新常态下的西江流域治理：困境与出路

刘临雄 奉海春 邱房贵

摘 要：随着我国经济进入新常态，国家为应对新常态逐渐树立了新安全观、新治理观和新生态观等社会治理新理念，这为解决当前西江流域治理困境提供了思路。西江流域治理困境的形成逻辑是流域治理主体化解风险的行为强化了流域治理的“碎片化”，“碎片化”治理则削弱了流域整体治理的效果，进而危及西江流域生态发展的可持续，而其中的解困之道是从顶层、中观和操作三个制度层次重构流域政府间的协作体制。

关键词：新常态 西江流域 协作体制

流域是指以河流为中心，被分水线所包围的河流地面及地下集水区流域，是以河流为中心、由分水线包围的区域，是从源头到河口的完整、独立、整体性极强的一个自然区域。流域的自然属性不仅打破了传统的行政区域区划和边界，而且还可能会涉及到多个职能部门和行政层级。随着我国经济进入新常态，西江流域治理也随之进入了一个新的历史时期，国家在应对经济新常态的过程中逐渐树立了新社会治理理念。国家社会治理观念的转变对西江流域治理带来了新的挑战，特别是有些流域治理机构因无法适应新常态下的社会治理而陷入被动，导致西江流域治理陷入困境，危及地方经济和流域生态的可持续发展。因此，揭示当前西江流域治理的新常态，以及理清新常态下的西江流域治理困境的内在机理，对于破解西江流域治理困境之道具有重要价值和意义。

1.西江流域治理的新常态

国家为应对经济新常态逐渐形成了新的社会治理理念，树立了新的安全观、确立了新的治理观、形成了新的生态观。基于以上治理理念而制定的政策逐渐嵌入西江流域治理，并对西江流域治理产生了深刻地影响。

其一，新安全观：西江流域风险的预防性治理。随着我国经济进入新常态，国家在应对新常态的过程中，逐渐树立了新安全观，并通过具体措施强化了有关化解生态风险的体制机制建设，加强了责任追究制度的建设和落实。国家新安全观和应对风险的行为赋予了西江流域治理的新内涵。一是流域安全是国家生态安全的重要组成部分。流域所涉及的水、人、设施、船舶和资源等诸方面都潜藏着安全隐患。这些安全隐患基本都会产生重大的人员和财产损失，并将危及社会的稳定和国家安全。二是国家加大了对西江流域安全的治理。长江“东方之星”旅游客船翻沉事件所造成的重大人员伤亡，使国家意识到必须加强对西江流域安全的治理，并具体通过加强流域安全制度建设和追究责任人责任的具体措施来防范流域风险。政府不仅加强风险追责的行为被媒体大力宣传，而且也增强了对监管不力公务人员的处罚强度。

其二，新治理观：西江流域的整体性治理。随着我国流域治理能力建设的不断深入，人们逐渐发现单纯重视流域某一方面的治理问题并不能使流域得到良好的治理。国家一直以来极其重视流域水资源的保护，不断加强相关组织建设和强化执法强度，并通过制度创新开发出诸如水权、水污染补偿等治理工具，但是效果不彰，因为水生态一直处于船舶、人、物（航道设施）和河流资源等流域其他要素治理的潜在威胁之中。因此，随着我国进入经济新常态和社会治理新常态，国家必须以全面的眼光来审视流域治理和分析流域治理的各个要素，树立整体性的流域治理观念。一般的，流域是由水、物（航道设施）、船舶、鱼类与河沙等河流资源等自然要素构成的生态系统，但是随着人们对流域运用的不断深入，流域的构成要素得到了扩展，船舶作为人类的交通和运输工具对流域产生日益重要的影响，而人类作为流域的基本要素其作用与日俱增。因此，流域治理主要包括水的治理、船的治理、物的治理、河流资源的治理和人的治理等五个方面。

其三，新生态观：流域的可持续性利用。随着我国经济进入新常态，国家对经济发展与生态保护之间的关系进行了新的阐述。习近平总书记形象地把发展经济和保护环境的关系形象地比喻为金山银山和青山绿水的关系，并通过对两者之间的关系的阐述来形象地表达了新一届领导集体的生态观，即“我们既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山；而且绿水青山，就是金山银山。”我国在以经济建设为中心的几十年发展历程中，生态空间受到经济发展的严重挤压，经济发展意愿掩盖了生态保护意识，生态保护的能力被经济发展动力所阉割，因此，处理好生态保护和经济发展的内在关系是维持生态可持续发展的前提和基础。国家的新生态观赋予了西江流域治理新的内涵。

2.新常态下西江流域治理的现实困境及其生成逻辑

随着西江流域治理进入新常态，参与西江流域治理者日趋通过强化组织内部管理来化解风险和分解风险责任，而西江流域治理主体的化解风险的行为强化了西江流域治理的“碎片化”，“碎片化”治理则削弱了西江流域整体治理的效果，最终危及西江流域生态发展的可持续。

其一，风险压力强化了西江流域的“碎片化”治理。我国的官僚政治的层级体系与权力的功能性划分相结合导致了在中国政治体制的最高层之下的权力是碎片化的或者说是相分离的，这在流域治理中具体表现为价值整合、权力分配和政策制定与执行等方面的“碎片化”。然而，在国家不断强调风险预防和强化风险责任追究的新治理情境的约束下，西江流域的“碎片化”治理并没有得到缓解，反而被进一步强化了。

首先，西江流域风险的突发性和国家对风险责任追究力度的强化，无形中增加了西江流域监管机构的治理压力。流域的流动性等特征决定了流域是極易发生突发性事件的场域，而且流域一旦发生突发性事件往往会造成严重的人身损害和财产损失。另一方面，随着国家对风险责任追究力度的强化，流域监管机构由于监管不力或应对突发事件不及时往往会受到国家有关部门的处罚。这无疑使西江流域监管机构陷入了流域突发性事件难以避免和国家追究风险责任的双重困境。

其次，西江流域监管部门应对风险的方式极其有限。当前，西江流域治理面临着两个方面难题：一是具备参与西江流域治理能力的社会组织或个人不仅少，而且参与治理的能力孱弱，无法承担流域监管部门转移而来的职能，更难以为流域监管部门分担风险；二是在我国现行的行政管理体制下，不同省份的流域管理体制有一定的差异性，这增加了西江流域治理中不同行政区域监管部门之间的协作成本。因此，在国家不断强调安全生产背景下和国家对安全事件的处理力度和速度的现实影响下，西江流域监管一种比较可行的办法是通过加强内部监管，实现组织对流域活动的治理和控制，具体通过例行安全检查、应对安全事件演练、提升安全技术等具体的操作方式，来降低潜在的安全风险。

最后，西江流域各监管部门应对风险的方式强化了西江流域的“碎片化”治理。为了应对突发事件省际之间的流域专门监管部门通过签订行政协议的方式建立协调机制，以增强西江流域监管部门之间的联合执法效力。但是在西江流域各监管部门将更多的资源用于加强内部组织管理的背景下，各部门将自身的利益局限于本部门的一亩三分地，认为只要履行好自身的职责，保证自己管理的领域和职责范围内不出事，国家追责的板子就不会落到自己身上，即使受其他监管部门的牵连也不会承担主要责任。与其投入大量的人力和物力搞跨省联合执法，还不如管理好自己的责任田，根本无暇或无心顾及省际之间的流域联合执法，省际流域专门监督部门之间横向协作作为应付上级的关注而流于形式，丧失了实质性的协作价值。

其二，“碎片化”治理削弱了西江流域整体治理的效果，进而危及流域生态的可持续性。首先，西江流域“碎片化”治理撕裂了西江流域的整体治理。西江流域治理是一个由水资源、人、物（设施）、船舶和河流资源等要素有机构成的治理系统，而西江流域的各监管部门采取加强内部管理而忽视部门间协作的规避风险方式，虽然能从某种程度上抑制潜在爆发突发事件的风险，但是这无法从根本解决流域潜在的风险问题，而且还撕裂了西江流域的整體性治理。因为流域突发事件往往具有联动性。因此，单纯的强化单个领域管理并不能抑制流域潜在的风险，反而，由于流域各监管部门之间缺乏联动而会导致突发事件得不到及时有效地应对，从而影响西江流域的整体治理效果。

其次，国家派出的西江流域治理机构无法弥合被撕裂的治理结构。当前，我国中央政府派出管理流域的专门机构有水利部派出的专门从事水资源事务协调工作的水利委员会和由交通部派出的专事西江流域航运协调事务的航运管理部门，以上两个流域管理机构虽然由中央职能部门派出并承担相关领域的管理活动，但是它们的角色更多的是协调和建议，缺乏相应的人事权。这导致西江流域管理部门很难根据流域和生态系统的整体性进行综合管理，也很难承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调和管理任务，特别是涉及到地方利益的时候，流域机构深感很多东西管不了，因为地方性具体流域事务涉及的面非常多，远远超过中央派出的流域管理部门的职责范围。

最后，“碎片化”治理严重危及西江流域生态的可持续发展。西江流域生态是流域水资源、人、物（设施）、船舶和河流资源等各要素流有机互动的结果。从显层次上看，流域生态其实是水生态的保护，但是如果从流域的综合性和整体性来看，流域生态除了水生态以外还包括水生物、沿岸植物和土壤、河沙等诸多方面的内容，而且流域生态会受到船舶航行、航道设施、河流资源保护等其他要素的影响，这些要素关系到流域生态发展的可持续问题。因此，西江流域“碎片化”治理往往会肢解流域监管部门在流域生态保护上的协作，削弱流域监管部门对西江流域生态保护的力度，最终危及西江流域生态的可持续发展。

3.重构流域政府协作体制：完善西江流域治理的思路

综上所述，西江流域各监管部门单凭强化组织内部管理和对专职领域的控制不仅难以从根本上抑制潜在的流域治理风险，甚至会弱化西江流域的整体性治理，并危及西江流域生态的可持续发展。在当前的流域治理体系下，西江流域治理需要综合利用国家应对新常态所制定的政策所带来的制度空间，立足于西江流域自然要素上的完整性，从不同的制度层次重构政府协作体制，具体是构建由顶层制度、中观制度和操作制度等三个层次制度有机嵌套而成的协作制度体系。

首先，顶层制度设计：建立以法律为基础的、中央职能部门之间的西江流域宏观协调机制。中央涉及西江流域治理的职能部门有隶属于交通部的海事和水运部门、负责流域水资源管理的水利部、承担水生态保护的环保部门等。一般地，中央各职能部门就西江流域治理的协调机制需要立足于法律的授权和界限，理清责任和权利，着眼于西江流域治理中的省际之间的流域管理体制差异性，通过制定跨部门和跨省行政区域的流域专项治理制度，旨在为流域管理机构之间、地方各级流域监管部门之间，以及流域管理部门与地方各级流域监管部门之间的协调提供制度保障。

其次，中观制度设计：以流域专项治理为着力点的西江流域协调机制。西江流域治理涉及诸如水资源、船舶、航道设施、河流资源等诸多领域，国家通过法律将不同的流域领域的治理权授予相应的职能部门。职能部门虽然主导着其所管辖的流域领域，但是主导部门需要其他流域监管部门的协作和辅助才能实现有效治理。因此，具体负责流域监管的各职能部门需要在西江流域管理部门的统一协调下，就专门的流域治理领域形成主导监管部门为核心、其他监管部门协助的专项治理方式。这种立足于中央各部门之间的协作机制、以专项治理为基础建立地区、部门、流域等管理机构之间的协作机制，能有效落实法律和国家有关流域管理制度，以抑制流域治理潜在的风险。

最后，操作制度设计：以流域执法作为切入点的西江流域监管部门之间的微观协作机制建设。操作层次上的西江流域政府协调机制是在专项西江流域协作机制的制约下，立足于流域监管部门之间在微观执法，具体从执法的内容、方式、程序等方面进行协调。一是明确西江流域治理中监管部门之间协作的内容，即在流域主导监管部门的主导下主要从水资源的治理、航道设施的治理、流域监管人员和船员的管理、河流资源治理等方面来明确各参与监管部门间协作的具体内容；二是建立多元的流域监管部门间的协作方式，西江流域监管部门间的协作执法方式是基于行政协议的联合执法，但是这一协作执法方式已无法满足西江流域治理的现实需求，需要建横向监管部门联合执法方式、纵向监管部门联合执法方式和跨部门联合执法方式等；三是明确西江流域监管部门之间的具体执法程序，即根据不同类型的协作执法方式建立相应的执法程序。

※本文为梧州学院与梧州航道局合作项目“西江航运干线政府监管部门联合执法研究”、广西哲学社会科学规划课题“西江流域治理中的政府协作机制研究”（项目号：15FZZ003）的阶段性成果。

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