欠发达地区承接产业转移面临的风险及应对

孙明燕

【摘要】改革开放以来，中国经济飞速发展，在这一过程中同时伴随着各种结构的变迁与调整。对欠发达地区来说，承接产业转移是当前促进经济实现跨越式发展的重要方式之一，这种方式对我国产业竞争力的提高及科学发展战略的实现具有重要意义。文章主要立足宏观政治经济环境，对欠发达地区产业转移中呈现的风险进行分析，并在此基础上提出相应的应对措施。

【关键词】承接产业转移 欠发达地区 宏观政治经济环境 风险

【中图分类号】D641 【文献标识码】A

在企业生产中，由原产地将生产的部分或全部产品向其他地区转移的现象，便被称为产业转移①。一个地区对产业转移的承接，更多是期望促进当地产业结构的转型升级，使地区经济发展的互动向良性方向发展，从而促进转入区域自我发展能力的不断增强。在欠发达地区，承接产业转移无疑是一个良好机遇，通过产业对接欠发达地区可较快实现本地产业实力和核心竞争力的增强，对区域经济持续快速发展的实现具有重要推动作用。但学界对产业转移理论的研究及不少实践案例结果显示，在对产业转移进行承接的过程中，同时会有一些风险伴随而来。要想真正抓住这一机遇实现地区的更快更好发展，欠发达地区承接产业转移时必须摒弃只顾发展的思想，正视这一过程中可能出现的各种风险，对产业转移、经济发展和生态环境的关系进行有效处理，使欠发达地区真正实现健康可持续发展②。

欠发达地区承接产业转移面临的风险

外部因素潜在风险。欠发达地区承接产业转移在宏观政治经济环境下面临的风险，首先来自于外部因素。国内外环境的风云变幻，给欠发达地区承接产业转移增加了很多不确定风险。东部沿海发达地区为了实现可持续发展，就不得不严重受制于资源环境与要素成本等因素，为促进当地发展向更深层次转变，加快经济转型、促进结构升级和产业专业是它们当前的迫切需求。2008年发生世界性金融危机后，影响了国际资金转移到欠发达地区的速度，由此种“蝴蝶效应”的波及国内产业转移格局不得不针对此种情况做出重新调整。江苏、浙江明确表示对欠发达地区承接产业的鼓励，其他省份也实施了一些措施，虽然有利于实现区域协调发展，却没有考虑到金融危机冲击滞后性，使欠发达地区在承接产业转移过程中增加了未来风险性③。

在外部因素中，政府的推动也存在多重的潜在风险。在推动产业有效转移的各种措施中，最主要的途径莫过于市场导向和政府推动。建立和完善产业转移推进机制，保障市场配置资源基础作用的发挥及各类企业转移的有序性，都属于政府的推动作用。在国家宏观政策下，地方政府为推动产业的引进和移除，会对一系列产业政策加以制定，从这点来说在产业转移过程中起主导作用的是政府④。而在产业转移后期的发展中，市场机制无疑是更为健康的调节机制。如果后期政府继续对自己的作用进行扩大，将会导致企业这一经济活动的微观主体被忽略。以西部欠发达地区为例，其吸引外资的政策通常为土地、税收优惠，游动性外资多为其吸引主体，这些主体将其作为敛财方式大量圈地，导致真正想进入当地的企业难以跻身和立足。所以，政府的推动能帮助欠发达地区取得短期效益，但也容易导致当地长远利益的不协调，使欠发达地区承接产业转移过程中潜在风险进一步增加。

政策因素潜在风险。首先来自欠发达地区承接产业转移在宏观政治经济环境下面临的风险，其次来自于政策制度。为了承接更多转移企业，欠发达地区会开出各种优惠条件，而在政策执行力度方面却可能导致一些延续性风险的出现。基于欠发达地区这些优待政策，企业虽然能够很快站稳脚跟，但转移后的收益却往往需要一段时间才能真正显现出来。当届政府短期内看不到企业引进后的明显收益，很可能会在执行政策过程中转变之前制定的宽松政策和优惠条件，将其投入到其他行业，使得欠发达地区承接企业后很难发挥企业本身具有的潜在能力，有些承接产业甚至由此难以实现正常运转，造成大量人力、物力、财力的浪费。政策制度因素可能导致的风险中，还包括知识产权保护风险⑤。在经济欠发达地区，也必须重视知识产权保护工作，尤其是中国加入WTO后，虽然经济发展机遇更多，但挑战也更加尖锐。相对发达地区，在知识产权上欠发达地区整体意识还比较淡薄，对专利信息上的知识连一些企业管理人员都比较欠缺，会导致欠发达地区承接产业技术研发、成果转化等产权保护都处于相对的风险之中。

金融市场风险。欠发达地区承接产业转移在宏观政治经济环境下面临的风险，还与经济金融相关。在承接产业转移过程中，融资是欠发达地区面临的最大问题，融资风险便一定程度地显现了出来。对企业来说，生产设备的转移、新厂房的建设等都是产业转移必须承担的结果，而这些结果都需要较多的资金支持。但在转移期企业并不能完全确定产业未来发展潜力、收益效益，在自身财力限制及银行贷款不确定性情况下，融资成为企业的难题之一。尽管在转移的过程中欠发达地区会给予企业一定优惠措施，但欠发达地区本身在企业的转移方面就已经财力不足，很难再为企业投入高额的配套设施等，于是便将欠发达地区承接企业转移过程中的产业发展融资风险凸显了出来⑥。产业转移的过程从实质上来看，是企业选择再投资，只有企业与欠发达地区政府的协调配合才能促进地方经济的真正发展。但在对产业承接的过程中，地方政府屡屡出现承接前后行为不一现象，机关办事过程中普遍存在“权力寻租”现象。在产业承接过程中出现的这些现象，都属于地方政府短视行为，不仅会大幅提高企业成本，而且会使投资者不满意当地投资环境，给企业带来了潜在的投资风险，致使更多的产业开始质疑将产业转移至该地区的选择，最终可能会使企业决定转移投资。

生态环境污染风险。欠发达地区承接产业转移在宏观政治经济环境下面临的风险，突出地体现在生态污染上。为了更快发展，产业在转移过程中通常会一定程度地牺牲当地环境，给欠发达地区的承接地带来环境压力。立足产业转移规律，梯度推进是国内外产业转移普遍采用的形式，即企业最初处于发达地区，在一定时期的发展后转移到次发达地区，欠发达地区为梯度中的最后一层，在这一过程中会逐级破坏生态环境。从产业转移行业选择来看，最开始的通常为劳动密集型产业，之后转移的为资本密集型产业及技术密集型产业⑦。前两种产业发展对环境影响较大，向欠发达地区的转移可使发达地区的资源与环境压力得到一定的缓解，但立足企业趋利性可以得到企业选择欠发达地区面对生态环境保护与利润的两难时，往往会舍弃对生态环境的保护。欠发达地区承接产业转移的生态污染风险，还表现在强大的生态胁迫效应方面。为了追逐利润，利润保障是欠发达地区所承接的转移产业会优先考虑的倾向。比如在承接国际产业转移时，沿海发达地区的保利润倾向知识大量高消耗、高污染外国企业落地本地，导致当地资源与环境陷入越来越大的压力之中。欠发达地区的山水资源等一般都处于未开发、未污染状态，沿海地区禁止发展的高污染企业成为欠发达地区承接的主要企业。欠发达地区政府为了促进当地经济的发展，满足中国现行政绩考核标准，对很多污染企业睁一只眼闭一只眼，从而对当地产生生态胁迫效应与影响。

在激烈的竞争环境下，往往会导致环保门槛降低，也是引起欠发达地区承接产业转移的生态污染风险的因素。产业发展是处于大环境中的，其变化发展将会对周边产生极大效应，欠发达地区所看重的正是转移产业所可能带来的拉动效应，希望通过承接的产业实现本地区产业结构调整。在这种缘由之下，欠发达地区对承接发达地区产业转移方面的态度都是十分积极的。欠发达地区为承接到发达地区产业的转移，往往会各显神通，导致区域之间竞争日渐激烈化。在经济增长速度、招商引资数量等方面的追求上，欠发达地区乐此不疲，为吸引沿海发达地区的产业转移出台各种超国民待遇性质的优惠政策，而这些政策很多时候不会重视环境污染因素。一部分投资商针对欠发达地区的迫切心理，对这些超国民待遇优惠政策恶意利用，将极易带来污染的企业向欠发达地区转移，给欠发达地区带来严重的生态环境破坏隐患。

欠发达地区承接产业转移的风险应对建议

第一，欠发达地区应促进政府管理水平的提高，对地方政府政绩考核方式不断完善，加强政府的科学决策水平。对欠发达地区来说，其经济水平等各方面本身就较弱，所以更容易受宏观经济环境及区域经济格局变化的影响，这些调整都会给欠发达地区的产业承接带来很多问题。所以，欠发达地区承接产业转移不能对国际产业承接的模式和国内成功经验死板地借鉴。而应将其与当地经济发展、产业拓展实际情况有效结合起来，对决策进行制定和调整。复杂性和综合性是政府管理的鲜明特征，在对矛盾处理的过程中，欠发达地区政府必须注意管理的艺术性⑧。欠发达地区应看到产业转移过程中产业本身的系统性及其蕴含其中的风险性，通过对产业转移风险的分析实施有针对性化解之道，促进政府管理水平的提高，促进产业有效转移的实现。对于当前政府考核方式中的“唯GDP论”，对产业的有效专业与延续来说十分不利，这就要求欠发达地区应转变和调整政府政绩考核方式，通过建立系统科学合理的统筹发展考核指标，为承接产业转移的成功提供更多保障。在对考核指标进行制定时，不应仅将目光投注在本地区的经济指标上，而应同时对其对外辐射经济指标给予高度关注，在考核指标中纳入承接产业转移对周围地区的扩散效应。

第二，健全基础设施和配套设施及投资服务体系，促进配套设施建设的加强和政务环境的完善，改善投资环境。欠发达地区要更好地承接产业转移，规避产业转移中的风险问题。欠发达地区应将招商引资的首要任务即硬件设施建立好，如交通运输、供电、供水等，还应对公共物品的产权通过立法给予保障，规避公共物品被过度使用而遭受损害情况的发生。关于政府无法一一顾及的很多领域，政府可通过招标的形式将其交给私人承办，从而促进基础设施修建和运作效率的提高。相对发达地区高水平的服务意识和效率等，欠发达地区也应以其为标杆，改变承接产业转移服务政策的随意性和不稳定性及透明度不高等问题，对机关行政效能建设大力推进，健全投资服务体系。欠发达地区应对承接产业转移行政审批程序进行科学地规划和简化，对“保姆式”、“一站式”服务不断推进，促进行政服务水平和效率的不断提高，对信用政府全力打造，实现欠发达地区承接产业转移工作流程的程序化、规范化、制度化。此外，欠发达地区承接产业转移过程中应建立完整的投资服务体系，将积淀多年的潜规则打破，从而为产业转移承接做好推介和投资咨询服务，打造良好的投资环境给产业承接⑨。

第三，建立健全地方财政金融监管体系，制定科学合理的承接产业转移规划。面对产业转移过程中融资风险，欠发达地区应对资金投资的来源加以解决，通过对地方财政金融监管体系建立健全，对承接产业融资渠道进一步地拓宽。欠发达地区可利用龙头企业的巨大效应，使周边产业先在其带动下实现转型，然后再规划整个区域产业的转型，同时对多元化中小企业信贷模式等大胆探索并积极建立。欠发达地区地方政府应充分发挥财政扶持作用，对监管力度严格加强，创造良好的投资环境给欠发达地区的承接产业转移。另外，欠发达地区承接产业转移的过程中还应对科学合理的承接产业转移规划加以制定。除了对本地区原有产业的发展实际进行把握，还应在客观的立场上对未来经济发展趋势更加科学地分析，有针对性地制定发展规划，有效引导欠发达地区产业转移，促进区域内经济利益与长远利益的协调⑩。

第四，建立和完善环境保护体系，促进产业创新，降低环境风险。针对承接产业转移中的生态环境风险，欠发达地区应对环境保护体系积极建立和完善。利用有效的环境保护监督检查机制，严格规范环保产品质量认证的同时，对环境标志制度严格规范。欠发达地区在承接和引入其他地区产业的过程中，除了要考虑其带来的经济收益外，更加提高对企业运行质量的重视，通过认真的考察科学地评估引入企业将会给本地区环境带来的影响程度，并严格控制污染可能性大的项目数量。面对已经引进的高污染企业，欠发达地区应做好对其环境保护方法和治理的积极引导。欠发达地区还应立足自身区域优势与弱点，积极引进能够真正调动本地产业结构升级的企业，着重对发达地区先进经营和管理理念等的吸纳。另外，欠发达地区还应看到自身的生态资源优势，对其进行充分利用和发挥，有选择地引进与区域生态资源优势相符的绿色生态旅游产业及技术含量附加值较大产业。通过对本区域内各种资源的整合，促进欠发达地区承接产业核心竞争力的提高，同时降低承接产业转移过程中的环境风险。

对欠发达地区承接产业转移的风险进行研究，不仅有利于该地区经济发展，同时有利于欠发达地区与发达地区差距的缩小。与此同时，对欠发达地区承接产业转移风险的研究，还能够帮助欠发达地区有针对性地选择与自身优势和发展潜力相符合的产业，使欠发达地区真正抓住机遇对其优势产业加以发展，促进欠发达地区通过化解和防范风险实现资源的最大经济效益，保证欠发达地区承接产业的健康稳固发展和区域经济的可持续发展。

（作者单位：中共日照市委党校）

【注释】

①国家统计局国民经济综合统计司编：《中国区域经济统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2006年，第33～34页。

②韩艳红，宋波：“产品内分工、产业转移与我国产业结构升级—基于构建国内价值链视角”，《工业技术经济》，2012年第11期。

③韩艳红：“马克思的国际产业转移理论及其当代价值”，《当代经济研究》，2012年第10期。

④周静：“中国新一轮产业转移必要性与可能性研究”，《当代经济管理》，2012年第6期。

⑤金晓哲：“贵州省承接产业转移的风险问题研究”，《知识经济》，2013年第5期。

⑥李晓颖：“欠发达地区承接产业转移的障碍与对策”，《特区经济》，2009年第25期。

⑦刘友金，袁祖凤，易秋平：“共生理论视角下集群式产业转移进化博弈分析”，《系统工程》，2012年第2期。

⑧孙君：“苏北产业转移可持续发展路径研究”，《商业时代》，2011年第23期。

⑨李卫东：“欠发达地区产业承接的理论分析与实证考察—以广西为例”，《西南交通大学》，2012年第3期。

⑩孙浩进：“国内外主要产业转移理论比较与评析”，《福建论坛》（人文社会科学版），2012年第2期。

责编/张蕾