民办高校现代大学制度建设研究

杨鲜丽

【摘要】在加快建设中国特色现代大学制度的背景下，分析了我国民办高校的发展现状;并以章程建设为主要载体，分析了民办高校章程建设中存在的困惑以及解决思路;以发展定位规划编制为重要途径，分析了民办高校發展定位规划编制的关键点及风险控制，以期推动民办高校“依法治校”、“优化结构”的现代大学制度逐渐完善和成熟。

【关键词】】现状 现代大学制度 章程 发展定位规划 民办高校

【中图分类号】G647   【文献标识码】A

所谓现代大学制度，是指当代大学在国家的宏观教育政策指导下，制定的一整套面向社会，依法自主办学，实行科学管理的规范和制度。其目的是规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，促进大学内部治理结构的完善和改革。现代大学制度的构架包括两个层面，即宏观层面（学校与外部的关系）：基本规则为政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学;微观层面（学校内部）：基本规则为党委领导、校长负责、教授治学、民主管理①。建设现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）确立的一项重大战略任务;也是国务院《关于开展国家教育体制改革试点的通知》所明确的专项改革试点十大任务之一，即“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”;更是党的十八大报告中提出的“要推动高等教育内涵式发展。高校坚持走内涵式发展道路，就必须推进制度创新，加快中国特色现代大学制度建设”具体要求。

民办高校发展现状

为清晰、准确地对我国民办高校的现状进行分析，借用企业管理中的SWOT分析法，对民办高校的现状进行梳理。

优势。民办高校在管理效能方面，体制灵活，机构精简，既节约经费，也有利于明确责任和提高办事效率，避免了公立高校的机构臃肿和效能低下。如浙江树人大学在管理机构上只有“一室三处”（校长党委办公室、学生处、教务处、总务处）。在专业设置方面，以就业为导向，以市场需求为依据，灵活应对，开设新专业，淘汰过时专业，不断提高人才培养的对口性和适应性。在师资队伍方面，年轻教师居多，具有知识体系新、接受能力强、创造力突出、思维活跃、体力充沛的特点，能营造出充满朝气和活力的大学校园文化。

劣势。民办高校具备的优势，如不加以科学管理和充分引导，将成为发展的劣势。如新专业过多，学科专业建设不充分，短时间内无法形成特色，人才培养质量难以保障。学校年轻教师过多，高职称、高水平、经验丰富的教师缺乏，导致师资队伍结构失调，既不利于教学，年轻教师的成长也缺乏引领者。学校办学时间短，经费来源比较单一，资金不足，使得在重大教学建设方面的投入捉襟见肘，不利于学院的可持续发展。

机会。我国《民办教育促进法》中明确指出，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分;国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”。这从法律上和政策导向上为民办高校的蓬勃发展提供机遇，特别是“积极鼓励、大力支持”，更如“强心剂”一般为民办高校的发展注入动力。此外，实现办学体制的多元化，大力发展民办教育，也是我国高等教育与国际接轨重要途径。这些政策均预示民办高校的发展具有很大的空间和机会。

威胁。随着高等教育综合改革的不断深化，许多公立大学开展了卓有成效的内部改革，在管理效率、人才培养、服务社会等方面取得了长足的进步，逐渐消除与民办高校在这些方面的差距。而民办高校一方面缺乏应有的市场保护，另一方面许多“顽疾”并未消除，因此，在市场竞争中受到公立大学的越来越大的威胁，生存和发展的环境不容乐观，稍有懈怠，将遭到市场的无情淘汰。

章程建设是民办高校现代大学制度的主要载体

《纲要》在完善中国特色现代大学制度一节，提出要“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称：教育部31号令），明确“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。”由此可见，章程是现代大学制度的重要内容，也是现代大学制度的主要载体。

北京大学校务委员会副主任张国友教授认为，大学章程大多是根据国家法律、政府法规，按照一定的程序，以条文形式对大学设立及运行的重大事项及行为规则作出基本的规定，进行形成的规范性文件②。此外，还有专家认为，大学章程是指大学最高权力机构，依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序，制定出来的上承国家法律法规下启内部各项规章制度的大学最高纲领。

可见，大学章程作为大学的“宪章”，规定了大学的组织及运转程序，成为建设现代大学制度的基础。加快民办高校章程建设对推进学校现代化水平、法治化水平具有现实意义。

但是，在民办高校章程建设过程中，存在一些现实困惑。首先，学校的公益性和盈利性的首位之争。我国《民办教育促进法》中明确指出，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。同时也规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。民办高校投资主体的非政府化，以及资本投入的逐利性，在这样的双重规定下，陷入价值选择上的“两难”困境。如果将“公益性”放在首位，投资方未必乐意，如果将“盈利性”放在首位，人民群众未必乐意。于是出现了公益性和盈利性的首位之争。

其次，投资方代表与校长的权利之争。根据《民办教育促进法》中的条款，民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作。同时《民办教育促进法》也明确，董事长可由校长担任。如果民办高校的董事长即校长，或者校长即董事长，则这一矛盾便不存在。但是，从专家治校、教授治校的角度来看，董事长并非校长的最佳人选。特别是在独立学院，校长往往是由母体学校选派专业水平高，教育经验丰富的教授担任，代表了母体学校对教育教学质量的诉求。而投资方则关注更多的是其投资的回报问题，会选派能代表其投资利益的人参与学校内部管理。于是出现了校长与投资方代表的权利之争。面临重大利益问题时，校长站在教育事业的立场，投资方代表站在企业盈利的立场，于是矛盾与分歧不可避免地出现了。

再次，行政与学术的领域之争。纵观我国大学治理的历史，从民国时期的“教授治校”，到现代大学的“校长治校，教授治学”，高校行政与学术的领域之争始终困扰每一位大学管理者。高校从根本上说是一个学术组织，开展学术活动是高校最主要的任务。同时，作为组织，高校也需要行政管理，提高组织效能。那么在高校内部是学术第一，还是行政第一？学术委员会讨论决定的学术问题，还要不要经过校长办公会？校长办公会有没有权利讨论学术问题？学术的实施是否需要行政的支持和保障？特别是在民办高校学术氛围不浓厚的状况下，行政与学术的权利界定更加困惑。

秉着促进民办高校健康发展、不断进步的理念，我们应直面困惑，坚持改革，抓住章程建设的历史机遇，解放思想，凝聚共识，加快现代大学制度建设。

统一思想，加强沟通。从本质来讲，民办高校各方的利益均是为了实现学校的长远发展和长足进步，只是各自现实的期望和角度有所不同罢了。因此，在民办高校的章程制定过程中，应加强交流与沟通，使各方利益代表能认识到章程建设是从实现学校法人主体利益出发，实现学校治理方式规范、治理结构优化、治理效率高效，避免个人意志凌驾于制度之上的重要举措。通过常态化的交流与沟通，营造各方利益代表互相信任、互相谅解、互相支持的良好氛围，为学校的章程建设创造人和的环境。

更新观念，理性思考。英国教育学家阿什比曾说：“我们不能忘记，每个大学能否健康发展就在于校内由哪些人主持。”大学作为知识创造和传播的主要机构，维护教授在大学管理中的制度权力是非常有必要的。相比发达国家，我国高校教师的学术权力缺乏必要的制度保障③。在高校去行政化的呼声下，民办高校的管理者应更新教育理念、理性思考，在章程中建设中进一步健全以教授为核心的学术委员会机构和组织体系，明确学术委员会在重大学术事务上的责任与权利，从制度上保证学术委员会参与学术事务的决策和管理。

程序规范，论证周密。根据教育部31号令，章程建设必须成立专门的章程起草组织，必须开展广泛的调研和论证，听取各方意见;章程草案应提交教职工代表大会讨论;章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定;章程定稿由学校法定代表人签发，报核准机关核准。这些规定保障了学校章程建设的客观性和有效性，有利于民办高校解决现实困境。因此，民办高校应该紧紧抓住章程建设的机遇，规范和理顺各方关系，明确学术、行政、董事会各自的运行规范，并将相关规则和制度记载入章程。通过层层讨论论证，使各方利益均有所体现和保障;通过层层核准，确保章程的权威性，促进学校“照章办事”。

编制发展规划是现代大学制度建设的重要途径

编制发展定位规划是高校全面贯彻落实《纲要》、《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》精神，进一步从外延扩张向学校定位与学科专业建设为主的内涵建设转型的发展要求。通过编制规划，促进高校结合实际，科学定位，优化学科专业结构，强化内涵和特色发展，改善内部治理体系，提高治理能力。因此，民办高校的发展定位规划既是学校学科专业可持续发展的助推器，也是學校建设现代（下转229页）（ 上接171页）大学制度的重要途径。

诸如前文所述，民办高校与公立大学有较大差别，在教学资源、办学特色、经验积累、人才梯队、学生特点等方面均呈现出不同的特点。因此，民办高校发展定位规划编制应对学校的学科专业、人才培养、科学研究、师资队伍、办学特色等基本现状进行梳理和凝练，做到自我认识客观、准确。其次，制订学校的发展定位规划，需要对学校总体发展目标、办学理念、办学层次与规模、服务面向、学科建设目标、人才培养目标、师资建设目标、科学研究目标、基本建设目标等内容的做出科学、准确的定位。最后，学校在规划过程中应立足本校现有基础，突出针对社会需求，突出强化现有学科专业优势，突出遵循学科专业的历史传承及其发展规律，确定学校中长期重点发展和建设的学科专业。围绕学校内涵式发展要求，合理确定其他规划内容的实现途径和计划，使学校能够按照既定目标、有条不紊、循序渐进的实现预期的发展目标。

在民办高校发展定位规划建设中还应思考发展定位规划面临的风险。民办高校办学经费来源比较单一，且当前处于快速发展期，征地、基本建设、大型仪器设备购置、高层次人才引进等需要投资方大量的资金投入。如学校的发展遇到挫折，投资方有可能中途撤资，这将使学校的发展定位规划面临夭折的风险。此外，民办高校经过了数十年的发展，出现了诸如浙江大学城市学院、西安欧亚学院、三亚学院等一些影响力广泛、知名度高、教育教学质量高、办学效益好的知名民办高校。但是，不容忽视的现状是，大部分民办高校的品牌影响力有限，社会认可度不高，还面临着招生规模不稳定的风险。一旦学校的发展定位不明确、不被人民群众认可，将面临报考人数锐减、生源质量下降的风险。如此一来，学校的发展定位规划也就无法实现。

为规避上述风险，民办高校在办学中应积极加强举办双方的交流与协作，特别是与投资方的沟通，增强双方互信，坚定投资方的投资信心。积极拓宽资金积累渠道，积极与政府合作，争取政府委托学校承担有关教育和培训任务的项目和政府的专项资金。积极与企业合作，吸收企业投资，建设校企共建基地项目。积极实施转型发展，走差异化、特色化发展之路，加强学校内涵建设，不断提升办学质量和水平，提高知名度和美誉度，逐渐扩大社会影响力，确保生源稳定。

结语

近年来，我国高等教育改革发展的实践经验表明，推动高校科学发展，基本经验就是要依法治校，依法办学。随着经济社会文明程度的不断提高，“依法治国”理念的不断深入，高校内部的治理也需要上新的台阶，“依法治校、依法办学”已然成为现代大学建设的基本要求。民办高校作为我国高等教育的重要组成部分，应通过章程建设，进一步建立完善规范的董事会制度，让学校成为真正独立的非企业法人，让各方的合作通过规范的董事规则和程序法制化，不再在行政指令下办学，而是依法办学④;应通过发展定位规划编制，对加快学校内涵建设、促进学生的全面发展、凝练学科专业定位与特色做出准确定位和科学规划，在发展中形成自己的办学特色，为建设现代大学制度保驾护航。

当前，我国高等教育改革的任务繁重，难点问题很多，因此要进一步解放思想，深化综合改革。民办高校现代大学制度建设过程其实也是学校内部解放思想、思考改革、将优秀教育思想、经验固化为制度的过程，应抓住大学制度建设的机遇，优化学校办学理念、规范学校办学行为、完善学校内部治理、深化学校综合改革。虽然民办高校发展存在很多不确定因素，其现代大学制度建设的道路也非一帆风顺，但是，在党的十八届四中全会“依法治国”强大政策背景下，只要有改革的勇气，有克难的智慧，坚持科学发展观、坚持群众路线，努力破除一切阻碍民办高校发展的思想观念和体制机制弊端，就一定能推进以“依法治校”为主旨的章程建设，就一定能推进以“优化结构”为核心的发展定位规划建设，最终推进具有民办高校特色的系统完备、科学规范、运行有效的现代大学制度建设。

（作者单位：桂林理工大学博文管理学院;本文系2014年度广西高校科学研究项目“企业文化与独立学院文化的融合研究”，项目编号：YB2014613）

【注释】

①张应强：“把大学作为学术组织来建设和管理”，《中国高等教育》，2006年第10期。

②张国有：《大学章程（第一卷）》，北京大学出版社，2011年，第1页。

③李凤亮，王占军：“以学术评价创新推动现代大学制度建设”，《中国社会科学报》，2011年第232期。

④储朝晖：“独立学院脱困要建现代大学制度”，《中国教育报》，2014年4月17日。

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