完善重大决策终身责任追究制

熊璇

摘要：减少重大决策失误可以从以下两方面着手：一是确立科学的重大决策程序；二是完善重大决策终身责任追究制。重大决策终身责任追究是一种事后手段，但也能够提高官员做决策时的审慎性。2014年10月，中共十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“要健全依法决策机制，建立重大决策责任追究制度及责任倒查机制”。目前重大决策终身责任追究制难以被落实，原因在于重大决策过程的不明确为后续追责带来困难、追责程序中的关键点没有打通、责任主体的权利救济制度未建立以及相关法律法规未完善等。应从以上几个方面完善重大决策终身责任追究制。

关键词：决策程序；权力救济；追责主体；发现机制；责任类型

【中图分类号】D630.9【文献标识】A

2014年10月，中共十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“要健全依法决策机制，建立重大决策责任追究制度及责任倒查机制”。建立重大决策终身责任追究制与当前建设法治国家的要求相呼应。在此之前，行政问责制已经受到了广泛关注。2003年“非典”危机引发了“问责风暴”，在2006年的《政府工作报告》中，温家宝总理提出要建立健全行政问责制。重大决策终身追究制隶属于行政问责制，体现了中共中央对重大决策的特别关注。

一、何为重大决策终身责任追究制

决策这个词有两种词性：作为动词，是一种行为。作为名词，则是指导行为的方针政策。重大决策终身责任追究制中的决策主体通常是国家行政机关，因此其所具有的统领全局、覆盖面广、影响力大以及与人民群众生活密切相关等特点是不言而喻的。重大行政决策是行政决策中比较特殊的一类，虽然到目前为止，学术界对于何为重大决策的问题仍然存在争议，但总的来说，大家对于“重大”一词的理解还是有很多相同之处的：1.长远性，即影响的长远。重大决策被实施后，其效果不一定立刻显现，可能需要很长时间才能产生影响，而且这种影响可能会波及到未来的政策制定；2.全局性，重大决策需要其制定者有全局思维，不能仅追求单一的价值，很多时候要平衡好各种价值需求。如对效率与公平的平衡等；3.高耗性，一项重大决策的出台往往需要耗费较多的人力、物力以及财力资源。当然，对重大决策失误进行更严格的追究并不代表不重视普通行政决策。通常来说，普通行政决策只要按照正常程序进行就不会出现什么失误。而重大行政决策则不然。一方面，重大决策对决策者的素质要求更高，失误的可能性更大。另一方面，重大决策一旦失误造成的后果十分严重。因此对行政决策做重大与普通的区分是在当前重大决策频频失误造成巨大损失情况下的明智之举，也是完善重大决策终身责任追究制的第一步。

二、完善重大决策终身责任追究制的意义

长期以来，我国在行政决策这一块的关注度始终不够，对于重大决策失误也没有相应的惩治措施。这导致了许多决策的失误，而这些决策失误造成的直接和间接的经济损失以及社会损失巨大。据世界银行的估计，“七五”（1986——1990）到“九五”（1996——2000）期间，我国仅因政府投资决策失误造成的损失就达到了4000亿元至5000亿元，但却很少有人为决策失误承担责任[ ]。

这些仅是决策失误造成的一小部分损失。正是这些事件的屡屡发生，让相关人员感受到了减少重大决策失误的重要性。那么如何才能减少重大决策失误呢？笔者认为可以从以下两方面着手：一是要完善重大决策程序，确定科学民主的程序，一切严格按照程序来，这可以从根源上降低决策失误率；二就是确立重大决策终身责任追究制。

因此，我们可以看到完善重大决策终身责任追究制影响深远。从行政决策的角度看，这有利于增强相关人员的责任意识，提高其审慎性，优化决策，使其更好地指导行动；从政府角度看，这有利于提升政府公信力，使政府运作进入良性循环；从社会角度看，有利于整个社会的进步與发展。必须明确的是，追责并不是最终目的，最终目的是促进行政决策的科学化与民主化。在构建重大决策终身责任追究制度时，必须牢牢把握这一中心。

三、重大决策终身责任追究制现状

目前，我国重大决策终身责任追究制还处于提出阶段，理论不完善，相关实践也少见。完善其程序和立法是必须的，这样才能更好地指导实践。而实践也需要与理论同步进行，有助于对理论的补充。

我国重大行政决策终身责任追究制理论的不完善体现在以下几个方面：第一、重大行政决策过程不明确。这种过程的不明确不仅会导致重大行政决策的失误，也为后续的确认责任主体带来困难；第二、追责程序中的关键点没有打通。包括追责主体是谁以及责任类型等问题；第三、责任主体的权利救济机制度尚未建立；第四、相关法律法规不完善。

这些不完善导致了重大决策终身责任追究制很难被落实，在实践中困难重重，因此笔者认为应从以上几个方面着手，加快完善这一制度。

四、完善重大决策终身责任追究制

（一）明确重大行政决策程序

这里的重大行政决策程序既包括决策的制定程序，也包括行政决策的执行程序。

要减少行政决策失误，科学的行政决策过程十分重要。同时，明确而清晰的重大行政决策过程是落实终身责任追究的关键。只有明确了重大决策过程，后续的评估工作才能顺利进行。像该决策失误是否与不严格遵照决策程序有关、失误是由哪个环节的缺失导致的以及决策失误的主要责任人是谁等问题都需要还原行政决策过程。如果重大行政决策过程本身就模糊不清，那么终身追责就很难进行，相关责任人也有了不承担责任的理由。那么重大决策程序到底包括哪些环节呢？

目前中共中央以及各省、自治区、直辖市和省会城市的政府对于重大行政决策产生过程的规定并不明确。在具体实践过程中，领导一人说了算，出了事一起担的现象仍普遍存在。十八届四中全会提出将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论作为重大决策的五个环节。之后，各省市政府纷纷出台了关于重大行政决策程序的文件和法规。虽然与十八届四中全会提出的环节略有出入，但相差不多。endprint

笔者认为，重大行政决策程序包括以下几个环节：1.集体讨论。这一讨论的主体是政府内部人员及相关专家。为的是明确问题，做到自己心中有数。2.公众参与。公众应参与重大决策制定的全过程。相关政府部门需要将与重大决策有关的消息及时准确地公布。需要指出的是，现在的公众参与公共决策很多都流于形式，其目的不在于听取公众意见，而在于确保程序的完整性。这种本末倒置的做法使问责以及听证会等确保公民参与的制度失去了其原本的价值。笔者认为这在很大程度上还是思想观念的问题。政府官员应当明确公众的主体地位，抛开对公众的偏见。真正从心底里为人民着想，不断创新公众参与的渠道，提升公民意见在决策中的比重。3.专家论证。专家参与重大行政决策十分有必要，可以弥补政府人员专业性不强的缺陷。但这其中也存在一些问题：首先，要保证专家的独立性。如果专家需要受制于政府官员，那么就很难保证专家功能的正常发挥。其次，专家参与的界限在哪里？一般来说，专家的作用是提供建议，不能代为决策。最后，如果决策失误，是否要追究相关专家的责任？4.合法性审查。行政决策的合法性审查意义重大，审查内容有决策程序是否完整，决策是否合法以及参与决策人员身份等。5.收集材料，总结归纳。这一环节的参与者主要是政府内部人员。将所有资料信息整合后敲定最终方案并及时对外公布。6.备案。建议在全国范围内建立重大行政决策备案中心，这样能够避免因工作调动等原因导致的原决策主体离开了原决策地方而无法追责，或因升迁而导致的追责权限不够等阻碍终身追责的事由[ ]。

这些环节涉及到的人员很多，不同的人所起的作用也不一样，这就给确定责任主体带来困难。可以明确的是公众是不需要为决策失误负责的。因为公众只是建议者，并不享有任何行政决策权，决策的主体仍是政府，所以不需要承担责任。专家有可能需要为行政决策失误负责，但一般来说不可能是主要责任人。政府官员因为往往是最终拿主意的人，通常为决策的主要负责人。而且，一般来说决策执行人员不需要为决策失误承担责任。根据《公务员法》第五十四条：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任……”因此通常来说，行政首脑最有可能成为终身责任追究的主要对象。

还需指出的是，一种程序一旦遵循久了就容易僵化，因此要适时引入更新机制到重大行政决策程序中。

（二）打通追责程序中的关键点

第一、追责主体是谁？只有明确了追责主体，追责才能进行。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定了三个层次的主体：一是线索的发现和反馈主体。包括公众、媒体及相关部门；二是问责的建议主体，即纪检监察机关；三是问责决定主体。究竟由哪个部门及层级做出决定还没有明确[ ]。

首先来看线索的发现和反馈主体。当重大决策失误造成的影响显现时，他们通常有最强烈的感受。对于这一主体，应该提供给他们更多反应问题的渠道。而不是问题一曝光就极力打压。并且不排除这一主体成为问责主体的可能。

其次，问责的建议主体。虽然说是建议主体，但发挥着很重要的作用：一方面，要接收线索提供者的反馈并进行确认。另一方面，要把情况反应给问责决定主体。

最后是问责的决定主体。关于重大行政决策终身责任追究制的各规章文件中都没有详细说明，但我国目前的党政领导干部问责方式一般是是同体问责。即党的组织系统的领导干部由党委决定问责；政府及相关机构的领导干部由权力机关即人民代表大会决定问责；政府直接任命的部门干部由政府决定问责。除了确定问责主体外，问责主体还需要有据可依。这里就涉及到何为重大行政决策的问题。“重大”这个词之所以难界定是因为这是一个相对的，表示程度的概念。对于不同层级的政府来说，“重大”的涵义是不一样的。而且不同的时代，人们对“重大”的理解也不一样。通常我们认为重大行政决策就是行政机关依法定职权作出的关系经济社会发展全局、与公众利益密切相关、对一定区域发展具有长远性和全局性影响的决定。当然，这仍然不够细致，在具体的情况中还要做进一步确认。因此有关方面应该尽快制定出一套详细标准以供参考。

第二、责任类型有哪些？重大决策终身责任的责任类型并不是单一的。除了法律责任外，还有政治责任。所谓法律责任，就是因违法决策而承担的责任。如不严格遵照重大决策程序或依法应及时决策但久拖不决等行为。法律责任又可分为行政责任、刑事责任以及民事责任。政治责任是指官员没有履行好其职位对其的要求时需要承担的责任。同时，责任追究形式也是不一样的。组织处理包括批评教育、通报批评、提醒、函詢、诫勉、责令公开道歉、岗位和职务调整、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等；党纪处分主要有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种形式。具体包括警告、记过、降级、撤职、开除等；刑法、民法以及行政法规定了刑罚及民事赔偿、国家赔偿责任等责任形式。从类别上看，组织处理和党纪处分可纳入政治责任的范畴。行政、刑事和民事责任则属于法律责任。不同的责任追责主体是不同的，追责方式也是不同的。在进行责任追究时应注意区别责任类型并确定追责顺序。

第三、何为“终身”？“终身”一词可以有两种理解：一是对重大决策失误的责任主体可以终身追究其责任，二是一旦责任类型和相关惩罚确定，终身有效。但这并不合理。“终身”并不是一个严格的法律概念，更多地是凸显对重大决策失误的严惩不贷，起到震慑作用。因此，在具体实施过程中，需要对追责期限和效力期限有明确规定。党纪处分往往不受时效的限制，在问责已经被决定后，无论责任人调离、辞职还是退休，相关党政机关都可以继续追责。并且一旦责任落实，期限往往是终身的。但法律追究及法律责任有时效性，因此在追究法律责任时，要严格依法办事，不可因责任重大而违背了法律精神。

（三）建立对责任主体的权利救济机制

权利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害时，由相关机关或个人在法律允许的范围内采取一定措施消除侵害，使权利人获得一定补偿和赔偿以保护权利人的合法权益。权利救济是权利实现的关键，也是宪法精神的体现。

完善重大决策终身责任追究制中责任人的权利救济机制十分必要。对责任主体进行责任追究时，要给予其申辩和申诉的机会。一方面可以减少责任追究的失误，提高责任追究制的权威性；另一方面体现了法律精神和对实体权利的尊重。我国目前的权利救济模式主要有法院审判、民间仲裁和行政司法三种。通常来说，重大决策失误的责任人的权利救济是通过行政司法渠道实现的。

（四）完善相关法律法规

法律是保障制度的重要手段，只有有了法律的保障，制度才能在人们心中扎下根。

规范领导干部问责机制的现行法律法规有《中国共产党纪律处分条例》《行政监察法》《行政机关公务员处分条例》《公务员法》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等。除了《公务员法》《行政监察法》是国家法律，其他多为国务院条例、规范性文件或党内法规，对决策失误问责总体上内容宽泛、概括并且存在一些不合理之处。规范重大行政决策终身责任追究制度的相关文件和条文更是少之又少。因此这方面的工作还有待完善。endprint