重大决策终身责任追究制度的现实困局及其破解

高洪成 姜瑞青

摘要：建立重大决策终身责任追究制度有利于优化政府决策，提高决策水平；强化决策者责任意识，遏制权力滥用；维护政府形象，提升政府公信力。从目前相关实践来看，重大决策终身责任追究制度的贯彻实施面临重大决策范围不明确、重大决策程序不具体和终身责任追究制度不完善三大困局。只有通过明确重大决策的范围、细化重大决策程序、完善终身责任追究制度以突破困局，重大决策终身责任追究制度才能落到实处，发挥其应有作用。

关键词：重大决策；终身责任追究制度；政府公信力；决策程序

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）08-0025-03

一、建立重大决策终身责任追究制的现实意义

党的十八届四中全会提出要建立重大决策终身责任追究制度，这对于深化改革、加快责任政府建设具有重要现实意义。重大决策终身责任追究制的实施，从决策本身角度看，有利于优化政府决策，提高决策水平；从决策者角度来看，有利于强化责任意识，遏制权力滥用；从政府角度来看，有利于维护政府形象，提升政府公信力。可以说，重大决策终身责任追究制的实质在于为重大决策系上了“安全带”，为决策者套上了“紧箍咒”，实乃国家之幸，民生之福。

[JP+1]1优化政府决策，提高决策水平。重大决策终身责任追究制有利于优化政府决策，提高决策水平。首先，有利于保证决策的民主化，一方面，公众参与重大决策，可以表明自己的观点、态度和立场，表达自己的利益诉求，政府在进行重大决策时，必须充分考虑公众的意见与建议。另一方面，集体讨论重大决策，只有得到多数人的支持和赞同，决策才能讨论通过，从而改变过去一个人或几个人说了算的局面。其次，有利于保证决策的科学化，专家论证重大决策，可以对决策方案提供专业化的理论指导，避免决策的片面性和盲目性；重大决策还须进行风险评估，考量决策方案的风险性和可行性，这将有利于最大限度避免决策失误，降低决策的失误率。再者，有利于保证决策的法治化。重大决策必须经受合法性审查，审查重大决策程序是否合法，内容是否合法，这有利于保证决策的法治化。

2强化责任意识，遏制权力滥用。重大决策终身责任追究制有利于强化决策者的责任意识，遏制决策者滥用权力。重大决策终身责任追究制度为决策者的责任设定了期限，那就是“终身”。只要是决策者滥用职权或失职渎职导致重大决策出错的，那么他们必须为自己的决策负责，调走也好，退休也好，辞职也罢，都要为决策的失误付出代价，轻则丢官帽，重则领刑罚。由此必然强化决策者的责任，改变过去有权无责、权大责小的弊端，实现权力与责任相匹配。终身责任追究制度有利于遏制权力滥用，使决策者不敢为政绩工程、面子工程而胡作为、乱作为，从而促进决策者依法决策、审慎决策。

3维护政府形象，提升政府公信力。重大决策终身责任追究制有利于维护政府形象，提升政府公信力。重大决策是政府工作的重中之重，关系到社会经济发展大局，通常以政府意志的形式体现。如果重大决策出现问题，人们往往将其归咎于政府，而非直接作出决策的官员，可以说，重大决策一旦出现问题，将严重影响政府的形象，降低政府公信力。重大决策终身责任追究制的实施，一方面，将促使决策者增强责任意识，依法决策，审慎决策，降低决策的失误率；另一方面，将在一定程度上厘清政府与官员之间的责任，这将有利于维护政府形象，提高政府公信力。

二、现实实践中重大决策终身责任追究制度的困局分析

重大决策终身责任追究制度不仅有利于优化政府决策，提高决策水平，强化官员责任意识，遏制权力腐败，还有利于维护政府形象，提高政府公信力。但是，从实践来看，目前我国重大决策终身责任追究制度还面临三大困局：重大决策范围不明确、重大决策程序不具体和终身责任追究制度不完善。

1重大决策范围不明确。重大决策范围界定是保证终身责任追究制度贯彻落实的基本前提。但是，到底什么是重大决策，重大决策的范围边界是什么，这既是一个理论问题，更是一个现实难题。一般认为，重大决策是指行政机关依法定职权作出的关系经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域发展具有全局性、长远性、风险性的重大事项或决定。但是，重大决策的具体范围是什么，国务院并没有给出明确的界定和说明，部分省市制定了关于重大决策事项的相关规定，如湖南省、广东省和江西省（见表1）。

（一）制定经济和社会发展的重大措施，编制国民经济和社会发展规划；（二）编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；（三）编制财政预算，重大财政资金安排；（四）重大政资项目；（五）重大国有资产处理；（六）资源开发利用、环境保护等方面的重大措施；就业劳动、社会保障、人口计划生育、教育、医疗卫生、食品药口、住宅建设、安全生产、交通管理等方面重大措施；（七）政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整、重要的行政收费；（八）行政管理体制改革的重大措施。[]

（一）编制国民经济和社会发展中长期规划，制定落实上级政府宏观经济调控和重大改革开放决策的政策措施；（二）政府立法规划计划，重要的规章和规范文件的制定与修订；（三）重大财政资金安排；（四）政府重大投资项目的立项审批；（五）重大公共基础设施建设；（六）重要的区域规划和专项规划的重大政策措施；（七）重要的公用事业价格的制定与调整；（八）与港澳共同编制区域经济社会发展中长期规划以及重大合作项目决策等；（九）与公共安全直接相关的重大行政措施的制定与调整及对社会稳定风险进行评估等；（十）其他重大行政决策。[]

（一）编制国民经济和社会发展中长期规划、年度计划及各类总体规划、区域规划、专业规划；（二）制定土地管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、生态环境保护、住房保障、城市建设等方面的重大政策措施；（三）确定行政事业性收费及政府定价的重要商品、服务价格标准；（四）研究政府重大投资和建设项目；（五）行政机关确定的其他重大行政决策事项。

这些规定既有相似又有不同，这有一定的合理性。但是，这又容易导致各级地方政府将重大决策当成一般决策对待，进而损害国家和公众的利益。同时，这些问题的存在，会影响终身责任追究制度在全国范围内的贯彻落实。

实事求是地说，重大决策的范围确实难以准确界定，这是由其自身特点所决定的。首先，重大决策具有相对性，重大决策作为一个高度概括、抽象的概念，其限定词是“重大”， “重大”只是相对于“非重大”而言的，重大决策与一般决策的区分只是相对的，只有程度上的不同，并没有一个可量化的明确界限，很难将二者进行严格的区分。其次，重大决策具有层级性，中央政府与地方政府对重大决策的理解是不同的，省与市、市与县对重大决策的理解也是不一样的。再者，重大决策具有动态性，重大决策不是一成不变的，而是随着各方面情况的发展变化而不断变化的。可以说，重大决策的特点是制约其范围界定的重要因素。

2重大决策程序不具体。重大决策程序是保证决策科学化、民主化和法治化的重要环节，更是终身责任追究制度贯彻实施的重要依据。党的十八届四中全会提出将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论作为重大决策的五个程序，对重大决策程序作了原则性规定。但是，国家尚没有制定重大决策程序的实施细则，重大决策程序缺乏可操作性，很难得到贯彻落实。十八届四中全会后，各省市相继出台了关于重大决策程序的相关规定，但大多是对重大决策程序的原则性规定和描述，没有对重大决策程序进行明确细致的规定，在决策过程中很容易走形变样，这将导致重大决策程序只能停留在文件上或流于形式，难以真正保证重大决策的科学化、民主化和法治化，成为终身责任追究制度贯彻落实的现实障碍。

3终身责任追究制度不完善。终身责任追究制度既是重大决策科学化、民主化和法治化的重要保障，更是对决策者威慑和惩罚的重要手段。自2003年以来，责任追究制度得以确立并不断发展，十八届四中全面明确提出建立重大决策终身责任追究制度，这是对责任追究制度的进一步加强和完善。但是，终身责任追究制度还处于初创阶段，国家还没有对其进行具体的制度设计，更没有出台相应的配套措施，专家学者对终身责任追究制度的研究也主要集中于环境污染终身追责和工程建筑终身追责方面，重大决策终身责任追究制度的研究才刚刚开始。重大决策终身责任追究制度还没有具体的制度设计，比如，何时启动追究机制、决策者的责任如何认定等，都没有作出规定和说明。可以说，终身责任追究制度还处于起步阶段，相关制度不完善，这成为其进一步贯彻实施的重要阻碍。

三、重大决策终身责任追究制度的困局突破

如上所述，目前重大决策终身责任追究制度的贯彻实施面临重大决策范围不明确、重大决策程序不具体和终身责任追究制度不完善三大困局。如果不对重大决策的范围进行明确的界定，终身责任追究制度就失去了贯彻实施的先决条件；如果不使重大决策的程序细化，终身责任追究制度就缺乏贯彻实施的依据；如果终身责任追究制度不完善，重大决策终身责任追究制度就会流于形式，成为空谈。只有突破重大决策范围不明确、重大决策程序不具体和终身责任追究制度不完善三大困局，重大决策终身责任追究制度才能落到实处，化为行动。

1明确界定重大决策的范围。明确界定重大决策的范围是终身责任追究制度贯彻实施的重要前提和基础。但是，当前重大决策的范围还比较笼统和模糊，专家和学者们提出了自己对重大决策的范围的观点和看法，各省市也制定了一些关于重大决策的相关规定，这些都没有达成关于重大决策范围的共识，重大决策范围依然处于争议状态。为保证重大决策终身责任追究制度能够得以顺利实施，重大决策的范围必须明确界定，这不仅需要确立重大决策范围的识别标准，依此来界定重大决策的范围，还需要国家制定相关法律法规，对重大决策的范围进行原则性的规定。

（1）确立重大决策的标准。一般来说，重大决策是指行政机关依法定职权作出的关系经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域发展具有全局性、长远性、风险性的重大事项或决定。本文认为重大决策的标准主要有以下几点：首先，涉及的利害关系人范围广，如果一项决策涉及到一个国家或一个地方的所有人或者多数人的利益，即属于重大决策。其次，决策执行期限长，重大决策的出发点是现在，着眼点是未来，不是短期的，而是长期的，重大决策的执行期限一般在5年以上。再者，决策具有较高的风险，实施重大决策时要冒一定的风险，即从备选的多个决策方案中进行抉择，不论选择哪一种方案，都要承担一定的风险。此外，决策实施成本高，重大决策的贯彻实施需要花费大量的人力、物力和财力。

（2）制定重大决策行政法规。国务院应制定关于重大决策的行政法规，对重大决策的范围进行较为细致的划分和界定，指导各省市结合本地区的现实情况，在符合国务院规定的重大决策范围指导原则下，因地制宜地制定各个地方重大决策事项的具体规定，并实行备案制，省级政府制定的重大决策范围事项应报国务院备案，地级市政府制定的重大决策范围事项应报省级政府备案，依此类推。同时，国务院及各级地方政府应根据社会经济的发展变化适时调整重大决策的范围规定。

2细化重大决策的程序规定。明确具体的重大决策程序是终身责任追究制度贯彻实施的重要依据。十八届四中全会提出将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论作为重大决策的五个程序。但是，重大决策程序并没有明确细致的规定，因此，国务院应尽快制定重大决策程序的实施细则，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论五个方面作出较为具体的规定。本文认为重大决策实施细则应包括以下内容：

（1）公众参与程序。首先，决策前信息要公开，除有保密要求的重大决策，都要及时向社会公众公开，保证公众的知情权。其次，公民参与对象的选择要具有广泛性、针对性和代表性，决策者要认真听取公众的意见和建议，保证公众的参与权。再者，决策后信息要公开，公开决策的内容、过程和结果，保证公民的知情权和监督权。

（2）专家论证程序。首先，专家队伍结构要合理，各级政府应积极组建专家咨询委员会，吸纳多领域多学科的专家参与其中，能够提供多样化的建议。其次，专家论证过程要民主，保证各个专家都能充分表达自己的意见和建议。此外，对专家论证结果要重视，决策机关及决策者应认真听取和吸收专家论证意见和建议，以切实提高决策的质量。

（3）风险评估程序。首先，应建立风险评估工作机制，建立政府主导、公众参与、专家咨询的多元主体参与的风险评估机制，多方面、多角度地对重大决策的风险进行评估。其次，对风险评估要全面，对重大决策的合法性、合理性、可行性、可控性及风险性进行全面的评估。

（4）合法性审查程序。首先，合法性审查要细致全面，实行决策程序审查和决策内容审查相结合的方式，做到过程审查和结果审查并重。其次，合法性审查主体要多样，不仅要进行内部机构审查，还应该进行外部机构审查，以保证合法性审查的客观、公正。

（5）集体讨论程序。一方面，集体讨论主体要明确，即由哪些人参与重大决策讨论，是全体参与还是部分人参与；另一方面，集体讨论通过的标准要明确，是过半数同意才通过，还是2/3多数同意才通过。这些都要作出明确的规定。

总之，重大决策程序是终身责任追究制度贯彻实施的重要依据。只有建立完善的重大决策程序，才能确立是否进行责任追究的标准。与此同时，在制定了重大决策程序实施细则之后，应当作如下规定：如果决策者没有遵循重大决策程序的要求和规定，应该对决策者进行责任追究；如果决策者严格遵守重大决策程序的相关规定，当重大决策出现失误时，决策者可以少承担责任或者免于承担责任。

3完善终身责任追究制度。重大决策终身责任追究制度的贯彻实施，离不开配套制度和措施的支持与配合。在这一方面应建立重大决策备案制、重大决策监督制和重大决策责任评估制。重大决策备案制，有利于明确决策的责任主体；重大决策监督制，有利于强化重大决策的监督；重大决策责任评估制，有利于量化决策的责任大小。可以说，只有建立健全终身责任追究制，构建全面系统的配套措施体系，终身责任追究制度才能真正发挥作用。

（1）制定重大决策备案制。政府制定的重大决策应进行备案，备案的内容应包括决策的主体、决策的客体、决策的程序、决策的方案等方面。决策的主体主要是指制定决策的行政首长、负有责任的相关领导和相关责任人员；决策的客体指的是决策的事项及内容；决策的程序指的是决策的五大程序的相关文件及记录；决策的方案指的是决策的方案选择或决定。重大决策应实行双重备案制，省级政府制定的重大决策应报省人大常委会及国务院备案，地市级政府制定的重大决策应报市人大常委会及省政府备案，依此类推，保证重大决策备案制的严密化。

（2）制定重大决策监督制。国务院及各级政府应制定重大决策监督制度，设立重大决策监督机构。重大决策监督制度应规定监督机构的名称、权力、责任、监督方式、监督程序，重大决策监督应实行过程监督和结果监督相结合，无论是重大决策存在程序性违法，还是重大决策出现问题，监督机构都可以依法追究决策者的责任。

（3）制定重大决策责任评估制。国务院及各级政府应制定重大决策责任评估制度，设立重大决策责任评估机构，构建重大决策评估指标体系，根据重大决策失误造成的原因及影响大小，对决策者的应承担的责任内容及责任大小进行量化，如按责任承担的内容不同，将重大决策责任分为财产责任、行为责任、人身责任、精神责任等，从而切实追究决策者的责任。

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【责任编辑：黎峰】