区蕴藏着丰富的自然资源。民族地区的森林蓄积量约占全国森林蓄积量的一半，草原面积占全国比重达75%，水力蕴藏量占66%。［19］仅新疆境内就有面积约为0.8亿公顷的天然草场，占全国草场面积的1/4。［20］西藏自治区全区木材蓄积量达14.3亿立方米，居全国第2位。［21］内蒙古稀土资源总量居世界之首。民族地区拥有的稀土、钾盐、镁、铬矿储量占全国90%以上，云母、盐矿储量占全国80%以上，汞、锡、锰、石棉、砷矿储量占全国60%以上，煤、铜、铅、锌、锑矿等储量也占到全国的35%以上，石油、天然气资源也很丰富，旅游资源更是数不胜数。在实行改革开放之前，民族地区的资源优势尚未得到充分的发挥，随着社会主义市场经济体制的确立，民族地区丰富的自然资源拉动了当地经济社会的发展，从而为城镇化提供了内在动力。丰富的自然资源造就了民族地区大量的资源型城市，例如石油新城克拉玛依市，冶金新城个旧市，“铜都”东川市，钢铁新城攀枝花市、包头市，“西南煤都”六盘水市，旅游名城丽江市等等。

总之，改革开放以来，东南沿海地区凭借优越的地理位置，形成了以资本为主导因素、由市场来配置资源、通过发展经济推动城镇化进程的新兴城镇化模式，而民族地区由于在市场竞争中缺乏充裕的资本，没有便利的交通，在这一阶段城镇化发展速度逐渐落后于全国水平，从而使原来计划经济时期比较均衡的城镇化格局得以改变。

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F299.21;F207

A

1004－342(2015）03－01－08

2015－04－13

本文为国家民委民族问题研究项目“城镇化进程中少数民族人口分布趋势及其影响研究”(项目编号:2014－GM－076）阶段性成果。

田 烨(1981－），男，河南大学民族研究所副教授，博士。