政党转型国际观察与思考

马宝成 谭学良

【摘要】西方国家和一些亚洲国家和地区政党转型，对其国家治理现代化产生了重要影响。现代政党转型都非常注重以下几方面内容：注重学习型政党建设和党员能力素质提升。注重政党的制度化和法治化建设；注重党员意识形态泛化和结构优化；注重政党内外多元化交流；注重政党治理结构的扁平化和灵活化；注重先进治理工具手段的多样化应用；注重政党治理的政策化和经济社会影响力的长效性；注重政党服务职能的定位。总之，政党转型和治理现代化应根植于一个国家（地区）的国情（区情）和历史传承，充分利用信息技术和社会舆论，调整好社会阶层差异、意识形态差异对政党转型和职能定位的影响。

【关键词】政党转型 国际观察 国家治理现代化 思考 启示

【中图分类号】D05 【文献标识码】A

办好中国的事情关键在党。党的十八大对加强党的领导做出了全面部署。十八届三中全会对“加强和改善党对全面深化改革的领导”做出了部署，指出：全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。十八届四中全会对“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”进行了专门论述，指出：党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。坚持党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征，不论是全面深化改革还是全面推进依法治国，都对从严治党提出了新要求，也都以党的领导作为实现目标的根本保证。在此背景要求下如何加强和改善党的领导、提高党的领导水平和执政能力，藉此顺利实现政党治理转型，则显得异常重要。

政党治理分为对内的治理和对外的治理，即内在结构体制和功能机制的治理、外在影响力的施展和外在职能责任的履行。政党治理的一个主要目标就是如何获得和巩固政权。因此，在国家治理现代化过程中，政党必须不断地根据一个国家和地区经济发展、社会发展、政治发展的实际情况，不断调整自身的目标、政策、策略，来实现政党目标。

政党转型的国际观察

一般来看，现代政党转型都非常注重以下几个方面的内容：

注重学习型政党建设和党员能力素质提升。从西方国家和一些亚洲国家和地区的政党转型来看，随着其改革的深入，他们都很重视党员文化素质和政治能力的提升。除了社会关系、经济条件和政治地位等背景条件的考察外，政党领袖和普通成员的选择录用越来越注重党员能力素质的高低。

现代和后现代社会风云变幻、国内国际各种社会力量对比复杂，信息技术突飞猛进的发展，社会矛盾冲突的增加，金融环境风险的加剧等等都刻不容缓地要求政党尤其是执政党必须具备相应高超的素质能力，具备丰富的阅历和经验，具备统筹协调的领导调控能力、灵活谈判的技巧、前瞻的国际视野和全局思维、专业的技术知识、干练的行事风格、持续学习和勇于创新能力等等。

注重政党的制度化和法治化建设。西方国家和一些亚洲国家和地区的政党，其内部逐渐自成一体，成为一个独立的政治有机体系，各层面的制度建设和法治化程度较高，实现了较大的稳定性，同时，主要领袖的变更也不会从较大地影响政党建设和发展的稳定性和持续性。

西方政党制度一般都由宪法、法律或习惯法来确定其地位。第二次世界大战之后，联邦德国《德意志联邦共和国基本法》（1947）、意大利《意大利共和国法》（1947）、法国《法兰西共和国宪法》（1958）、希腊宪法（1975）、葡萄牙宪法（1976）和西班牙宪法（1978）等国家宪法中都对政党及其活动作了明确的法律界定，将政党正式纳入国家的政治体制中。此外，西方不少国家还在选举法等法规中对政党及其活动作出了具体的规定。这些法律不仅规定了政党的地位、作用、组织原则和组织活动等问题，而且也为政党制度的实施提供了基本的规范。

尤其应指出的是，德国于1967年制定了政党法，其中对政党的概念、组成要素、功能、地位和任务作了专门阐述，并有若干具体的规定，如规定政党活动方式和范围、合法地位的取得、政党间的平等、政党的组织原则、政党的经费管理和党员的权利等等。即使没有专门政党法规的英国和美国，也用法律惯例和最高法院裁决的方式规定政党的行为。这对于其他国家的政党制度建设走向法规化和稳定的道路具有重要的启示意义。但是这些法规体系并非超阶级的，其根本目的是把政党及其活动限制在资本主义制度允许的范围之内。①

注重党员意识形态泛化和结构优化。西方国家和一些亚洲国家和地区政党的党员录用标准较为宽松，对于成员政治立场和观点态度的严格要求有所下降，呈现出较大的变动性和阶段性。成员组成结构相对优化，对于成员的政治、经济、文化、社会关系等背景的严格要求有所缓和。党员的平民化和兼容趋向较为明显。只要承认党纲、党章，不论其民族、种族、性别、信仰、宗教、出身、职业、阶级等，都可以成为党员。保守主义、改良主义、社会民主主义和基督教民主主义呈现共存和融合特点，政党成员的单一意识形态性有所缓和。

注重政党内外多元化交流。在现代社会转型过程中，西方国家和一些亚洲国家和地区政党间的恶性斗争明显减弱，相互间的交流合作大大加强，政治输赢不再广泛影响政治晋升和资源权力分配。党内外的团队合作和不同团体间的交流增多，更加注重党的积极活跃性和创新力提升。政党和社会力量联系的频率、深度和强度都呈现出前所未有的特点和规模。“一个处于现代化之中的社会，其政治共同体的建立，应当在“横向”上能将社会群体加以融合，在“纵向”上能把社会和经济阶级加以同化”。②

注重政党治理结构的扁平化和灵活化。一般来看，这些国家和地区在政党转型过程中，政党的结构体制更加具有灵活性和适应性，突显政党治理结构扁平华，提升政党运作的效率。这个特点在很大程度上得益于行政体制的改革。治理和领导机构的设置趋向于应选举和具体职能事务的需要而设，讲究实效性。西方国家政党在选举时期较多地设置了选举委员会，作为临时竞选机构。英国保守党的组织机构有三个部分：一是党的领袖和全国委员会；二是议会党团；三是基层党组织。结构的扁平化灵活适应了政党的特定选举任务和一般的日常事务管理，以及党员诉求的快速传达。

注重先进治理工具手段的多样化应用。在转型过程中，这些国家和地区的政党影响力体现于其治理手段和工具的多样化。其目的就是增强党的合法性基础，扩展正当的影响力。为此，这些政党积极采用政治、行政、经济、文化和法律等手段来实现其职能。同时，他们注重运用现代化的治理工具，来提升其治理合法性水平。例如，网络技术的普遍应用，使其舆论引导功能加强，参政议政和政策宣传能力得到不断强化；政策研究和应用推广更加凸显政党的实在价值和潜在领导及发展能力，政策工具效用不断增加。如英国工党在撒切尔夫人执政时期就引领着新公共管理改革的推进，并开发出多种治理工具，大大提升了党和政府的治理能力。

注重政党治理的政策化和经济社会影响力的长效性。这些国家和地区的政党为争取执政地位或者获得广泛支持，越来越倾向于借助新的改革口号和专业的改革治理理论来提升自身政治形象，这也使得政党和领导干部更具前瞻性视野和预测思维。也就是说政党不再或者不单纯依靠政治权术手段的运用、蛊惑人心的政治宣传、利益的交换等不具备内在“新生力”和正能量的选票策略，而是更多地依靠知识和技术基础上的理论性策略来切实提升社会和经济发展水平来赢得选民支持，更加注重长效化策略。这可以维护一定时期内的政党形象，克服短期效应。

注重政党服务职能的定位。新时代条件下政党的生存发展依据和合法性来源越来越依赖于其积极的社会功能定位。政党服务职能的实施是政党转型的必然要求。意识形态的淡化、民众公平参与和独立判断能力的增强、社会生活质量需求的不断提升、国际局势的相对稳定、经济社会全球化程度的加深等，都从主观和客观条件上要求政党必须适应社会的科学持续发展，政党的服务职能越来越独立于其政党职能和政策目标而显得尤为重要。

政党转型对国家治理现代化的影响

西方国家和一些亚洲国家和地区政党转型，对其国家治理现代化产生了重要影响。

完善了国家治理体系，提升了国家治理能力。西方国家政党选拔推荐干部综合素质和能力的提升，使得政府领袖和主要组成人员素质结构大为优化，政权更迭导致的稳定性下降问题逐渐得到有效控制，改革的大方向得以维持和不断深化。这也得益于政党之间的有效合作。

强化了社会治理。根据特定社会职能而产生的政党，如绿党等，其成员政治和经济背景复杂，超越了不同政治流派的差异，既有过去的共产主义组织的分子，也有社会民主党右翼人士和市民组织成员，他们注重改善自然生态环境，强调城市绿化。日本的“生活党”（2012年11月成立）则重视民生，主张逐步废除核电，反对提高消费税。诸如此类的政党反映着公民对于特定经济社会生活方面的关注，体现出较强的实用主义，也从另一方面折射出公民对于资本主义政党政治掩盖下的金权政治、寡头政治以及政治权术的厌倦和不满。

整合了社会利益和群众基础。这些国家和地区的政党为执掌国家政权和赢得选票积极向中间立场靠拢，并整合不同政治派别和广大群众的利益诉求，这就大大拓展了其政策利益的群众支持度，并能够增强其执政的合法性，提升政策宣传和实施的效果。各政党在政策主张乃至意识形态方面既保持差别又出现彼此靠拢的趋势，有利于政党争取选民和生存空间，并避免或减轻政党轮流执政可能引起的震荡，从而使这种政党政治得以继续发展下去。

政党林立与政党走向联合或两极化集中现象并存，既显示了政党活动的自由，又防止政局过分动荡的不良后果③。欧洲的社会民主党、社会党和工党等，人们将其统称为社会党。社会党调和、妥协性的政策在选民中获得支持及其纷纷上台执政，使它成了西方现行政党制度得以稳定发展的重要支柱。统计表明，二战后至今，社会党在瑞典、瑞士、丹麦和英、德、法、意、奥、比等18个国家中先后长期执政，少的执政10余年，多的执政已50余年。④

健全了国家内部稳定机制。不管是外来势力的干预还是国内不同政党的相互竞争，部分亚洲国家呈现出政权更迭频繁的特征。如泰国政权在二战后长期由军人集团把持。自20世纪90年代开始，军人逐渐淡出政坛。但进入21世纪以来，泰国不同政党轮流执政，军事政变频发，政权波动较大。

尽管如此，亚洲国家在纷繁复杂的国际国内形势下，仍然保持着经济发展的较快增长，如国际货币基金组织（IMF）2015年5月7日发布《亚太区域经济展望报告》，预计2015年亚太地区经济增速维持在5.6%，2016年将小幅降至5.5%。这一定程度上说明国家政权体系有着相对健全的内部稳定机制以及健全的法规制度，可以保障经济社会发展不受政权频变的影响。经济结构的调整、对外贸易的增长、相对宽松的信贷环境、持续的科技教育投入等都大大促进了经济的健康有力发展。

促进了政党和社会组织的发展。主要表现为政党和社会组织数量的增多，社会民间力量广泛的民主参与。二战以来，各种名目的政党和团体不断成立，数量众多。如菲律宾目前有大小政党100多个，大多数为地方性小党。其执政党自由党成立于1946年，并于2010年总统大选中获胜。另外，社会民间组织成立的规模和数量不断增大，呈现几何级数增长。在各国政权建设中，也积极吸纳或者联合不同社会组织力量共同参与政策的制定以及公共事务的治理。民间社会力量的参与领域广泛，从政治参选、政策制定、政党参与一直到教育投入、慈善捐助、环境保护等，几乎无所不包，且在专业技术、资源投入、社会动员等方面拥有较大的优势。

政党转型的思考与启示

政党转型和治理现代化应根植于一个国家（地区）的国情（区情）和历史传承。不同国家的经济社会发展特定时代背景和特定的本土化文化等国情条件，造就了政党治理体制和治理能力的差异化。虽然新时代条件下政党转型意味着诸多先进理念和技术的应用，以及增强政党的科学性、制度化、规范化，但限于特定国家发展条件和文化背景，政党的转型发展和国家治理结构体制呈现明显的区域差异和时代特性。亚洲发展中国家的宗教信仰、政党群众基础和合法性、较低的政治制度化水平、政党构成背景等等都与现代化程度较高的西方发达资本主义国家有着很大的差别。这种历史背景条件的差异是否会成为政党与国家治理现代化发展的关键变量，应慎重思考。政党的转型和治理现代化应根植于本国的特定国情和历史基础上，单纯地讲求理论和实践的赶超，有时候可能会产生适得其反的效果，不利于本国政治的发展。苏联的解体便是明证。

值得注意的是，宽泛的治理理论和宏观的治理思维、复杂多样的治理手段等等，有着相当的不可捉摸性，即不确定风险较大，具体实施环境条件、技术要领、主体的能力素质和技巧要求等等都有着复杂的约束变量和特定的适用情境，因此，理论和实践的可移植性便成为各国政治考量的重要层面。更多的是这些理论和实践结合本土化国情的变相适用，如日本实施的“党政分开”原则便实现了对西方政党政治的取长补短，既充分发挥党对政治行政的引导作用，同时又避免党对具体行政事务的干预，党政各司其职，相互联系，优势互补，共同发展。

信息技术的利用和社会舆论（大众传播媒介）的控制是政党转型的重要变量。信息技术的持续发展对于政党建设和政治制度发展的作用备受争议。东西方国家的政党在信息技术应用范围和形式、平台的建设、技术的支撑、资源的投入等方面都有着巨大的差异。但总体来看，未来信息网络技术的应用则是不可忽视的社会潮流和历史发展必然。

西方发达资本主义国家政党一般都会利用网络技术宣传独特的政策纲领和竞选口号，推荐候选人，引导舆论，获得社会支持，规范投票程序，监督批评对立党，提升透明度等等，这些都将成为政党转型过程的必然。政党通过各种手段影响着大众传播媒介，形成一种有利的政治氛围。但是相比之下，亚洲民族国家则对网络技术的应用显得更加保守和被动，网络信息技术更多地应用于传统的办公事务，低水平的民众诉求和政治参与度也在一定程度上制约着网络的应用广度和信息的公开透明。部分亚洲国家的大众传播（下转256页）（ 上接27页）媒体私营化，按照市场规则运作。如泰国大众传播媒介中，主要泰文报纸有《泰叻报》、《民意报》、《每日新闻》、《国家报》、《沙炎叻报》、《经理报》等，主要华文报纸有《新中原报》、《中华日报》、《星暹日报》、《亚洲日报》、《世界日报》和《京华中原日报》等，主要英文报纸有《曼谷邮报》、《民族报》等等，这些报纸大部分为私营性质。广播电台有230多家，其中由政府民众联络厅掌管的有59家。泰国国家广播电台为国家电台，设有国外部，用泰、英、法、中、马来、越、老、柬、缅、日等语广播。无线电视台共6家，都设在曼谷，大部分电视节目通过卫星转播。地方有线电视公司86家。电视网覆盖全国。也有部分国家和政府控制的大众传播媒介，传播内容严格遵循政党和政府的意识形态，主要人事任免由相应政党或权力机关确定，如朝鲜主要报刊《劳动新闻》、《民主朝鲜》、《勤劳者》、《朝鲜人民军》、《青年前卫》、《平壤新闻》等，朝鲜中央通讯社为国家通讯社，并发行日刊《朝鲜中央通讯》等；朝鲜中央广播电台为国家广播电台，朝鲜中央电视台是政府主办的官方电视台。

先进的科学技术是治理现代化和政党转型的重要变量。网络信息技术的应用伴随着政党理念和行为的转变，注重体制结构的扁平和灵活适应性、信息的公开透明、多元主体协同参与、民主监督运行等等，这对于传统的政党政治文化产生较大的冲击。以怎样的心态接受网络信息技术的挑战，如何重新调整政党和国家政府职能的边界，合理确定网络信息技术变革的广度和深度，如何克服网络化治理的负面效应等等，诸如此类问题都是摆在任何一个国家政党面前的关键课题。技术手段和意识形态的矛盾对立、公开透明与封闭幕后的矛盾、服务和统治的矛盾、短期局部利益和整体长远利益的矛盾、功能责任与权力的矛盾等，这些对立统一的关系时刻存在于未来政党政治的网络化发展过程中。

社会阶层差异、意识形态差异对政党转型和职能定位具有重要的影响。政党从成立伊始就深深地烙印着自身的利益，意识形态和思维习惯的本质差异较大程度上限制着合作的程度。政党在后现代社会的转型过程中，不论在党政关系、党团关系、党群关系层面，还是在社会治理和服务功能定位层面，都可能受阶级阶层利益因素的影响，且表现出极大的地域差异化和时间差异化，导致政局和社会事务管理充满变动性，影响了合作的范围和效度。

如在党政关系的分歧和职能手段的变革层面：一些西方国家的执政党较少具体介入、干预政府行政运作和政府内部事务的管理。人事任免上，执政党除了提名政府主要领导或者各部门负责人的人选外，其他公务员和文官的任免完全由政府自行决定。执政党可以间接地施以影响，但不能直接干预。在政策方针方面，执政党除了干预政策议案的制定、审议和实施宏观引导外，不具体领导政府的施政过程和管理政府部门的各项工作。在职务问题上，一些国家中除了党的领袖兼任中央政府首长外，执政党的其他领导人一般不兼任政府的重要职务。如果其打算入阁，便要放弃党内的高级职务。机构设置上，党的机构体系对相应的行政部门不具有领导关系。而与此相对应的是，在某些相对集权的国家（如朝鲜、越南等），由执政党直接指定或任命政府主要领导和部门负责人，实行党管干部原则，且在重大政策方针和重要事务决策方面享有指导权，对政府实行政治、思想、组织等多重领导，全面掌控整个政治经济社会的发展轨道，“党政一体”现象浓厚。但现在这些国家的政党也在考虑不再过分干预微观行政事务，逐渐转向宏观调控职能的发挥。

在合作治理层面，政党在治理关系中的角色定位显得尤其重要。政党向社会服务职能的转型可能会面临着“政党自身合法性”和“政党公共合法性”问题的困扰。政党存在目的是参政议政，过分关注社会服务职能领域既不符合立党初衷也不符合本阶层利益。因此，增强政党的“公共合法性”可能会部分损害“自身合法性”，引发党内纷争。同时，与社会良性互动合作过程中，政党到底在具体社会事务尤其是敏感事务方面能够多大程度上抛开所代表阶级阶层利益和短期目标的束缚，真正从社会公众角度进行决策和行使职能，这是一种不确定风险较高、可预测性差的合作契约。民众也对于政党社会功能的发挥持一种怀疑态度，甚至会认为政党是为赢得选票而进行的政治作秀。

总而言之，政党特定的意识形态和社会阶层背景深刻影响着其治理转型和职能定位，制约着其社会良性互动合作关系的构建和维持。

【注释】

①③④梁琴：《中外政党制度比较》，北京：商务印书馆，2000年，第124～126页，第357～358页，第359～360页。

②[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社，2008年，第332页。

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