民主立法的一次生动实践

张震

民主立法可以说是立法工作者“永恒的课题”。怎样更好地听取民意、吸收民智，一直是我们地方立法工作者始终孜孜以求的事情。近年来，市人大各委员会和工作机构在立法中开展了“座谈会进社区”、“举行小型听证会”等许多有益的尝试，取得了一些成效。中央发布《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后，对加强民主立法、进一步充分听取人民群众的意见提出了更高的要求。如何在具体立法工作中，将中央精神贯彻落实，是摆在我们地方立法工作者面前的一个非常现实的命题。

修改《上海市集体合同条例》是市人大常委会2014年度正式立法项目。为充分倾听基层群众的意见，市人大财经委采取向部分职工发放调查问卷的方式，就条例修改的一些焦点问题征求基层职工的意见，扩大立法民主。2015年1月7日，市十四届人大常委会第十八次会议听取和审议了《上海市集体合同条例修正案（草案）》。

学会使用“群众语言”

市人大财经委开展修改《上海市集体合同条例》立法工作，正值党的十八届四中全会举行。财经委认真学习全会精神，深感我国社会主义民主立法的本质，是保障和实现人民民主，把人民的利益诉求和意志主张在民主和法治的框架下充分表达出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志；深感在地方立法中，让人民最大限度地有序参与立法过程、通过多种形式和渠道充分有效地表达自己的意志和愿望，是立法实现人民当家作主、确保党的主张和人民意志相统一的重要体现，是社会主义民主立法的内在要求。劳动关系是基本的社会关系，集体合同工作关系到广大职工的切身利益，应当也必须充分听取广大人民的意见。为做好这项立法工作，财经委开展了多种形式的立法调研，如召开座谈会充分听取政府有关部门、工会、职工代表、行业协会、商会、外资企业、民营企业、有关专家和律师的意见和建议；书面征求部分市人大代表的意见，委托区县人大常委会征求区县人大代表和区县有关部门的意见，委托市政协经济委员会征求市和区县政协委员的意见等等。但是，我们总感觉到，面对本市广大基层职工，征求意见的面还不够、了解问题的深度还有所欠缺。地方立法征询意见，能否由“等意见上门”转为“主动上门”征询意见？提出问题和交流能否从严谨规范的“法言法语”转化为市民喜闻乐见、浅显易懂的“群众语言”呢？财经委办公室几经讨论，决定采用通俗易懂的“大白话”向基层职工问计。办公室精心设计了调查问卷，几经斟酌、修改，保证让广大职工读得懂、答得出。

精心谋划科学抽样

设计好问卷，问题又来了，全市基层职工以百万计，怎么保证问卷听取的意见就是科学的呢？为此，财经委办公室也是煞费苦心，为了保证抽样的科学性，同志们提出了不少方案。在全体同仁的共同讨论下，抽样之路逐渐清晰：本市职工分布于第二产业、第三产业两大类，区域布局上有市区、有郊区。鉴于办公室人手有限，可以借助于与职工联系紧密的工会系统力量进行问卷调查统计。于是，办公室通过市总工会联系了闵行开发区、金桥出口加工区、嘉定高科技园区三个园区的工会，对园区内的企业职工进行抽样问卷调查。这三个区既有生产类企业，也有服务类企业；职工既有蓝领，也有白领；职工成分既有本市户籍的，也有外省市务工的。路径确定后，同志们对三个园区的工会主席千叮咛万嘱咐，务必让调查问卷根据调查要求进行发放。王利健、陆靖、马健三位园区工会主席也非常“给力”，一周时间内问卷就“保质保量”地全部发放并回收完毕。

掌握基层职工的真实想法

这次调查共发放了问卷150份，回收138份，回收率为92%，回收率应该说是比较理想，这也反映出广大职工对于参与地方立法有着很高的热情。根据问卷调查，职工对修改《集体合同条例》的几个焦点问题提出了他们的希望。一个是对于工资集体协商的内容，除了草案中已经明确的年度平均工资水平的调整，工资分配制度、工资标准、工资分配形式等，奖金、津贴、补贴外，基层职工还迫切希望解决“病假、事假和带薪休假期间的工资和福利待遇”、“加班工资计算方法”以及“集体合同的期限、变更、解除和违约责任”等问题。第二个是工资协商的态度上，基层职工对开展工资集体协商主要期盼的是想解决工资上涨问题，但如果因企业亏损等客观原因，企业提出减薪协商时，超过半数的职工还是能够理解和接受的（53%），仅有少数职工表示反对（31%）。第三是在“协商纪律”上，基层职工对企业采取“限制职工代表人身自由，或者侮辱、恐吓，人身伤害”、“降低职工代表薪酬待遇”、“无正当理由，调整职工代表工作岗位”、“拒绝提供有关资料”等行为均表示比较强烈反对，希望立法能够有效保障集体协商中谈判代表和职工的合法权益；对协商时职工采取“限制企业方人员的人身自由，或者侮辱、恐吓”，“破坏生产工具、设备，或者办公场地的其他设备”，“诱惑、煽动、胁迫其他员工离开工作岗位”等行为，广大职工也都表示明确的反对，但对职工是否可以“擅自离开工作岗位”则有不同看法（有三分之一的职工并不认同应当禁止该行为），表明职工希望在集体协商中能有一些可以有效制约企业方的谈判外的手段。通过对这些意见的分析，我们不仅原汁原味地看到、了解了基层职工对于集体协商的真实想法，而且，也真切地感受到了广大职工参与地方立法的热情，以及他们对于地方立法保障其合法权益的殷切期盼。

人民当家作主的民主价值

梳理后的问卷意见，对于修改、完善《上海市集体合同条例修正案》有着非常重要的参考意义，职工的很多意见被吸纳到财经委的审议意见报告中。通过这次问卷调查，我们也切身感受到，做好立法工作，需要深化立法民主，需要健全立法机关和社会公众沟通机制，需要倾听不同利益群体、不同阶层代表所表达的各种声音。只要让人民群众通过法律制度和程序，使他们的意志在立法上表达得越充分、汇集得越完整，立法就必将充分体现人民当家作主的民主价值、法律的社会价值。财经委办公室将在今后工作中进一步弘扬立法民主，为全面推进依法治国探索更多的基层实践。