“县管校聘”的制度安排与制度保障

郝保伟

伴随着“公平与质量”成为主导我国基础教育改革的基本价值取向，推进教师交流轮岗，统筹配置师资日益成为各级政府及其教育行政部门促进义务教育均衡发展的主要手段，界内学者的呼声也日益高涨。2014年8月13日，教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合颁发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（教师[2014]号），《意见》指出，要全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革。加强县（区）域内义务教育教师的统筹管理，推进“县管校聘”管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。由此可见，试行“县管校聘”，推进校长教师交流轮岗，促进义务教育均衡发展，已经上升为国家层面的政策举措。

一、教师交流轮岗的体制性障碍催生了“县管校聘”

教师交流轮岗，其本质是教师人力资源在校际之间的重新配置，是教师人力资源存量的二次配置。现行教师人事管理体制下，人事部门对教师编制的管理，是以学校为单位，核编到学校的。教师的人事、档案、日常任用与管理都由所在的学校负责，即每一位在编教师都属于某一所学校的人，是“学校人”或“单位人”。这种情况下，教师一旦交流轮岗到其他学校，就涉及到人事、档案、日常管理等一系列的变动。而这些变动，无论是对于教师本人，还是对于学校和教育行政部门来说，都必须付出较高的个人成本和行政管理成本。这些成本就构成了教师在校际之间交流轮岗的体制性障碍。

上述体制性障碍的存在，其根源在于教师的编制、人事档案关系等的管理归属层级过低，在教师人事档案关系的管理上，形成了一个一个的学校“孤岛”，而学校之间相互调剂、动态配置的管理成本较高。其破解之策就在于将教师人事档案、编制管理的权限和归属剥离出学校，提升到县级教育行政部门。由县级教育行政部门统一管理教师的人事档案关系、编制等，可以打破教师在学校之间交流轮岗的“藩篱”，使教师由“学校人”变为“系统人”，成为一县教育系统的人。如此，“县管校聘”的制度创新，为县级教育行政部门在县域范围内，根据当地教育实情，统筹配置师资提供了制度保障，为顺利推进教师在校际间的交流轮岗，破除了体制性障碍。“县管校聘”作为一项新的制度选择和制度创新，成为教师人事管理体制的一个重大变革，是深化教育领域综合改革的重要内容。

我国《义务教育法》第三十二条规定，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。2014年8月13日颁发的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（教师[2014]号）指出，要全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革。由此可见，“县管校聘”制度既具有法律层面的依据，同时也具有国家政策层面的遵循。

二、“县管校聘”：权限划分与制度安排

1. 实施范围与实施主体

“县管校聘”，顾名思义，该制度的实施范围是在县域内，由县级教育行政部门主导。依据国家义务教育均衡发展的战略部署，当前的主要任务是推进县域内义务教育的均衡发展，进行义务教育办学条件标准化建设，均衡配置师资。此战略任务决定了“县管校聘”制度的实施范围和实施主体。

2. 管理机构的设置

机构是制度的重要组成部分，同时也是制度贯彻落实的主体。“县管校聘”制度的主要机构主体是县级教育行政部门和学校，县级教育行政部门可以是直接管理机构，也可以下设一个事业单位代为管理，行使相应的管理权限。四川省成都市和福建省一些试点县的做法是，县级教育行政部门成立一个“教师管理中心”，负责统筹管理全县师资队伍建设，尤其是教师的交流轮岗工作。

3. 权限划分：“县管”管什么，“校聘”怎么聘

关于“县管校聘”的制度安排，“县管”管什么，“校聘”怎么聘，《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（教师[2014]号）并没有给出具体意见，只是提出了“县级教育行政部门会同有关部门制定本县（区）域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法、培养培训计划、业绩考核和工资待遇方案，规范人事档案管理和退休管理服务。学校依法与教师签订聘用合同，负责教师的使用和日常管理。教师交流轮岗经历纳入其人事档案管理”的要求，同时强调，“各地也要从本地实际情况出发，大胆探索教师队伍管理新机制。”这为“县管校聘”的具体制度安排提供了一定指导，同时也预留了诸多创新的空间。

制度创新必然涉及权限和利益的重新划分与调整。“县管校聘”制度涉及到教师管理权限在教育行政部门与其他政府部门之间的横向划分以及县级教育行政部门和学校之间的纵向划分。横向划分上，编制部门改变编制的微观管理，实行宏观编制总量管理，将微观管理权限交给教育行政部门，由教育行政部门负责编制在学校之间的动态调控;人事部门亦是如此，只负责岗位结构总量控制。

纵向管理权限的划分上，主要是在教育系统内部将“县管”与“校聘”界定清楚，明确教育行政部门和学校各自的权限、职责。依据政策文件要求、当下教师人事管理体制尤其是教师聘任制的内容以及教师交流轮岗的现实需求，“县管”的内容主要包括教师的人事档案、公开招聘、培训、工资待遇、交流轮岗、退出机制等，即由县级教育行政部门统一管理。“校聘”的内容主要包括教师与学校签订岗位聘任合同，教师的工作岗位在学校，学校负责对教师的日常管理、考核以及评职评优的推荐。“县管校聘”制度下，尽管教师聘任制的内容发生了变革，但仍未违反《教育法》、《教师法》中关于“实行教师聘任制”的法律规定。

三、“县管校聘”：仍需要系列配套制度和保障措施

“县管校聘”制度并不等于是教师交流轮岗制度，而是后者的上位制度，构成后者的制度环境。“县管校聘”制度为教师在校际间交流轮岗扫除了体制性障碍，是交流轮岗制度的上位制度保障。从“县管”的内容分析来看，交流轮岗只是其中的一部分。“县管校聘”若要切实发挥上位制度的作用，保障教师交流轮岗制度的顺利实施，仍需要一系列的配套制度和保障措施。

1. 统一城乡教职工编制标准，统筹配置编制

长期以来，农村中小学校结构性缺编，新教师补充困难，骨干教师缺乏，这与城乡倒挂的教职工编制标准大有干系，农村学校教职工编制标准偏紧，这不符合我国广大农村地区地域广阔、生源分散的特点。县级教育行政部门在县域范围内统筹调剂编制，则必须实行统一的教职工编制标准，落实《乡村教师支持计划（2015-2020）》的要求，并适当向农村、山区学校倾斜，确保规模小的学校（教学点）的编制最低保障数。

2. 统一学校岗位结构比例

不同学校之间岗位比例结构的差异严重阻碍着教师的交流轮岗，中高级岗位比例较高、评职晋级较宽松的学校，其教师在岗位晋升方面更有优势与空间，必然不愿意流动到中高级岗位比例较低、指标紧张的学校。教师交流轮岗到其他学校，而无法享受原有的岗位级别待遇，造成高职低聘，这种不公平现象，势必打击教师的积极性。

教育行政部门应该在人事部门核定的总体岗位结构内，通盘考虑教师队伍结构、现行岗位比例结构，制定出一个合理的学校内部岗位比例结构和标准，然后逐步全县统一。在统一的过程中，学校之间可以互补余缺，有富裕的学校可以通过校际交流、自然减员等方式，逐步达到规定的结构比例。岗位比例结构应该适当向农村学校、薄弱学校倾斜，可以预留一定的中、高级岗位，用于评聘交流教师、优秀教师，以鼓励教师参与交流、鼓励交流教师服务期满后继续留下从事农村教育工作。

3. 统一教师公开招聘制度

“县管校聘”要求继续完善、全面推行中小学新任教师公开招聘制度，实行教师职业准入和管理制度。县级教育行政部门统一组织本县域范围内义务教育中小学教师的招聘工作，面向社会、面向应届毕业生，多渠道发布用人需求，组织面试、笔试等环节，签订人事聘用合同。在统一招聘的同时，一定要扩大用人学校的自主权，根据学校的需求，派遣合格教师到学校任教，指导学校和教师签订岗位聘用合同。

4. 统一教师绩效考核办法和标准

县级教育行政部门负责制定本县域内义务教育教师绩效考核办法和考核标准，统一考核程序。由于用人权限属于学校，对教师的日常管理和绩效考核则应该由学校负责，县级教育行政负责监督，确保考核过程、结果的公平公正。同时，完善教师申诉机制，保障教师的合法权益不受侵害。

5. 统一教师工资待遇制度，建立农村、山区教师岗位补贴制度

工资待遇城乡之间、校际的差距，是阻碍教师交流轮岗的一大障碍，因此必须继续完善教师绩效工资制度，建立县域内统一的教师薪酬制度，使得教师同岗同酬、同职同酬，切实缩小直至消除差距。同时，要建立对农村教师、交流轮岗教师的岗位补贴制度，这种岗位补贴既具有奖励、激励、吸引的功能，也是对交流轮岗教师奉献精神的一种补偿。应适当提供农村地区、山区学校教师的补贴标准，确保县域内农村教师的工资待遇有一定的吸引力，能够起到激励县镇学校教师赴农村学校任教的功能。

6. 建立健全教师退出机制，加强教师的培养培训

在科学的绩效考核、公平公正的评价基础之上，逐步建立教师退出机制，对不能胜任教学岗位需要的教师实行离岗培训。离岗教师由教育行政部门统一组织培训学习，培训之后再安排到学校任教;培训后仍然不能适应教师岗位要求的，可实行调岗或另行安排工作。实行师德表现一票否决制，对有严重失德行为、影响恶劣者按有关规定予以严肃处理直至撤销教师资格，剔除出教师队伍。

“县管校聘”作为一项制度创新，是对现行教师人事管理制度的重大变革，从长远来看，势必对教师专业发展、师资队伍建设、学校管理以及教育均衡发展产生深远影响。任何一个新的制度安排，都需要与之相应的配套制度和保障措施，以便充分释放出制度创新的功效。因此，有必要以“县管校聘”改革为切入点，深化教师人事制度综合改革。目前，教育部已经确立了首批19个“县管校聘” 管理改革示范区，这些示范区在具体的制度安排、政策实践、改革成效等方面需要我们持续关注和研究。

（作者单位：北京教育科学研究院教师研究中心）

（责任编辑：江丽莉）