推进合法性审查制度化、规范化、程序化

重大行政决策合法性审查机制，是指在重大行政决策过程中，为防止违法决策而对行政决策权限、内容、程序等是否合法进行审查、核实的一种行政程序制度。党的十八届四中全会明确提出，“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。并将合法性审查上升为重大行政决策的5个法定程序之一。可见，健全重大行政决策合法性审查机制成为当前建设法治政府的重要内容和突出亮点之一。江苏省政府法制办组织课题组就完善重大行政决策合法性审查机制赴广东、海南及本省部分市县进行了专题调研，对江苏近年来重大行政决策合法性审查的现状进行了概括总结，对存在的主要问题及原因进行了剖析，提出了建立健全合法性审查机制，推进合法性审查制度化、规范化和程序化的对策建议。

一、江苏重大行政决策合法性审查的现状

近年来，在江苏省委、省政府的正确领导和积极推动下，江苏在重大决策合法性审查方面进行了许多有益的探索，取得了一定的进展。

重大行政决策合法性审查制度初步建立。一是从省级层面看，江苏省政府制定出台了《2015年江苏省行政程序规定》（省政府100号令），其中有专章对重大行政决策制度进行了规定。二是从省辖市层面看，苏州、无锡、镇江、扬州、常州、淮安、连云港等市先后出台了重大行政决策程序的相关规定，对重大决策合法性审查工作提出了明确要求。其中苏州市以政府规章的形式出台了重大行政决策程序规定，将重大决策事项、决策程序和决策责任等上升到了“法定”层面。三是从县级层面看，许多县级政府也逐步建立了重大行政决策合法性审查制度，如吴江区区、镇两级全部建立了重大行政决策项目年度申报、审查、立项和实施的整体运行机制;如皋市2011年出台了重大事项决策规程和决策失误责任追究制度。

重大行政决策合法性审查工作逐步推动。一是将重大行政决策合法性审查与依法行政工作同步部署。2004年，江苏省政府在贯彻国务院《纲要》的意见中提出：“要建立健全法制机构协助本级政府和本部门依法做出决定、进行合法性评价的行政决策辅助机制。”同时修订政府工作规则，增加了决策合法性审查内容。2008年，江苏省政府在贯彻国务院《决定》的实施意见中，专门明确了“市县政府法制机构及部门法制工作机构在重大行政决策合法性审查中的主体地位”。自此，各市县政府开始全面推行重大行政决策合法性审查工作，普遍修订了政府工作规则，增加了依法决策的相关内容。二是运用考核等多种手段推动。从2009年起，江苏省政府将重大行政决策合法性审查纳入年度依法行政工作要点和依法行政考核，每年年初部署，年底检查督促，通过下发整改意见书和工作通报等多种手段，引导和推动各地落实重大行政决策合法性审查工作。目前，借助“江苏省依法行政工作统计报送电子平台”，基本实现了重大决策合法性审查情况的日常化报送。三是大力培育领导干部依法决策意识。通过“宪法日”活动、领导班子集体学法、依法行政知识轮训、开办讲座等多种形式，各级政府不断提升领导干部的法律素养，强化了依法决策的意识和能力。政府法制办主任列席政府常务会议，把重大决策事项交给法制机构进行合法性审查，已成为江苏各地的普遍做法。

重大行政决策合法性审查范围不断拓展。近年来，重大行政决策合法性审查的范围正在不断扩大，从以往主要审查政府立法、规范性文件制定和审批制度改革中的重要决策事项，扩大到政府重大投资（建设）项目、政府对外合作、历史遗留问题处理、公共资源配置、重大行政合同、维稳事件处理以及涉诉和非诉业务处理等方面，政府法制机构均开始介入并提出法制审查意见。如南京市举办青奥会期间，从重要制度制定、涉外合同起草、行政执法规范、综合环境整治等各个方面，政府法制机构都全程参与并提供法律服务。再如在苏州市轨道交通建设和环古城河综合改造工程、常州市的青果巷历史文化街区征收拆迁、镇江市三轮车退市、淮安市出租车扩容和天然气调价等政府重大决策中，政府法制机构参与合法性审查都是必不可少的环节。此外，在国有土地征收、道路改建、出租车扩容、涉及民生的物价调整等重大决策中，由各地法制机构进行合法性审查已成为常态。

重大行政决策合法性审查方式逐渐多样。伴随着重大行政决策合法性审查范围的不断拓展，政府法制机构由原先的形式审查为主，逐步向实质性审查转变;由自己审查为主向借助专业力量审查转变;审查的手段也在不断改进。如扬州市政府法制办2014年对29件政府重要文件进行了合法性审查，内容涉及公司债券发行、企业股份合作、国有资本经营预算等社会经济领域的各个方面，决策审查的专业性要求非常高。有的还通过购买服务、组织专家咨询论证等多种形式，充分借助“外脑”，提高合法性审查的质量。无锡市积极发挥法律顾问团的作用，引进律师参与政府决策，全年接收法律意见书34份，有效防范了政府决策风险。江苏省工商局专门建立了合同格式条款审查专家咨询委员会、省消协汽车消费争议专家委员会和家居木业消费争议专家委员会，通过精细化的法律服务，提升了合法性审查的专业化和规范化水平。

随着全面推进依法治国步伐的不断加快，对政府重大行政决策进行合法性审查具有重要意义。一是建设法治政府的迫切需要。行政决策作为政府管理的重要方式，合法性是其根本属性。保证行政决策依法做出，减少决策失误，是推进依法行政、建设法治政府的重要内容。一些地方发生的群体性事件表明，通过合法性审查有助于规范政府决策行为，最大限度地降低决策风险。二是政府治理方式转变的必然要求。传统管理模式强调政府主导一切，一些重大行政决策法律基础不牢，导致政府“缺位”、“越位”、“错位”和“不到位”问题较为普遍。而在现代治理模式下，政府要充分还权于市场，还权于社会，追求政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的良性互动。这就要求完善合法性审查机制，保障政府重大决策严格遵守法定程序，避免行政机关随意决策、想当然办事。三是维护人民权益、实现公平正义的重要保障。当前，随着经济社会的快速发展，各种利益冲突和社会矛盾凸显，决策中妥善处理各方利益诉求的挑战和困难明显加大。这就要求政府决策要把维护人民权益和实现公平正义摆在更加突出的位置，保证决策能够得到广大人民群众的普遍认同和支持，保证改革发展成果能够公平惠及人民群众。四是防止行政权力腐败的重要举措。合法性审查有利于建立责任追究制度，使违法决策、滥用职权、暗箱操作的腐败现象得到制止，让错误决策付出代价，有利于促进依法行政、慎重决策。

二、重大行政决策合法性审查存在的主要问题及其原因分析

江苏的重大行政决策合法性审查工作仍处于起步阶段，推进这一工作还面临着不少困难和问题，主要表现在以下几个方面：

领导干部依法决策和合法性审查的意识还不够强。一些地方和部门对依法决策、合法性审查的认识不够充分，有些地方领导在行政决策中法治意识不强，对法律缺乏敬畏之心，“以言代法”、“以权压法”现象仍然存在。有的地方认为依法决策影响行政效率，束缚手脚、干不成事，因而对推动合法性审查不积极。2014年，江苏全省受理2万多件行政复议和诉讼案件，行政复议案件数量同比增长10%，行政应诉案件数量同比增长65%，行政复议直接或间接纠正率达22%，行政诉讼一审行政机关败诉率达17%。行政机关因违反法定职权被判决败诉196件，占败诉案件总数的36.5%。这些从一个侧面反映了行政机关违法行政、违法决策问题仍然存在。

重大行政决策的范围还不确定。近年来，在国务院、江苏省政府出台的一系列关于法治政府建设的重大文件中，对重大行政决策的范围都没有明确界定。实践中，各地重大行政决策事项的范围标准不一，有很大的差异，有的虽然做了列举式的规定，但是大多定义笼统，界定模糊，由于没有量化标准，对照落实很难操作。有的将列入政府常务会议讨论的事项都视作重大行政决策;甚至一些县级人民政府将政府签订的重大合同和重大的行政许可、行政处罚等行政执法行为也列入重大行政决策范围。

合法性审查的程序不统一。一是审查程序的启动较随意。目前法制机构参与合法性审查一般都是以政府领导或政府办公室交办的形式，由于很多事项法制机构并没有前期参与因而比较被动。二是审查时限难保证。有些非常复杂的事项，从交办到提出审查意见，有的领导要求几个小时或者半天时间就要完成，不能保证合法性审查的质量。还有许多只是在政府常务会议上临时征询法制机构负责人的意见，这种意见征询不能代替合法性审查。三是提供的审查材料不完整。一般合法性审查要求提供重大决策方案及相关说明、决策依据、相关征求意见的材料等，但实践中承办单位常常只提供决策方案，需要法制机构自己查找上位法和政策依据，合法性审查的工作量和难度很大。当遇到重大疑难复杂问题时需要决策承办单位到会说明，也常常因种种原因难以落实。

有些地方的合法性审查流于形式。合法性审查制度的设立还没有起到应有的作用，各级政府和部门做重大决策只是形式上经过这道程序，一些事项的合法性审查，都是领导临时交办，没有规范的审查程序、刚性的审查机制、合理的审查时限，不能保障合法性审查的效果。还有些地方的合法性审查工作没有正常开展。2014年，中国政法大学法治政府研究院对全国100个地方政府进行了第二轮法治政府评估，据公布报告称，100个城市平均得分为62.01，“过半数的市级政府法治水平处于不及格状态”，其中重大决策合法性审查实施情况的均分仅为38.4。2012年启东市群体抗议王子纸业修建排污设施事件，2010年苏州通安因征地补偿款引发的征地拆迁等群体性事件的发生，都与当地政府没有遵循包括合法性审查在内的相关行政决策程序有关。

法制机构设置人员力量难以满足合法性审查的需要。特别是县级政府法制机构，人员力量薄弱不足尤为突出。据统计，江苏县级政府法制机构目前仅有14家是单设机构，其他的均为合署办公或挂牌机构。目前县级政府法制机构平均5人，还有不少是兼职，有的实有人数仅为一人。基层政府法制机构人员力量队伍还存在知识结构不合理、流动性大等等问题，与重大行政决策合法性审查的要求不相适应。此外，由于法制办主任兼任政府办副主任，过多地参与到具体行政决策中，合法性审查的社会公信力往往不足。

产生上述问题的原因是多方面的，主要有以下几个方面：一是制度建设滞后。目前关于行政决策合法性审查的规定散见于各地的政府规章和规范性文件中，在国家和省级层面尚未有统一的、专门的规范。市县政府出台的相关规定，内容过于简略、粗糙，许多没有结合自身实际，可操作性不强，难以发挥相应的作用。如：对于重大行政决策合法性审查主体、审查内容、审查方式、审查时限、审查结论的形式和审查结论如何运用等基本问题缺乏明确规定，容易带来审查过程的随意性。二是推进机制不健全。包括合法性审查在内的行政决策是一个系统工程，涉及多层次和多系统，需要强有力的组织发动和广泛的宣传动员，还要有相应的改革配套措施，有序推进。目前在重大行政决策方面明显还缺少相关顶层设计，系统推进不足，对推进工作中遇到的问题不能及时研究解决，导致工作进度滞缓。三是监督制约缺位。对违反重大行政决策合法性审查制度，未经合法性审查直接决策，或者未采纳合法性审查意见决策的，监督制约很少，同时对承担什么责任，如何追究责任，缺乏明确的规定。重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制也未建立。

三、完善江苏省重大行政决策

合法性审查机制的建议

在全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，建立健全一套刚性的重大行政决策合法性审查机制已经成为当前加快建设法治政府的当务之急。基于此，从制度、机制和法制层面提出以下建议：

加快制度建设，构建对重大行政决策合法性审查的统一规范。当前，制度供给不足、刚性约束不够是推进重大行政决策合法性审查工作中的突出问题，也是造成实际工作中决策随意性大的重要原因。江苏省正在组织起草《江苏省完善规范性文件和重大行政决策合法性审查程序规定》，对重大行政决策合法性审查的程序、标准和方式等进行统一规范，为在全省范围内推动重大行政决策合法性审查工作提供制度规范。一是建立健全合法性审查程序规则。严格按照“未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”的要求，重大决策提交讨论前由政府办将重大决策方案及相关材料交由法制机构进行合法性审查，合法性审查结果作为重大行政决策的重要依据。合理确定合法性审查时限，由省级层面统一规定审查机构接到决策审查申请后15日内完成审查工作;情况复杂的，经决策机关批准，可以延长10个工作日。建立法制机构前期参与机制，对于专业性较强、重大复杂的决策事项，审查机构可以参加重大决策事项的前期调研、论证工作。二是统一合法性审查标准。重大行政决策合法性审查应是以合法性标准衡量，但不包括合理性、科学性标准。具体包括：（1）职权标准，即决策权限是否于法有据。经审查认为不属于决策机关法定职权范围内的，建议不决策或按照规定提请有权机关进行审批或依法授权。（2）程序标准，即决策程序是否依法进行，是否经过了公众参与、专家论证、风险评估等必经程序。未履行法定程序或履行程序不符合规定的，建议补正或重新履行相关规定。（3）实体标准，即决策内容是否依法合规。决策方案内容不符合有关法律、法规、规章及国家政策规定的，建议进行修改或者不决策。三是明确合法性审查方式。现有的重大行政决策合法性审查方式主要以书面审查为主，但对于一些涉及专业性较强的重大决策，建议根据实际需要可综合采取书面审查、调查研究、征求意见、专家咨询等多种审查方式，必要时可通过召开座谈会、论证会、听证会、协调会、公开征求意见等形式听取社会公众意见。但在审查方式的选择中，应当兼顾效率原则，避免因审查程序冗长而影响决策的时效性。

明确审查主体，建立法制机构主导多方参与的合法性审查机制。《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出，重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，确立了法制机构的审查主体地位。但这并不意味着整个合法性审查过程只是法制机构的独角戏，尤其是在当前法制机构任务繁重、人员力量相对薄弱的现状下，充分发挥政府法律顾问和社会第三方的作用，构建多方参与的审查机制，对于提高审查的质量和效率，具有积极的作用。一是有效发挥法制机构主体地位作用。法制机构作为政府依法行政方面的参谋、助手和顾问，在行政管理与法律专业技能的结合上，具有独特优势，能够在法律的框架下准确把握决策意图，降低决策失误风险。因此，要加强合法性审查队伍能力建设，要将政治思想好、业务能力强、法律素质高的人员充实进来提供履职保障。建立部门法制机构审查和政府法制机构审查相结合的双重审查机制，重大决策报送政府法制机构审查前，由承办单位法制机构就重大决策合法性进行初审。同时，政府法制机构要善于整合资源，借助外力，邀请部门法制机构、法学科研机构等实际工作者和专家学者，成立合法性审查专家组，对重大行政决策进行合法性审查。二是充分发挥政府法律顾问的积极作用。目前江苏正在组建省政府法律顾问委员会，并在全省全面推行政府法律顾问制度。要充分发挥法律顾问的作用，通过法律顾问委员会，为政府重大行政决策、推进依法行政提供法律咨询和服务。同时，借鉴深圳、三亚等地做法，积极探索政府法律顾问雇员制度，通过签订劳务合同的方式，聘用一定数量的专职法律顾问助理，协助承担重大决策合法性审查等工作。三是探索委托第三方审查。重大行政决策往往涉及利益广泛，对一些重大、疑难、复杂、专业性强的决策事项，探索通过政府购买服务的方式委托专业机构、社会咨询机构、研究机构等社会第三方进行合法性论证。合法性论证结果是法制机构提出合法性审查意见的主要依据，法制机构就合法性审查意见承担审查责任。

完善保障措施，构建规范有效的实施运行机制。目前，各级政府及其部门重大行政决策合法性审查制度初步建立，但是，合法性审查制度的设立还没有发挥应有的作用。对此，建立一套严格有效的运行机制，确保重大行政决策制度的有效执行，有助于实现各类决策以及决策的各个环节都在法律规定的范围内运行。一是严格规范重大行政决策事项。《江苏省行政程序规定》第二十七条结合江苏实际，就重大行政决策的范围原则性地列举了五大类事项。考虑到不同层级政府及部门职责权限不同，对重大行政决策衡量的标准也不统一，重大行政决策的具体事项和量化标准由各级政府结合自身实际情况在《江苏省行政程序规定》规定的五大类事项范围内确定。重点加强重大改革、重要规划、重大民生、政府重大投资和建设项目等重点领域决策的合法性审查。实际操作中，政府规章和规范性文件的制定、具体行政行为的决定、有关突发事件应对的决策不列入重大行政决策的范围。重大行政决策实行目录管理，每年年初制定年度重大行政决策事项目录，凡是列入目录的，严格按照重大行政决策程序进行。重大行政决策目录每年必须定期报上级政府备案。二是实行重大行政决策信息化管理。建立重大行政决策信息化管理系统，所有列入年度重大行政决策目录的事项实行网上运行，固化重大行政决策运行流程，未经法制审核不得流转，通过信息技术手段强化对决策程序的监督和制约，实现节点管理、流程控制、规范运行，使得合法性审查成为决策过程中绕不开、甩不掉的必经程序。三是建立考核评价倒逼机制。细化考核标准，提高重大行政决策合法性审查的指标权重，重大行政决策未经合法性审查或不依法决策的，实行“一票否决”。把依法决策情况作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，考核结果与奖励惩处、干部任免挂钩。

强化统筹协调，建立完善重大行政决策合法性审查工作推进机制。多年来，各地各部门在重大行政决策合法性审查过程中，积累了不少依法决策的好经验、好做法，但是由于缺乏面上的整体推动，在工作推进的力度、广度和深度上存在着不平衡性，迫切需要建立一套行之有效的工作推进机制，推动重大行政决策合法性审查工作的规范均衡发展。一是切实加强组织领导。将完善重大行政决策合法性审查机制作为推进依法行政、建设法治政府的重要内容，列入议事日程。通过典型示范、考核评价、经验交流等方式加强重大行政决策合法性审查工作的督促指导、监督检查和舆论宣传。建立重大行政决策合法性审查报告制度，地方各级政府每年向上一级政府报告本地区重大行政决策合法性审查工作开展情况。建立领导干部学法用法常态机制，探索建立领导干部离任前决策合法性审查制度。二是明确各方协调配合的工作职责。各级政府要高度重视重大行政决策合法性审查工作，及时解决工作中的重大问题，为合法性审查工作创造条件。政府法制机构作为合法性审查的主体要切实担负起这一职责，严格按照法律规定就重大行政决策权限、程序、主体等内容进行审查。各有关部门要结合工作职责，积极推动、配合、支持合法性审查工作，包括合法性审查程序的启动、审查材料的提供以及对合法性审查材料的后续处理等等。探索与司法程序的衔接，将合法性审查意见书作为法院判断决策机关是否依法决策的一个重要参考依据。三是建立重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。完善责任追究配套制度，实行决策绩效评估机制，科学判断决策失误;建立决策案卷制度，准确识别责任归属;未经法制机构合法性审查或经审查不合法仍进行违法决策的，严格追究责任。完善决策过错认定标准和责任追究启动机制，提高责任追究制度的可操作性。

（课题组组长：于爱荣;副组长：高华;成员：丁淑渊、芦学林、范富强、褚志霞）

责任编辑：钱国华