现状、问题与路径：我国基层协商民主机制创新探论

陈俊

摘要：基层协商民主机制作为我国基层民主政治建设的切入点，是加快发展人民民主的推动力，也是我国基层社会管理创新的有效形式。多年来，我国基层协商民主取得了很大成效，积累了丰富的经验，但还存在一些问题。为此，需要不断完善协商性党群治理机制、参与决策机制、合作机制、利益协调与矛盾调解机制、平等对话机制、法治保障机制等各种相应的运行机制，以推动基层协商民主机制创新，促进基层民主政治建设健康发展。

关键词：基层协商民主；机制创新；民主政治；党群治理；法治保障

中图分类号：D628

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）08-0028-04

基层民主建设是中国民主政治发展的基础，而基层协商民主又是基层民主发展的重要实践形式。[1]加强基层协商民主建设，尤其是运行机制的创新成为基层民主政治建设的重要切入点，通过创新基层协商民主运行机制，能够有效促进基层社会管理创新，推进基层民主政治建设与人民民主发展，实现基层社会自治与政府基层治理的有效对接。党的十八大立足于新的历史起点，旗帜鲜明地提出了要建设社会主义协商民主制度，从理论和制度层面来促进我国协商民主的发展，并强调要“积极开展基层协商民主”，促进基层协商民主的机制创新。[2]党的十七大也把我国的政治制度由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度这三项制度，扩展为包括基层群众自治制度在内的四项制度，把国家层面的民主制度与基层范畴的民主制度有机地结合在一起。[3]从理论上讲，我国已经具备了推行协商民主的制度保障与绝对优势。从实践角度而言，我国已经推行了几十年的村民自治与社区自治，这些都强调在村务与社区事务中村（居）民的治理主体地位以及其对公共事务具有最终决策权，这与西方协商民主所强调的“通过平等交流对话、偏好转换从而形成集体的共识”具有内在的一致性。因此，村民自治、社区自治在理论上也是中国特色的基层协商民主形式，即基层党组织领导下与基层群众自治相统一的基层协商民主。当前我国应当进一步总结相关经验，积极吸收西方协商民主理论的合理之处，努力完善基层社会自治，促进基层协商民主的发展，实现基层社会管理创新，并在此基础上建立起基层社会自治与政府治理的有效对接与良性互动的治理体制与运行机制。

一、认清发展现状：我国基层协商民主机制创新的前提

发展我国基层协商民主具有紧迫性和现实意义，因为这体现了一个国家政治文明水平的高度，对于整个国家民主政治建设都具有战略意义。当前我国基层协商民主的实践应用还处于探索阶段，虽然起步较晚，但还是在许多方面取得了令人满意的成绩，基层协商民主在基层群众直接行使民主权利、表达利益诉求、管理基层公共事务以及对基层干部进行监督等方面发挥了重要作用。总体而言，我国基层协商民主发展现状可以概括为以下几个方面。

1以基层党组织为核心，逐步建立起协商型党群治理模式。基层党组织是我党在基层的指挥中心和战斗堡垒。以基层党组织为核心，在基层党组织的领导下充分发挥基层协商民主的作用，以党内民主带动基层协商民主，以基层协商民主促进人民民主，这是我国基层党组织以村（社区）级党建促进基层协商民主发展的基本做法。该做法带动发展基层协商民主以推进农村民主政治建设和村（居）民自治，使得基层党组织成为推动基层协商民主的重要力量，并逐步形成了群众与党组织之间的党群协商治理模式。例如，我国基层协商民主的最早实践地浙江省温岭市，其开展的一系列民主恳谈会以及参与式预算等基层协商民主活动，都是在基层党组织的指导下进行的。[4]这说明在基层党组织的推动与指导下，协商民主在基层治理机制中得到了很好的运用。

2以基层社会管理创新为契机，实现了协商民主与社会管理的相互促进。党的十八大报告围绕构建中国特色社会主义管理体系，提出要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。社会管理创新是一项具有高度自主性的社会活动，要求社会公众与各利益主体在自由、平等、开放、包容的对话环境中，通过不同意愿和利益诉求的交汇、交流，全方位地参与公共政策的制定和公共事务的决策与管理。[5]由此可见，社会管理创新和协商民主都强调公民广泛平等参与对话，二者都在追求社会公共利益的最大化，这也成为二者共同的价值目标；因此，二者在基层社会自治方面是密切联系，相互促进的。例如，南京市钟鼓楼区通过基层社会管理创新建立了“社区议事园”的新型议事机制，居民在自治与社区议事活动中，通过公开的对话、协商，参与议事和决策，培养居民相互包容、相互理解的意识，养成自我教育、自我管理的习惯。这说明，通过协商民主的形式推动了基层社会管理创新，基层社会管理创新又反过来推动了基层协商民主的发展。

3以新兴基层社会组织为载体，拓展了基层协商民主的实施范围。社会组织在公共领域重塑、社会资本积累、公民社会成长、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。托克维尔认为：“一个民族，如果它的成员丧失了单凭自己的力量去做一番大事的能力，而且又没有养成共同去做大事的习惯，那么它不久将会回到野蛮状态。”[6]637这句话旨在强调社会组织的凝心聚力与团结协调功能。积极发展社会组织能够把公民组织起来，降低政府与公民的对话成本，为公民协商民主提供组织依托。当前，在广大基层农村和城市社区，在基层党组织的领导下，村（居）民们积极参与，充分利用政府所提供的公共资源，以各种社会组织为载体，进行“自我教育、自我监督、自我服务”的自治活动，这成为推动基层协商民主发展的有效手段。[7]这说明以社会组织为载体可以有效促进基层协商民主的发展，通过社会组织发挥其在利益整合过程中的协调作用，从而促进基层协商民主的发展。

4以村民（居民）自治为依托，促进了协商民主实践创新与民主政治建设。虽然协商民主形式在我国基层民主政治建设实践中还处于探索时期，起步较晚，但也取得了一些成效。例如，在广大农村出现了诸如“民情沟通活动、民主日、民主听证会、民情恳谈会”等农村协商民主形式，增强了广大基层农民的参与意识，培养了他们的民主决策精神。与农村基层协商民主相比，城市社区基层协商民主更为成熟，社区参与自治中的协商民主是公民与政府、政党有机衔接的纽带，能促进社区治理的科学决策，保持社会稳定。我国城市社区治理的协商民主在居民党支部、居委会、议事会的协调指导下取得了很大成效，有效促进了基层自治与社会管理的衔接与互动。由此可见，基层农村协商民主、城市社区协商民主，二者共同构成了我国基层协商民主发展的“双轮驱动”模式，有力地促进了基层民主政治建设。

二、抓住主要问题：我国基层协商民主机制创新的关键

协商民主的发展必须有机制保障，需要通过加快发展与创新基层协商民主机制，为基层协商民主发挥其在国家管理与社会治理有效对接过程中的桥梁作用提供机制保障。当前我国在基层协商民主机制建设中取得了一定成效，建立了初步的协商民主机制保障体系，但我国基层协商民主机制仍然存在许多需要改进的地方。

1党群合作协商民主治理机制还不完善。党群合作协商民主机制强调基层党员干部需要与群众确立一种民主对话的交往模式。登哈特认为：“我们在后现代世界中相互依赖，所以治理必然会越来越以相关各方——包括公民与行政官员——之间开诚布公的对话为基础。”[8]由此可见，党群合作协商民主治理机制是符合新时期公共利益维护需求的。但是在党群合作协商民主治理机制构建过程中，一些党员干部，尤其是基层掌权的党员干部，显现出了宗旨意识淡薄、贪污腐败、损公肥私、脱离群众等各种不良现象，这就使得党群合作协商民主治理机制的发展受到不利影响。因此，要完善党群合作协商民主治理机制关键在于广大党员干部要自觉维护党群协商治理机制的良好运行。

2基层协商民主的决策参与机制往往流于形式。决策参与性的基层协商民主具有直接民主的特征，决策性参与尤其注重公众参与，其将公众的广泛参与作为决策合法有效性的首要衡量标准。目前我国基层民主决策机制已基本建立，这种决策性的议事机制是以村（社区）党组织为核心、村委会（社区居委会）为主体、村民（社区居民）广泛参与为特征的基层协商民主机制。然而，我国基层协商民主的决策参与机制还不健全，尤其是在决策过程中，许多基层协商决策流于形式，协商程度不高，且在协商决策过程中，协商是在党委、政府主导的权力结构下进行的，主导方为谋求协商过程的可控性，不可避免地影响了协商决策的真实有效性。这表明在创新基层协商民主决策机制的过程中，不仅要注重形式的创新，更要重视形式创新之后的效能。

3基层协商民主的合作机制效能不足。基层协商民主实质上就是一个基层社会合作共治的具体形式。我国正处于社会转型期，多元化的利益主体必然引发各种利益冲突，尤其是在广大基层农村和基层社区。因此，在协商治理过程中建立合作机制就显得十分必要，通过多元主体的合作治理，能够很好地实现基层自治与政府管理的有效对接与良性互动。然而，我国基层协商民主合作机制仍然存在一些问题：第一，我国社会自治组织的协同治理功能还未得到充分发挥；第二，公民的协同参与能力还有待提高，尤其是政府与公众以及社会自治组织之间还没有实现真正的协同合作与协商共治，公众对政府的威信持怀疑态度，政府对公众治理能力不放心，以及社会自治组织独立性不强，合作协商治理过程中缺乏有效监督等，都影响到基层协商民主的合作机制效能。

4利益协调与矛盾调解机制的实施范围狭小。协商民主过程就是一个协调利益关系、解决矛盾分歧的过程，这就要求构建相应的利益协调与矛盾调解机制。理查德·C·博克斯指出：“很多人只有在问题切实关系到自身利益而必须认真思考时，他们才会参与到社区治理中来。”[9]因此，基层协商民主在协调基层各利益主体之间的利益分歧，化解他们的矛盾过程中将发挥重要作用。然而，利益协调与矛盾调解机制在多元利益协调上还存在不完善之处，尤其是很多公民参与意识淡薄，对于不涉及自己切身利益的矛盾则不愿意尽心尽力去调解；此外，公众的利益诉求渠道不畅通，在许多情况下一些正当的利益诉求被视为影响社会和谐稳定的消极因素，不仅得不到重视还会受到打压，利益诉求表达中忽视弱势群体与少数人的利益诉求，导致许多矛盾纠纷由小变大，由简单变得复杂。

5平等对话机制落实不到位。托克维尔曾强调：“民主国家里的人民，他们希望在自由之中享受平等，在不能如此的时候，也愿意在奴役之中享受平等。”[6]624这充分说明平等对于民主政治建设的重要性，通过各利益主体的平等对话形成符合公共利益需求的决策。审视当前我国的基层协商民主在平等对话机制方面的实践，还存在许多问题：第一，由于我国经历了几千年的封建帝制，等级思想根深蒂固，人们在思想上平等对话意识淡薄；第二，在平等对话机制推广实践过程中，仍然存在政府台上唱主角，群众台下当观众的现象，当所要协商决策的事务不涉及自己的切身利益时，广大民众与其他社会组织往往冷漠回应；第三，对建立服务型政府的认识不足，这就使得民众与政府沟通互动不足，阻碍了政府与民众之间的协作与互信，基层政府的权威日益下降，严重影响了基层协商民主平等对话机制的有效运行。

三、拓宽发展路径：我国基层协商民主机制创新的保障

要使基层协商民主在基层自治的“自我服务、自我管理、自我教育、自我监督”等活动中发挥作用，就必须从微观着手，创新和完善基层协商民主的各种运行机制，以科学完备的机制来促进协商民主制度的创新与发展，推动基层民主政治建设，进而带动实现人民民主的目标。由此可见，创新基层协商民主机制在加快我国政治民主化进程中显得格外重要，必须有针对性地进行机制创新，围绕“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的思路去完善各项机制，使具有中国特色的基层协商民主模式良好地运行起来，实现基层协商民主的快速发展，促进基层民主政治建设。

1从增强党服务群众的能力入手完善党群合作协商民主治理机制。我们党以全心全意为人民服务为根本宗旨，以群众路线为工作方法。因此，广大基层党员干部在推行基层协商民主过程中不仅要在思想上树立平等、合作的理念，而且在行动上要切实加强与基层群众的平等对话，通过互动交流共同解决各种公共事务中的矛盾和问题，将各种矛盾纠纷和利益冲突化解在基层，消灭在萌芽状态。党组织是基层协商民主的领导核心，起着主导作用，但这并不表明党组织可以完全直接地“替民做主”，俞可平强调：“民主不是政府代替公民做主，而是让公民自己参与政治生活。”[10]因此，在党群合作协商民主治理过程中，要避免“为民做主”“替民做主”现象的发生，要“让民做主”，把参与交流的主动权交给广大基层群众，切实维护他们的平等话语权。同时，基层党内民主也要注重公开与透明，可以邀请群众代表和其他民主党派人士参与旁听党内会议，充分听取他们的意见，并吸收他们的合理化建议，从而更好地完善党群合作协商民主治理机制。在推行基层协商民主的实践过程中，党组织尤其需要重视弱势群体的利益诉求，认真听取他们的意愿，不能只关注多数人的看法，而忽视少数人的意见。只有不断创新党群合作协商民主治理机制，并在创新中有针对性地改进各种不足之处，才能更好地促进基层协商民主的发展，从而在基层治理过程中实现改善党的政治领导与加快基层民主政治建设的有效统一。

2从培育协商主体入手完善基层协商民主的参与决策机制。参与是协商民主的基础，决策是协商民主的核心，其实质就是公民参与平等对话和交流。没有参与，协商便无从谈起，协商主体的参与是开展协商民主的基础。因此，协商民主必须注重公民的参与并发挥他们对决策的影响作用，基层协商民主注重公众广泛参与和交流，通过平等对话与沟通而达成共识并做出决议。由此可见，要推进基层协商民主的发展，还必须完善基层协商民主的参与决策机制，避免动员群众参与的形式化与程序化，避免决策过程的形式化，要通过事关群众切身利益的公共事务来引导群众参与到基层协商民主决策中来，并通过平等对话与交流做出可行性的决策，实现决策的民主化与科学化。在决策过程中既要注重决策程序的合理性与系统性，但也不能忽略事实变化而一味生搬硬套该程序，一切都要以实际效果和公共利益为出发点。此外，还要注重对决策过程的有效监督，在监督过程中发现问题及时改进。在协商决策过程中要注意精英人物的作用，既要发挥精英人物思维活跃、视野开阔的优势，又要避免出现以精英人物为中心的决策讨论，更要避免出现忽视广大群众利益而形成以精英群体利益为主的最终性决策结果的出现。总而言之，只有进一步完善我国基层协商民主的决策参与机制，才能发挥基层协商民主在基层自治中的积极作用。

3从转变政府职能入手完善基层协商民主的合作机制。合作治理是我国基层协商民主机制创新的现实需要，合作治理与基层协商民主无论在理念还是实践上都有很高的契合性，二者有共同的价值导向。近年来随着政府职能的转变，简政放权、服务型政府等理念深入人心，政府不再大包大揽各种公共事务，而是交给民众或社会组织来协同管理、合作完成，这就要求政府与公众之间、政府与社会组织之间、公众与公众之间、公众与社会组织之间协同合作，这在一定程度上更加促进了基层协商民主的发展。因此，在公共事务管理中推行协商民主就需要进一步完善和创新基层协商民主的合作机制，通过对话协商、交流合作，能够增进互信，树立共同目标，集思广益，就共同关心的公共问题采取集体行动，从而建立一种以共赢性、公共性、责任性、社会性为特征的协商民主合作治理网络体系。[11]当前我国基层协商民主合作治理机制还很不健全，主要在于政府还没有完全树立与公民、社会组织的平等合作治理的理念，这就需要政府进一步转变职能，切实履行服务型政府的职能，积极引导基层群众和社会组织开展合作治理活动，通过开展各种民主参与活动来培养公众的参与意识和议事能力，同时还要促进公民社会的发展，积极扶持民间社会组织，增强社会组织在基层协商民主过程中的独立性与主动性，创新以基层社会组织为代表的第三方主体在基层协商民主中的功能，从而在合作治理机制的推动下实现基层协商民主与基层自治管理的有效对接与良性互动，切实推进基层民主政治建设。

4从丰富协商内容入手完善利益协调与矛盾调解机制。基层协商民主强调的是通过平等对话、交流来解决多元个人利益分歧与矛盾，从而实现公共利益。[12]因此，要解决好个人利益就必须创新与完善利益协调与矛盾调解机制，通过整合与协调个人利益来实现公共利益。又因为基层协商民主所协商的内容和参与者的利益关系越直接，他们的态度越积极，所以协商的内容必须是完全包含在利益协调与矛盾调解机制的控制范围内。因此，利益协调与矛盾调解机制不仅仅强调尊重多数人的利益诉求，也尊重少数人的利益诉求，事实上尊重少数人的利益诉求并解决少数人的利益问题，正是利益协调与矛盾调解机制的创新之处，这既防止了“多数人的暴政”，也消除了“少数人的暴政”。[13]在事关人民群众切身利益的事务方面，利益协调与矛盾调解机制需要通过直接的对话，进行意见、利益与信息的沟通交流，以此来消除信息不对称、不通畅所产生的合作隔阂与矛盾，从而在共赢互惠的基础上解决利益冲突。同时要积极发挥各民间社会组织的辅助调节作用，通过发挥基层社会组织在基层协商民主过程中的利益协调与矛盾调解作用，充分解决各种矛盾，处理好各方利益，切实推动基层协商民主的发展。

5从创新协商形式入手完善平等对话机制。人们参与政治活动需要一定的话语权，离不开话语的支撑。哈贝马斯认为“话语民主”是指人们围绕公共事务开展自由平等的辩论、对话、协商并最终形成政治共识的过程。[14]因此，基层协商民主在发展过程中尤其要注重平等对话机制的构建与完善，通过完善平等对话机制来建立民主政治应有的话语权，依据法律面前人人平等的原则，凡是参与基层事务讨论与决策的群众都能够当场自由表达自己的意愿，从而使广大人民群众有资格、有能力、有勇气参与基层民主政治活动。平等对话机制要求党和政府避免在基层民主政治活动中唱独角戏的现象，要在乡村治理与社区治理中开展广泛平等的对话交流，以此来鼓励和提倡如社区论坛、社区对话等多样化的对话机制和协商形式，充分调动多方主体来参与平等协商对话机制的建立，从而为解决利益冲突提供一种新途径。随着网络的推广普及，我国公民的网络参与人数在不断攀升，截至2014年6月，中国网民已达632亿，[15]与此同时，网民的参与能力也在不断提升，这为平等对话提供了便利条件，目前许多地方政府通过开设政务网络论坛、微博、微信、短信平台，平等地与网民进行对话交流，关注民生民意，解决他们所提出的问题和诉求。因此，网络平台及新媒体技术的发展也为创新基层协商民主的平等对话机制开辟了新的路径。

6从推广基层协商民主创新成果入手建立健全法治保障机制。我国基层协商民主在发展过程中取得了许多创新成果，其中一部分也得到了推广普及，但要使这些经过实践检验的成果得以延续下去，并不断发挥作用，这还需要创新协商民主的机制保障。只有建立相应的保障机制，才能使创新成果以及取得的成效得到可持续发展。[16]稳定的法治保障机制强调经过实践检验的基层协商民主成果应该受到法律的保护，即这种保障是法治化的、刚性的、长期的、规范的、系统的，不因地方领导人的改变而改变，不因领导人意见的改变而改变。目前我国大多数较好的、值得推广的协商民主形式缺乏明确的法定地位，随意性比较明显，名称不统一、角色模糊、功能弱化，导致在推广过程中难以得到重视。因此，建立健全基层协商民主的法治保障机制迫在眉睫。党的十八大明确提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”五位一体的社会管理格局。创新基层协商民主的法治保障显得尤为重要和迫切。只有通过法治机制的保障，才能有效促进基层社会管理、基层协商民主、基层群众自治的有效对接与良性互动，切实推进基层民主政治建设。

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【责任编辑：张晓妍】