西江流域农村环境整治项目长效管理机制研究

梁家将

摘 要：本文针对当前农村生态文明建设和环境保护的形势，结合西江流域农村环境实际，以贵港市农村环境整治项目为例，深入研究农村环境整治项目推行的现状和建设运营上的问题，运用公共产品理论、多元治理理论与公民参与理论等公共管理理论，分析目前长效管理存在的问题，从政府、市场企业、社群类织组和公民个人等四个方面，分析多元治理西江流域农村环境整治项目的模式，探求长效管理机制的构建途径。

关键词：西江流域；环境整治；多元治理；長效管理

1 引言

二十一世纪以来，我国大力建设小康社会，农村经济建设不断加强，村民生活水平不断提高，与此同时，农村环境污染问题也日益突显。由于乡村建设规划落后、环境治理资金投入不足、农民环保意识淡薄，乡村基层环保力度薄弱等原因，在欠发达发区的农村，垃圾污染、农业面源污染、畜禽养殖污染、生活污水污染等问题得不到重视，长期没有解决，对生态环境的影响越来越严重，时刻危及农村饮用水安全和农产品安全，影响乡村居民身体健康，形势严峻。

2005年，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议提出了建设社会主义新农村的历史任务， 2012年11月，在党“十八大”会议上，党中央正式提出了“五位一体”社会主义建设总布局，将生态文明建设与我们熟知的社会建设、经济建设、政治建设以及文化建设放在了同等位置。党的十八大以来，党和国家领导人提出了一系列加强生态文明建设和环境保护的新思想新部署，为进一步加强环境保护、建设美丽中国、走向生态文明新时代指明了方向。

2014年7月，国务院批复原则同意《珠江-西江经济带发展规划》，明确指出《规划》实施“要以推进协同发展为主线，以保护生态环境为前提”。珠江-西江经济带的生态区位与环境保护十分重要，仅在广西，经济带内就有自然保护区43个，自然保护区总面积为74.53万公顷，其发展必将面临着主体功能区功能定位与产业布局结构之间的矛盾、污染物排放总量与环境承载能力之间的矛盾等问题，必须加强流域的生态文明建设和环境保护，探索跨省区流域生态建设新模式。作为西江流域生态文明建设中重要一部分的农村环境整治，如何引导社会各界共同参与建设美丽家园，强化农村环境整治项目的长效管理，切实改善乡村人居环境，保障珠江-西江经济带实现绿色、健康发展，已成为当前重要且紧迫的研究课题。

2 农村环境整治项目长效管理理论分析

根据公共产品定义与特征，我们知道自然环境是典型的公共产品。公共产品的供给方式，应由政府提供，在现代社会管理中，政府提供公共产品的职责一直未变，但是，随着人类社会的不断向前发展，公共服务、公共产品的产生多样性与复杂性，传统的仅有政府的单一供给方式，已经无法满足效率与长效的要求。政府为了实现公共利益的最大化，在选择提供公共服务、公共产品的方式上，可以根据不同公共产品的特点，进行区别化设计。需要多方共同努力以实现公共产品的有效供给的模式，便有了多元治理。

多元治理的理论所定义的主体，是互相独立的行为单位，比如政府、市场企业、民间自治组织等。对于农村环境治理而言，农村环境整治项目的长效管理是一个系统性工程，单纯依靠政府进行管理，不仅成本高，而且实效性不明显，很难长期坚持。长效管理机制的建设，既需要城市和乡村的各级政府部门组织实施农村环境治理项目的规划、管理与调控，也需要市场企业积极参与项目的设计和建设，拓宽资金渠道，完善后期运行管理，同时还需要民间自治组织参与监督，为项目的各项工作建言献策，提高项目的支持度，打下长效管理的基础，还需要民众自觉提高意识，积极参与项目的长效管理工作，为本地区生态文明建设和环境保护工作，做出个人应有的贡献。总的来说，西江流域农村环境整治项目，需要由政府主导，实行PPP（Public—Private—Partnership，政府和社会资本合作）模式运行，科研机构、民间自治组织和公民个人广泛参与，才能真正实现长效管理，发挥其生态效益。

3 广西贵港市农村环境整治项目现状

3.1 贵港市农村环境整治项目概况

贵港市于2010年开始获得中央农村环保专项资金支持，开展农村环境整治项目共6个，项目计划总投资420万元，其中：中央环保专项资金支持占六成多，自治区财政和县级财政配套三成多。项目主要安排在贵港市覃塘区，项目共建成集中式污水处理设施8座，建成管网8.41千米，形成治污能力每天315吨。每年削减COD8.74吨。购置安放垃圾箱、桶578个、垃圾收集车21辆。每日农村生活垃圾处理量6.1吨。最具有代表性的是，覃塘区大岭乡金沙村良岭屯环境综合整治项目，实际总投资79.6万元，主要利用村内一座废弃池塘，采用“厌氧预处理+潜流式人工湿地+景观塘”组合工艺，对生活污水进行处理。该项目于2011年12月竣工调试使用。经监测表明，该项目污水处理效果明显，COD进水浓度均值106mg/L，出水浓度均值30 mg/L，村庄生活污水处理率达60%以上，村庄生活垃圾得到有效收集转运，生活垃圾无害化处理率达80%以上，村屯环境得到明显改善。

2011-2013年贵港市共获得中央农村环保专项资金支持的项目共89个，其中：2011年6个，2012年53个，2013年30个，总投资5827万元，其中：中央环保专项资金3941.9万元，自治区财政补助1122.1万元，县财政配套763万元。建设内容为：新建集中式污水处理设施60座、铺设污水收集管网110.98千米；建设水源保护警示标志12个；新建垃圾中转站4座、配备钩臂式转运车27辆；新购垃圾收运设备一批，其中：人力垃圾收集车346辆，可移动垃圾箱1046个，可移动垃圾桶1116个，固定垃圾桶20个；新建畜禽粪便综合利用处理设施11套。项目涉及贵港市4个县市区共8个乡镇82个行政村，受益人口达42.48万人。

3.2 贵港市农村环境整治项目存在的问题

一、政府部门在项目管理方面的问题

基层政府申报项目后，没有按照政府牵头的原则，政府主导、各部门配合的工作机制没有很好运转，几乎所有任务都由环保部门去实施或者协调，基层环保部门编制少，工作任务重，疲于应付。基层政府把农村环境连片整治项目当成了地方形象工程，民生工程的意义未落实，只重面子，不注重实效。

二、市场参与项目管理方面的问题

在贵港市农村环境连片整治示范项目的建设与管理中，市场参与较少，从头到尾都是由政府包辦，企业仅参与了一些简单的建设过程，交付使用后，项目的运行管理全部由政府承担。政府由于人力、财力有限，在长效管理上很难维持。目前，国内其他先进地区的示范项目，其成功的技术总结推广力度不够，也成为许多地区该项工作目前的技术难题难以解决的原因之一。

三、村民自治组织和公民个人参与方面的问题

调查发现，目前当地政府实行政府全权包揽的政策没有发生实质改变，尚未形成政府主导、广泛公民参与的管理机制，所以当地民众只能在尚未成熟的村民自治委员会，推行少量的管理工作，但真正参与农村环境连片整治项目的立项、建设、运行、后期维护长效管理的机会非常少。大多数村民没有参与到农村环保设施的管理与维护工作中。致使项目的长效管理机制得不到有效推行，村民自治组织没有真正参与到农村环境连片整治项目的长效管理上。加上项目资金的公开工作不到位，起不到社会监督的作用，当地村民对项目资金的使用情况不了解，对项目的支持积极性不高，尤其是在征地等环节，受市场影响，农民对征地补偿款要求过高，加上资金不透明，致使农民合作意识不强。

4 西江流域农村环境整治项目长效管理机制的构建

农村地区良好的生态环境对于广大农民来说，是最公平的公共产品，所以是最普惠的民生福祉，西江流域农村环境整治惠及千家万户，关系到整个西江流域的生态安全，其长效管理工作是一项系统性工程，具有长期性、动态性强、反复性高的特点，若不建立长效管理机制，整治项目的将在短时间内失去生态效益，且会造成人力物力的大量浪费。要实现农村环境整治项目的长效管理，必须在政府与市场等其他主体之间找到一个平衡点，构建多元治理的模式，以实现网络化、立体化的互动治理格局，结合各治理主体的特征及优势，综合推进农村环境整治项目的长效管理。

4.1 加强农村环保立法，健全农村环境整治法律法规和标准体系

必须充分发挥法律的调控、管制手段，加强和创新农村环境保护立法模式，多层次、全方位地推进建议农村环境整治的法律依据，严格农村环境污染防治的法律管控。针对农村环境问题的特点，加快推进专项立法，在新修订的《环境保护法》的基础上，加快完善农村地区专项法规的建立健全。另外，还在加强地方立法与国家立法相结合，省、自治区应该根据各地实际，综合本地区经济发展、自然资源特征、人文特点等因素，加强农村环境保护方面的地方立法。根据政府工作需要，制定规范性文件加以补充，为相关立法出台提供良好的实践基础。

此外，国家环保部门应该加快制定农村环境整治有关标准文件，推广先进地区的整治工作经验，切实指导、规范各地实施农村环境整治的技术标准和项目建设规范，完善农村环境整治项目的规划、选址、设计、建设和长效管理的指导，促进各地农村地区生态文明建设水平的提升。

4.2 转变政府管理思路，建立多元治理的运行机制

第一，政府部门要切实起到主导作用，积极协调市场、社群组织和公民个人参与到农村环境整治项目的长效管理工作中来。地方政府要及时制定完善有关农村环境整治的配套实施文件或法律出台前的规范性文件，明确政府与各有关部门工作职责与目标任务，健全相关组织领导，明确工作牵头单位，各责任部门分工协作，共同参与、积极配合， 县（市、区）、乡镇、村也要成立相关领导小组及工作班子，形成了上下贯通、协调有力的农村环境整治项目管理的立体化网络，合力推进长效管理。加强西江流域各省区、地市间的环境保护合作，在流域整治的合作总体规划、农村环境整治规划等方面，加强沟通，互扶互助，先进地区带动后进地区，共同维护流域的生态环境安全。

第二，健全农村环境整治考核奖惩机制，进一步落实长效管理目标责任制。明确乡镇党委、政府环保责任，加强考核与督查，推进各地各部门认真落实主体责任。

第三，加强农村治污技术应用推广，培育专业技术人才。鼓励高校等科研机构大力开展农村环境污染治理技术研发，推广应用国内外先进、实用的治理技术和长效管理模式。积极培育并规范农村环保产业市场，加强管理，促进农村环境整治技术行业的提升。同时，加强乡镇及以下的基层环保队伍建设，推进乡镇环保助理、村屯环境监督员的普及，加强农村环保专业技术人员的业务培训，促进农村环境整治设施运营的有效管理，使其发挥长效的生态环境效益。

4.3 推行环境污染第三方治理，创新长效管理的激励机制

市场是农村环境整治多元治理中的重要一元，其参与农村环境整治工作，可以充分发挥灵活性、竞争性与多样性的特点，更有针对性地选择农村环境整治的技术方法和管理手段，择优应用。首先，要规范市场准入，制定有关企业参与农村环境治理的准入制度，同时配套制定引进企业的土地、税收等优惠政策。其次，鼓励本地乡镇中小企业分片承包参与农村环境整治的设计或建设，或后期的长效管理工作，强化乡土企业的社会责任感。再次，继续推进目前实施的“以奖促治”和“以奖代补”的农村环境整治财政政策，考虑西部地区基层政府的财政实际，适当倾斜，调动积极性。最后，要规范第三方治理的运营模式，治污设施要实行投资、建设、运营和监管分开，采取环境绩效合同服务等方式引入市场企业，建立公平、合理的绩效考核和评价机制，公共财政支付水平与治理绩效挂钩。

4.4 完善长效管理的约束机制，充分发挥社群组织与公民的参与作用

第一，鼓励城市里的环保类的非政府组织（NGO）参与西江流域的农村环境整治项目，在规划指导、项目监督等方面，充分发挥公益组织的桥梁作用，切实维护农村弱势群体的环境权益。大力倡导农村地区自发成立农村环保协会等公益组织，在政策优惠和财政资金上给予一定支持，在专业培训和指导等方面给予照顾，确保其能发挥作用。在自然屯中推行“一组（党小组）两会（户主会、理事会）”互助自治机制。该机制按照党小组调研提议，户主会协商决议，理事会组织实施的运作程序，确保村屯中重大决策符合群众意愿。因地制宜，成立农民理事会，由村里有威望的党员，族老或经济能人担当带头人，探索垃圾收集清运和环卫保洁管理新模式。

第二，拓宽公民参与渠道，引导规范村民参与农村环境整治。环境保护是全社会所有公民的共同责任，农村生态环境整治的长久性、反复性等特点，决定了政府要实现长效管理，必须广泛发动群众，依靠群众，服务群众。农村环境保护相关的管理决策、经济政策等，必须受到广大利益相关的农民的有效监督，决策过程要听取群众的意见，得到群众的认可，这样实施的决策才会得到公众的拥护。

第三，保障社群组织与公民的参与渠道通畅，发挥其监督与约束作用。在公众参与农村环境整治中，建立公众的生态环境需求的表达机制，尊重当地村民的主体地位，使其充分参与到决策和执行的全过程，让当地村民真正地在各个阶段体会到“治理主体”的存在感。

第四，全面完善项目信息公开，提升长效管理的透明度。认真落实农村环境连片整治信息公开工作，保障村民知情权和参与监督权，提升项目建设的质量和透明度。公开的形式与途径要丰富多样，贴近群众，充分利用“村头议事”公示公告，农业广播电视、手机报，以及微信、微博等多平台结合，加强信息公开的力度与广度。

第五，丰富宣传形式，提升全社会的农村环境保护意识。由政府牵头，各相关部门积极配合，多层面、多途径、多措并举开展农村环境保護宣传活动，积极营造“人人重视环保，人人参与农村环保”的浓厚氛围。结合乡村建设活动和群众路线教育实践的后续活动，深入基层，进机关单位、进社区、进学校、进企业、进村屯开展环境保护法律法规和有关知识宣传。创新宣传载体，利用微博、微信平台等新媒体结合广播、电视、报刊、宣传栏等传统形式，提高民众的农村环境保护意识，让村民自觉行动起来，参与到农村环境污染治理的工作中，共同推进农村环境整治项目长效管理，建设我们共同的美丽家园。

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