当代中国政商关系博弈复合结构及其演变

佟德志

【摘要】不断发展的市场经济、不断深入的法治建设，塑造着新型的中国式政商关系。在全面深化改革的背景下，政商关系将趋向于一种以法治为基准，以市场为导向的新常态。政府将在越来越多的领域中撤出，市场在配置资源的过程中，将起到决定性作用，政商双方都需要更加灵活地调整各自的定位。灵活调整是否能够健康，应该取决于法治。

【关键词】政商关系 政商博弈 市场 法治

【中图分类号】G41                        【文献标识码】A

一般对政商关系的关注，常常是因为政商关系可能会带来权钱交易、政治腐败等问题。事实上，这只是问题的一个方面。在当代中国，腐败的治理紧锣密鼓，甚至是疾风暴雨，权力与财富的光鲜亮丽之后，政商关系自然会暴露出更多不为人知的一面。然而，作为现代政治关系当中最为复杂的一对关系，政商关系的重要性远不止于此。政商关系不但有着自身的斑斓色彩，而且还是一面棱镜，能够透视出改革开放背景下中国特色的政治经济模式。如果回到对政商关系自身的分析，我们就会发现，政商关系本身就是一种复合结构，涉及到国与民、政与商、公与私、政治与经济等多个方面;同时，它还不是一个孤立的存在，它是当代中国政治经济背景下政商博弈的后果，受中国社会经济、政治、文化与社会的多重影响，体现为一种外在的复合结构。

历史场景：从中心型改革到全面型改革

在传统封建社会，商人长期地位低下。应该说，2000多年的政商关系传统中，中国商人一直没有走上前台，也没有政治地位。但是，自1978年改革开放以来，中国的企业家不断地走向前台，在改革大潮中发挥重要的、甚至是举足轻重的作用。从这个意义上，完全可以这样说，改革是中国现代政商关系的确立基础。

改革开放之初形成的政商关系，是以“效率优先，兼顾公平”为基本特征的。这是以邓小平为核心的中央领导集体开创的，在江泽民主政时期达到了一个顶峰。在改革开放的过程中，政企分开为政商关系发展开创了一个广阔的背景。原有的一些隶属于政府部门的企业转制为独立法人，这些企业与原有的政府部门之间有着千丝万缕的关系。第一代企业家群体很多由原来的政府公务员下海经商转化而来，经商的内容多与其原来的职业有一定的联系，这为中国的第一代企业家打上了明显的“官商”底色。第一波改革开放，以经济建设为中心，经济发展的压力迫使政府官员更关注招商引资和经济发展，这是政商关系发展的一个动力。同时，为了地方经济发展，很多地方官员都愿意运用手中的权力为企业提供服务。

政商關系的改善，提高了企业家的政治地位。标志性的事件是在2000年“三个代表”重要思想提出后，大批民营企业家入党，形成了所谓的“资本家入党”的高潮。同时，在全国人大代表和全国政协委员当中，企业家的比例也越来越多，企业家的社会地位和政治地位得到明显提高。当然，企业家的地位仍然有提升的空间，企业家也有此诉求。

在改革开放的新时期，“效率优先，兼顾公平”的理念被转换为科学发展观的重要内容。科学发展观仍然强调坚持以经济建设为中心，但是，更加强调复合论。党的十七大报告在总结改革开放的成功经验时，首次提出了“十个结合”，就是一个例证。这一时期的政商关系也随之悄悄发生变化。尽管改革仍然是以经济建设为中心的，但是，公平问题，越来越多地被提上日程。这一定会影响到政商关系，推动其转型。比如，这一时期改革的一个特征就是不再唯GDP论，这使得政商关系的天平发生变化，政府对待企业的态度也越来越理性。

到全面深化改革的新时期，政商关系转型的趋势将更加明朗。随着中国经济发展进入新常态，中国的政商关系，也将进入新常态。这个新常态，有两个基本方向，一是市场经济在资源配置方面的决定性作用，这是基础;另一个方向是，法治将会成为理顺政商关系的基本准则。

建立良好的政商关系，需要改革。总的来看，当代中国的政商关系，是在中国三十多年的改革开放中形成的，改革开放使得健康的政商关系有了发展基础。同时，我们也应该看到，这个基础需要通过进一步深化改革开放来完成。随着改革开放的全面深化，政商关系的转型势在必然。全面深化改革，可能会成为中国政商关系全面健康发展的一个更为重要的结点。同时，我们也应该看到，政商关系的转型，是各种利益博弈的结果，有着长期的演进过程。政商关系的转型，也并不是一件容易的事情。政商关系，是随着改革建立起来的，也应该随着改革的不断深入进行转型。这样，既对改革有利，同时，也对政商关系的健康发展有利。

资源配置：从计划到市场

政商关系，是国家权力机关与企业在资源配置中形成的关系。从这个意义上讲，政商关系的本质是“厘清二者在资源配置中作用的轻重”。①正因为如此，政商关系首先要遵循经济规律，以有效配置资源为目标。然而，政商关系也并不只是经济关系，同时还有着鲜明的政治属性，需要照顾到公平、公共利益等基本的政治原则。这种基本的关系决定了政商关系的内在复合性，而这种内在复合结构的平衡，则与整个社会资源分配方式的变化联系在一起。就当代中国来看，这个平衡更多是随着计划经济向市场经济的转型而不断再平衡的。

人类进入工业社会以后，政商关系越来越不可或缺，对现代化的进程产生了重要影响。这不仅在中国，几乎所有的国家，都是如此。就中国来看，比如，晚清“洋务运动”，如果没有官方资本的投入，根本无法想象。从“红顶商人”到“红色资本家”，政商关系在不同时代表现出不同的模式，官与商之间的博弈从未缺席。就当代中国政商关系发展的背景来看，从计划经济向市场经济的转型是一条关键线索。传统的计划经济，企业基本没有自主权，资源的分配主要靠国家计划。随着改革的不断深入，中国由计划经济走向市场经济，从商品经济到市场经济，从市场的“基础性作用”到“决定性作用”，这对政商关系也起到了重要的形塑作用。

如果没有政治的介入，中国的经济发展很难想象。计划经济时期，极端的“割资本主义尾巴”，使得中国的商业几乎被废弃。要想改变这种情况，建立正常的政商关系，权力的介入是最直接、也是最有效的途径。彼时邓小平提出，“发展经济就是最大的政治”。改革开放初对经济发展的强调，为早期政商关系的形成创造了条件。在“效率优先，兼顾公平”为主导的改革中，中国政商关系走出了一条以经济发展为中心的道路。在最初的改革中，存在着重点突破的优化路径，这是长期坚持以经济建设为中心的必然结果。在改革开放的早期，政府不仅配置资源，甚至直接创造财富。

发挥政府作用来发展经济，这是中国改革开放成功的一个奥秘。然而，政府并不是经济主体，政府直接参与经济发展，从长期来讲会带来一系列公平问题。随着中国经济与社会的发展以及一系列问题的出现，中国的改革迎来全面深化时期，这必然会带来政商关系的再调整。十八届三中全会提出了全面深化改革的新思路，经济发展不再作为唯一指标，为政商关系的调整带来新契机。

在由计划经济向市场经济转轨的过程中，最容易出现的是政府对资源配置的垄断。改革初期，市场秩序没有建立起来，法制不健全，企业和政府行为不规范，政府管理部门的专业化能力相对低下，这时动力、信息、资源和人才优势统统在民营经济，特别是那些极富雄心的创业领袖一边，他们往往通过“搞掂”一两个掌握重权的领导就能轻而易举地打开体制缺口，截获巨大的资源，形成爆发式增长。②这实际上是政府绑架资本的必然后果。政府在配置资源方面拥有绝对的决定权，必然会出现市场被搁置，甚至是不按市场规律办事的极端情况。政府绑架资本的后果是可怕的，资本绑架政府，也是社会所不能容忍的。一旦任由资本绑架政府，资本将会由于其极端的获利特性，在自由市场的放任下，将社会引向弱肉强食的“霍布斯丛林”，这样的后果既不是市场经济的初衷，也不是民主政治的原意。

因此，政商关系的健康发展，离不开两个方面的努力。新型的政商关系，如果从政治的角度来看，政商关系的调整是政府职能转变的问题;从私营部门来看，则是一个市场经济如何发挥作用的问题。良好的政商关系，是市场经济不断成熟的结果，同时，也是政府职能不断调整的结果。从政府的方面来看，只有不断地退出市场，理顺市场中被扭曲的权力关系，“把权力关进制度的笼子”，“让市场发挥决定性作用”，才能解决资源过于集中的弊端，实现资源的合理配置。从市场方面来看，企业也应该在追求自身利益最大化的同时，注意到社会效益，做有良心的企业，为推动社会的公平和正义多做贡献。

关系规则：从人治到法治

万通集团董事长冯仑在黄光裕涉嫌行贿并引起一连串官员落马事件之后，提出了一个引人深思的问题：民营企业中许多人为什么总是陷入政商关系中“离不开、靠不住”的悖论？③这个“离不开、靠不住”的悖论反映了中国总体政商关系的一个弊病。一方面，这个靠不住来自企业。为了追求自身利润，企业不惜花费重金攻关，甚至是行贿。另一方面，这个靠不住也与政府有关。个别政府工作人员，为了捞取个人好处，疯狂寻租，甚至索贿。离不开，是因为政商确实需要合作，那要如何靠得住呢？这就需要法治。万建民认为，唯有法治可以厘清政商关系。我们不得不说，健康的政商关系，既需要有合作，同时，又需要有界限。合作，是因为政府需要支持企业的发展，企业也需要在经济效益之外，实现其社会效益。而这种合作，是有界限的，这个界限就是，企业家追求企业效益，政府追求公共利益。事实上，这个政商关系的界限，也是公私的界限。2013年，习近平在全国两会期间曾告诫各级领导：“官”“商”交往要有道，相敬如宾，不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。无论是企业利益与国家利益的界限，还是公共利益与私人利益的界限，在法治社会，这个界限就是法。在人治的社会中，这个界限是模糊的。因为，人治社会当中，政治统治者和商人，没有可以遵循的行为规则。但是，在法治社会，这个界限则通过法治得以规定，人们能够通过法律预见别人的行为，安排自己的事务。我们看到，政商关系就像一把双刃剑，用好了能形成政商关系的良性互动，用不好就可能是两败俱伤。因此，政商关系需要把握一个保持平衡的度，这个“度”就是违法的事一定不能做。

从政府的角度来讲，规范权力，依宪执政、依法行政则是更为重要的一个方面。健康的政商关系，对于政府来讲，是要运用好权力;而对于商人来讲，则是要保护好权利。一方面，对于任性的权力进行规范化管理，才会使政府有效地退出市场，才会使权力不能专断，这是健康政商关系形成的基础。另一方面，对于合理的权利进行有利的保障，才会使商人能够有效地进入市场，更好地发挥作用，这是健康政商关系形成的表现。而这两者，都需要法治的保障。政商关系的法治化将是当代中国政商关系发展的一个趋势，尤其是在十八届四中全会提出全面依法治国以后。事实上，此前中国改革进程中的人权入宪，对私人财产的保护，已经彻底改变了传统中国富人对任意征收的恐惧。在新的历史条件下，如何发挥法治的作用，界定产权、统一市场，还会推动平等交换、公平竞争，使市场有秩序地“在资源配置中起决定性作用”，更将会从根本上塑造中国式的政商关系。

结论

政商关系是中国最复杂的关系，这种复杂的深层原因就在于当代中国政商关系的复合结构及其发展。通过本文的解读，我们发现，政商关系在本质上是一种政治经济关系。同时，这一本来就复杂的政治经济关系又与中国的改革开放联系在一起，同当代中国由计划经济向市場经济改革、人治向法治的转型联系在一起。在一个更为广阔的背景当中，复合的政商关系结构与更为复杂的中国社会复合结构联系在一起，造就了当代中国政商关系的复合结构。

单就政商关系的复合结构来看，它涉及到两个领域：一个是政治领域，一个是经济领域，其基本特征和领域轴心是不同的。在政治领域，人们追求的是公平，具体表现为“权”;而在经济领域，人们追求的是效率，常常落实为“钱”。作为一个雄心勃勃的企业家，也希望在政治领域有所作为，至少是通过参与政治谋求企业更大的发展。因为人们在这两领域的复合需要，使得本质上完全不同的两个领域纠结在一起，这正是政商关系剪不断、理还乱的原因所在。

更为复杂的是，政商关系的这种内在复合结构，还会与当代中国社会的复合结构缠绕在一起，并因为改革的转型引发平衡的变动不居。从经济运行模式上看，从计划经济向市场经济的转型过程中，会使政府与市场之间的复合结构不断变化;从关系规则上来看，从人治走向法治的进程，会使政府与企业、公与私等各种力量之间的复合结构不断变化。如果政商关系是一条河流的话，那么，改革就是这条河流的河床。通过改革，我们可以看到政商关系的源与流;通过改革，我们也能更好地把握政商关系的未来发展。事实上，不断发展的市场经济、不断深入的法治规则，随着不断的改革而时显时隐，此消彼长，塑造了中国式的政商关系。政商关系必将在全面深化改革的背景下趋向于一种以法治为规则，以市场为导向的新常态。

政商关系的新常态是改革的发展引起的。原来以经济为中心的改革，逐渐转化为科学发展观，并在十八届三中全会后发展为全面深化的改革，这为政商关系提供了背景，也使得政商关系中以商为主的色彩得以淡化。新的政商关系，更加强调改革的全面深入，更加强调公平、正义，这也会在很大程度上改造原来效率优先型的政商关系。同时，我们也应该看到，中国社会在资源配置方面的大背景，仍然是由计划经济向市场经济的转型。政府将在越来越多的领域中撤出，市场在配置资源的过程中，更多地依赖资本，政商双方仍然需要更加灵活地调整各自的定位。然而，这个灵活调整是否能够健康，应该取决于法治。只有全面地落实依法治国，原来的人情关系才会更好地转化为法治关系，政商之间不是勾肩搭背，而是建立起君子之交的新型交往模式，才会促进政商关系健康发展。

（本研究得到国家社科基金重点项目“恩格斯合力论与当代中国民主政治发展研究”的资助，同时获得天津市“131”创新型人才培养计划的支持，项目编号：12AZZ005）

【注释】

①张希明：“政商关系：畸变与重构”，《新产经》，2014年第6期，第16页。

②冯仑：“全面把握政商关系是当务之急”，《中国企业报》，2007年4月17日第7版。

③冯仑：“为什么总是陷入政商关系中‘离不开，靠不住’的悖论？”，《中国商人》，2011年第3期，第28页。

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