“放管结合”是行政体制改革关键

郑焱

2015年5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上明确提出，要简政放权、放管结合、优化服务，深化行政体制改革，切实转变政府职能。可以说，“放管结合”是一条从中国实际出发、解决行政改革问题的重要原则，抓住了简政放权、职能转变的“牛鼻子”。

改革的经验教训要求“放管结合”

改革开放以来，我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。纵观前六次行政体制改革实践，都存在一种“放收怪圈”现象，即简政放权一开始，市场就会活起来，但是时间不长，又会出现一些乱象，乱象一出现，权力就要往上收，权力上收后，市场活力就会丧失。这种“一放就乱、一收就死”现象在改革开放之初尤为明显。究其原因，主要是因为当初的简政放权侧重于“减政”和“放权”，没有将“放”与“管”结合起来，尤其没有及时对获权后的市场主体进行法律规范，导致“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的现象在多次改革中反复出现。这次行政体制改革，中央明确提出“放管结合”，是对前几次行政改革经验教训的深刻汲取，坚持了正确的方法论，能有效避免“放收怪圈”的重现。

“放管结合”的本质是转变政府职能

“放管结合”的核心是正确处理政府、市场、社会三者之间的关系，准确界定各自边界，充分发挥各自优势。

市场作为经济的一种基本调节手段，通过价值规律客观地起着导向作用，能够实现资源的合理配置。党的十八届三中全会的最大亮点，就是把市场在资源配置中的基础性作用改为决定性作用。我们必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，使一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

市场并非万能，其自发性、盲目性、滞后性等弊端容易导致市场失灵，而且市场化程度愈高，市场机制作用愈强，市场失灵现象往往就暴露得愈充分，政府作用也愈显重要。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。也就是说，政府要管好五件事，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护。由于政府无法掌握所有信息，以及企业和民众心理预期抵消政府政策效果等现象的存在，使得在“市场失灵”之外，还可能会出现“政府失灵”的现象，这就需要我们充分发挥“看不见的市场之手”与“看得见的政府之手”之外的社会的积极作用。这是因为，社会也可以提供社会资源的分配，给市场机制提供一种补充作用。因此，正确处理政府、市场、社会的关系，做到放管结合、放管自如是全面深化改革的关键所在，政府、市场、社会需要各司其职，各负其责，相互制衡，协调一致。

更大力度推进简政放权

全面深化改革，必须以政府职能转变为核心，把握好简政放权的尺度，把该放的权力全部放开放到位，为创业主体和创新主体减负松绑，充分激发大众创业、万众创新的活力。

加快向市场放权。一是大幅减少投资审批权。当前，社会各界、基层企业反映最强烈的问题，就是投资项目审批范围仍然过多，权力过于集中，程序繁琐，周期太长。要按照中央“五个再砍掉”的要求，再砍掉一批审批事项，再砍掉一批审批中介事项，再砍掉一批审批过程中的繁文缛节，再砍掉一批企业登记注册和办事的关卡，再砍掉一批不合法不合规不合理的收费，切实解决“最先一公里”和“最后一公里”的问题。二是推动垄断行业的经营权向社会资本放开，破除“玻璃门”、“弹簧门”等问题，利用市场机制的“鲶鱼效应”促进垄断行业降低成本、提高效率。三是减少资源要素价格的行政管制权，特别是要加快推进自来水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，使资源环境成本真实反映到企业成本中去。四是加快建立公平开放透明的市场规则，加快推进统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，保证各类市场主体依法平等进入清单之外的领域。

积极向社会放权。面对着社会利益主体与利益诉求多元化的趋势，各级政府要克服“求稳怕乱”心理，积极大胆地向社会放权，使社会组织成为社会有序管理、及时修复和自我完善的“先锋”和“前卫”，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。一方面，要降低社会组织成立门槛。除涉及重大公共安全、公共利益、经济宏观调控的事项外，应取消对公民、法人和其他社会组织相关从业、执业资格、资质类审批，逐步交由行业组织自律管理。另一方面，要向社会组织放权。将政府部门可由社会组织承担的事务性管理工作、适合由社会组织提供的公共服务、社会组织通过自律能够解决的事项，转移给社会组织，更好发挥社会力量在公共事务管理和服务中的作用，让社会组织“在游泳中学会游泳”。

切实向地方放权。作为单一制国家，审批权限的收与放历来是政府间关系调整的风向标。由于长期“大包大揽”，对于向下放权，上级政府或部门总是以下面“干不了、干不好”为由，要么不敢放、不愿放，要么放了事权不放财权，造成地方或基层政府事权财权不对等。因此，明确政府间权力边界，更多地向地方和基层放权，调动各级政府积极性，是当前重塑地方政府治理模式的“马前卒”、“当头炮”。一方面，要按照经济社会事务管理重心下沉、关口前移的原则，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，凡直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。另一方面，要进一步下放财政管理权，加快资源税、房地产税改革，推动环境保护“正税清费”，加快培育地方主体税种，建立健全公式化、以一般性转移支付为主的转移支付体系，提高基层政府行使职能的财力保障机制。

切实履行政府监管职责

简政放权不是弱权卸权、放任不管，而是要转变职能，居敬行简，善治善管，把该管的管好、管到位，让权力在阳光下运行。

厘清政府权责边界。当前，最重要的是尽快设计政府“权力清单”、“责任清单”，并向社会公布实施，解决在简政放权工作中政府有些部门的“乱作为”和“不作为”现象。“权力清单”将让政府各部门明确“该做什么”，实现“法无授权不可为”;“责任清单”将让政府各部门明确“怎么管市场”，确保“法定责任必须为”。

加强事中事后监管。对取消和下放审批项目的领域，要有针对性地设计后续监管措施，并强化原审批实施机关的监管职责。要创新监督机制和监管方式，推行综合执法、随机抽查和智能监管，提高监管效能。对涉及国家安全、公共安全以及人身健康和生命财产安全等领域，仍然要加强全方位监管。加强对监督管理部门人员的行政管理能力、市场经济知识和法律知识的培训，规范监督行为，提高监管能力。

深入推进依法行政。要牢固树立法治理念，制定科学有效的市场监管规则、流程和标准，不断健全法律法规体系，充分体现标准先定、规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式，依法开展监管，维护和保障市场公平竞争秩序。监管者要当好“裁判员”，不犯规的不去烦扰，轻微犯规的及时亮“黄牌”警告，严重犯规的马上“红牌”罚下场。同时，监管者也必须受监督，深入推进政务信息公开，健全并严格执行监管责任制和责任追究制，切实做到履职尽责，公平公正执法。

深化行政体制改革，政府要切实从“越位点”退出，把“缺位点”补上，做到简政放权和加强监管齐推进、相协调，以更有效的“管”促进更积极的“放”。“放和管两个轮子都做圆，都要转起来”。可以说，“放管结合”原则体现了充分发挥市场决定性作用与更好发挥政府作用的结合，体现了激发释放活力与健全维护秩序的结合，既是具有中国特色的改革语言，也是培育法治过程中应当秉持的一条重要原则。

（作者系江苏省政府研究室主任）

责任编辑：戴群英