广西西江流域生态补偿问题与对策研究

邓家富

摘要：党的十八大把生态文明建设列入发展中国特色社会主义事业五位一体的总体布局中，强调要“建立起反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”西江水系遍布八桂大地，是广西人民的母亲河。伴随西江流域自然资源开发力度的加大，西江流域生态问题也越来越凸显。为此，就广西西江流域生态补偿问题、原因与对策进行探讨，为推动广西西江流域生态文明建设提出个人见解。

关键词：广西；西江流域；生态补偿

中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.15.016

西江上接云贵，纵贯两广，通江达海，自古以来就是云贵地区走向粤港澳，连接西南和华南的交通要道。作为珠江的干流，西江于广西境内的集水面积共计20.24万平方公里，占全流域集水面积的85.7%，水资源总量约占广西水资源总量的85.5%。广西西江流域的生态治理状况对整个广西以及珠江下游三角地区的可持续发展都具有至关重要的影响。

1广西西江流域生态补偿存在的主要问题

1.1生态补偿意识淡薄，社会公众参与不足

生态资源是非排他性消費的公共物品。只要不是违反国家法律法规，个人是可以享用而不需要付费的。这可能是人们对生态补偿普遍缺乏深刻认识的主要原因。一方面，生态保护者缺乏获取生态补偿的意识。“禁止破坏生态环境”早已明确列入我国的各个相关法律法规条文当中，“保护环境，人人有责”散播于大街小巷中。“保护环境是每个人的义务”广泛植于人们心中，但也可能间接地使人们产生了“义务”是不应当得到补偿的错觉。另一方面，生态受益者也缺乏“收益付费”的理念与义务。生态环境是大家共有“无价”资源，获益于生态环境是理所当然、天经地义的事情，非他人所恩惠。

1.2“单中心”管理模式弊端，生态补偿工作进展缓慢

以2003年行政问责风暴为起端，中国政府管理模式由经济导向型逐步向公共服务型嬗变。然而，由于权力意识浓厚，制度缺失，政治体制改革落后于经济体制改革，经济导向型政府管理模式惯性，公共管理中的沟通与互动不足等因素的制约，公共服务型政府建设仍道路崎岖，公共事务的管理仍处于政府一家独揽的局面。在生态补偿事务管理中，除了浙江、广东等一些发达地区能在市场机制引入，公民社会参与方面有所尝试之外，包括广西在内的一些欠发达地区仍是政府主导的“单中心”管理模式，生态补偿工作进展较为缓慢，对生态保护与建设贡献者的补偿仍大多停留在国家或自治区政府对公益林补助的简单层面，生态补偿法律法规的制定、补偿标准的确定、补偿方式的选取与应用等方面工作还没有实质性重大进展。

1.3生态补偿法律缺失，现实操作缺乏依据

法律具有特定的内在调整机制，故制度的确立必须通过立法来体现和支撑。目前，我国尚未出台专门的生态补偿法律、法规，为广大学者所呼吁的《生态补偿条例》尚处于研究制定阶段。有关森林与水环境的补偿规定仅散落于《退耕还林条例》（2002年）和《水污染防治法》（2008修订）等法规中，远远不能满足地方开展生态补偿的实际需要。广西有关生态补偿法律法规的制定也相当缺乏，法条规定零散而适用性不强。相关的法规仅有《南宁市生态公益林条例》（2006年）《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法实施细则》（2007年）《广西壮族自治区桂林漓江生态环境保护条例》（2010年，草案第二次征求意见稿）。这些有关生态补偿的规定分散于不同部门或不同层级的立法中，大多是原则性的规定，难以具体指导实践。

1.4生态补偿管理分散，集体行动缺乏协调性

流域生态补偿是针对上中下游相关利益主体间的利益关系与行为进行重新调整的一种手段，因而利益与行动的协调工作在生态补偿实施过程中尤为重要。科层制组织的刚性运行却在一定程度上造就了集体行动协调困难的弊端。从纵向来讲，各级政府组织的管理权限是以一定范围的行政区域为基础的，它们所进行的生态保护与生态补偿活动也只能限定在一定的区域。但是，由于每个行政区都面临着同一个政绩考核要求--一定的经济与社会发展指标，出于对自身利益的考量，每个行政区经济社会发展的差异性很有可能使它们在经济社会发展速度与环境保护力度之间进行选择时会有所不同。从横向上看，生态补偿工作涉及到林业、农业、水利、国土、环保等众多部门，各项工作的开展比较分散，统一协调的问题较为突出。

1.5生态补偿方式单一且标准偏低，受偿区可持续发展后劲不强

目前，广西乃至全国进行生态补偿的资源配置方式仍主要是政府机制，补偿的方式以财政拨付进行资金补偿为主，补偿的方式相对单一，而且补偿的范围也仅限于公益林、矿区植被、退耕还林等方面。另外，可能由于缺乏有效的资金融通体系，生态补偿资金较为短缺，一定程度上造成了政府对公益林的补偿标准偏低。按照国家的最新规定，每亩（约为667≈20*33平方米）公益林的补偿标准是15元（未扣除项目费用）。按照常识，我们可以估算，在长约30米，宽约为20米的土地上，不论种植何种适合该地生长的作物，经营这块地所获得的年纯收入都不应仅仅是15元（除非土质极差）。因此，对于那些靠山吃山，靠水吃水的人们来说，假如他们仅仅是获得这点补偿资金，却不得不放弃了对土地灵活科学经营以获取更多私人利益的权利，那发展速度是可想而知。

2广西西江流域开发中生态补偿发展的制约因素

2.1基于行政管理体制因素的分析

2.1.1社会管理模式的影响

资源配置的主要类型有政府、社会、市场，在资源配置过程中都具有其独特的优势，但也有可能出现“失灵”现象。社会公共事务的管理应合理划分它们发挥各自作用的范围，并形成合作共治的状态。反之，过分强调某一方的作用而忽略其他两种方式的功能在某些情况下是难以实现资源配置帕累托最优的。广西西江流域生态补偿的发展与完善一定程度上受由政府包办社会公共事务管理的模式所制约。这主要是因为生态补偿是一个上中下游进行利益关系调整的过程，关乎流域内每一个相关行为主体的利益。假如按照传统计划经济的模式--单纯运用行政手段而忽略社会公众的参与来开展生态补偿，可能结果会是事半功倍的。实际上，在政策宣传，社区范围内开展生态补偿，生态补偿资金的筹措等方面，社会和市场具有其独特的优势，有效弥补政府管理的不足。

2.1.2政绩考核体系的制约

政绩考核体系对政府及其工作人员的行为选择具有重要的导向作用。当前我国政府及其官员的政绩考核主要是以GDP增速作为主要评价依据。这意味着当前政府公共行政的政治价值取向是经济建设。在某种程度上，以GDP作为政绩考核主要依据的做法容易误导政府形成GDP就是公共行政所追求的公共利益的观念，其后果是为了进行经济建设政府可以忽略社会、自然的发展。根据公共选择学派的研究，公务员并非传统政治学研究所假设的那样--具有大公无私，奉献敬业的精神，某些情况下不可避免具有“经济人”特性。在GDP政绩考核体系的框架下，当经济发展与生态保护产生矛盾的时候，政府有可能采取忽视生态保护而优先发展经济的策略。生态保护效果缓慢与行政任期相对较短的权衡，具有一定任期的部分官员可能更希望通过经济指标来展现其个人政绩。

2.2基于公民社会发展因素的探究

莱斯特·萨拉蒙认为，公民社会是由一系列私人组织、非营利组织和非政府组织等公民社会部门组成的私人领域，其目的是为了公民在追求公共目标过程中发挥个人的主动性和创造性。生态补偿是流域内人们利益关系调整的过程，这一过程离不开社会公众的参与。发挥社会公众参与的积极性，在某种程度上可以弥补政府失灵和市场失灵所产生的缺陷。然而，无论从全国范围还是从广西社会发展的现状来看，目前公民社会的发展仍然滞缓，生态补偿的开展缺乏第三部门的积极投入与社会公众的广泛参与，在一定程度上制约了广西西江流域生态补偿的发展。

2.3基于区域经济发展因素的考量

广西经济、社会发展一直处于相对落后的状态，以老、少、边、山、穷闻名于全国。一些学者把广西生态恶化的原因归结到当地民众环保意识薄弱，耕作习惯不良，政府片面追求经济高速发展等问题上。实际上，这种观点只看到了表面的原因，更深层次的原因在于经济、科技方面的落后。经济落后导致生活水平低下，科技落后导致资源开发不充分、不合理才是环境恶化的深层次原因。根据马斯洛的需求层次理论，生理需求是人类首要的、最基本的需求。“当人的机体被某种需要主宰时，它还会显示另一个奇异的特性：人关于未来的人生观也有变化的趋势。对于一个长期极度饥饿的人来说，乌托邦就是一个食物充足的地方……自由、爱、公众感情、尊重、哲学，都被当作无用的奢侈品弃置一边，因为它们不能填饱肚子。”在经济落后，生活水平低下，甚至温饱问题尚未完全解决的前提下，对人们大谈环境保护、生态治理的大道理显然是难以奏效的。同样地，在经济相对落后，人们生活水平较低的情况下，让地方政府放弃优先发展经济，并调动广大民众积极参与生态补偿的实施，是一个艰难的抉择。

2.4基于区域文化传统因素的探析

法国人类学家列维·斯特劳斯从行为规范和模式的角度提出，“文化是一组行为模式，在一定时期流行与一群人之中，……并易于与其他人群之行为模式相区别，且显示出清楚的不连续性”，可简单理解为一定人群所具有的行为模式和行为习惯。不同的文化会产生不同的行为选择，从而导致事物的发展出现不同的状态。例如，东南沿海一带的文化就带有开拓创新、锐意进取、敢为天下先的精神，而内陆地区的则是相对保守谨慎，故而沿海地区经济、社会发展水平要高于内地（当然，沿海地区的快速发展不仅仅是取决于文化的因素）。除开新桂系統治的时期，广西文化传统历来主要是安分守己，谨慎听话，广西人民也大多忠厚热情、淳朴老实，这也成就了广西民族团结和谐的典范。然而，这种文化的弊端可能是创新精神不足，缺少一种舍我其谁的气势与敢为人先的魄力，甚至因过分保守而缺乏很好的权利意识。生态补偿的研究与实践尚处于起步阶段，安分保守的文化传统不利于制度创新与发展。

2.5基于区域地理环境因素的剖析

从地理位置上看，作为珠江支流的西江纵贯云南、贵州、广西、广东四个省份。广西夹在四省中间，云南、贵州段的生态保护状况直接影响广西西江流域的生态状况；滇、黔、桂三省对西江的生态保护则直接影响下游的广东省。由于西江广西段的径流量最大，流域面积最广，因而，西江流域广东段受益的最大来源应该是广西对境内西江流域生态治理。流域生态治理具有明显的外部性特征，某一流域范围生态治理的好坏可以在很大程度上影响流域下游地区的生态状况。而生态治理正外部性的存在往往造成生态治理者“私人边际收益”与“社会边际收益“的偏离，使生态保护产品供给水平低于资源配置帕累托最优时应有的水平。简言之，下游广东省免费搭上了广西对境内西江流域生态治理的“便车”，一定程度上影响广西开展西江流域生态治理的积极性。

3完善广西西江流域开发中生态补偿的对策

3.1改变传统“单中心”的管理模式，促进生态补偿中政府、市场与社会的合作共治

3.1.1推动政府职能的转变，并强化政府“生态文明建设”的引导功能

多数学者认为，政府职能边界的起点是“市场失灵”，即在现有制度条件下，市场机制难以对资源进行有效配置。在建设社会主义市场经济背景下，加快政府职能转变，建设有限、责任与服务型政府是势在必行的。正如戴维.奥斯本等人所言，政府的职责应是“掌舵而不是划桨”，“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事情做好。”因此，在实施生态补偿过程中政府应尽可能发挥更大的生态文明建设引导功能，做一个政策的宣传者，一个游戏规则制定的主持者，一个竞赛的裁判人，而不是做一个全能型管家。具体地，第一，做好生态补偿政策的宣传工作，加强生态文明建设与生态补偿的宣传教育活动，进一步培育人们生态环境保护的良好意识并形成生态资源有偿使用的生态补偿新观念。第二，制定实施生态补偿的规章制度。依据上级生态补偿相关文件精神，制定生态补偿的各项实施细则，理顺相关利益主体的权、责、利关系，有效指导生态补偿工作的顺利开展。第三，加强生态补偿工作的监控与考评工作。

转变政府职能需要注意两个方面的问题：第一，政府角色与职能的转变需要以政绩考核评价标准的转变为基础，即从GDP为主向绿色GDP为主的转变。第二，政府职能的转变不意味着责任的减少，甚至转变后承担的责任更大了。

3.1.2适当引入市场机制，实现政府补偿与市场补偿的有效结合

从资源配置方式上看，目前我国流域生态补偿的实践模式主要有政府，市场，政府与市场相结合的三种模式，而以政府为主的补偿方式仍占据着支配地位，但政府补偿模式与市场补偿模式均存在各自的优劣，如表1。

若能正确发挥政府、市场力量，或许生态补偿的很多难题会迎刃而解。引入市场补偿机制，有利于解决政府补偿过程中补偿资金单一而不足，政府财政压力大等问题。具体操作可参考如下：

（1）探索建立排污权交易制度的路径。

排污权交易的核心思想是以满足环境保护的要求为前提，规定某一区域或者某一单位在河流中合法污染物排放的权利与数量，并允许排污权（即排污许可证）在一定市场机制下进行买卖交易，促使污染治理的边际成本不断趋近于边际效益，以有效地控制污染排放的社会总体成本，达到有效控制污染物排放的目的。排污权交易制度建立的思路大致如下：1）由广西区环保部门统一确立各个行政区域（以地级市为准）环境保护的目标，并在评估各个区域环境容量的基础上规定当地的污染物最大排放总量；2）各个区域通过发放许可证的方式具体分配各个需排污单位的污染物最大排放量；3）建立排污交易的平台，让拥有排污交易权的各个区域或者排污单位能够在市场上对排污权进行合理的交易。

（2）根据实际实施水权交易的模式。

水权交易的实施一般以流域内水资源的稀缺性及其分布的不均衡性为前提条件的。广西属于亚热带季风气候，年降水量比较丰富，理论上在广西境内实施水权交易政策的必要性是很小的。处于西江下游的广东省由于经济发达、人口稠密，其自身所拥有的水资源量还不足以满足巨大的工农业和居民用水量。因而，广东省不得不依赖于珠江两大支流--西江与东江上游源源而下的水资源，而珠江三角洲遇到咸潮的时候更需要上游淡水的补给。例如，2005年为了应对咸潮，西江上游的天生桥和岩滩水电站就曾无偿地开闸排放6.85亿立方米和5.5亿立方米的淡水给珠江三角洲减压。而若按照东阳和义务交易的计算方式，上游地区应该获得49.4亿元的补偿。从这一事例来看，开展科学合理的水权交易可以更好地平衡各方利益，激励上游地区保护生态环境的行为，有助于水资源的长远开发与保护。

3.1.3创建生态补偿社会参与机制，促进政府与社会的互动和协作

政府机制、市场机制与社会机制共同构成了现代社会公共事务管理的基本框架，它们相互支撑、制衡并弥补彼此的缺陷。“一个多元社会若想维持，它们之间的平衡必不可少”。生态问题的解决同样可能面临“政府失灵”与“市场失灵”的难题，创建社会力量参与生态补偿的机制，可以促进政府与社会的互动与协作，弥补政府机制与市场机制进行生态资源配置时出现的不足。

生态补偿管理中公民参与机制的创设主要包括几方面的内容：第一，参与的人员。主要包括生态效应生产地的政府、生态效应受益地的政府以及与生态效益生产、受益有较大关系的其他组织和公民。第二，参与的环节。公众参与的环节應尽可能涵盖生态补偿的大部分过程包括生态补偿政策的制定、执行、监督与评估等，例如生态资源价值的评价，补偿主体的认定，补偿标准的设定，补偿数额的确定，排污许可的颁发，排污费及生态补偿费的确定与征收，生态补偿实施过程的管理与监督，生态补偿绩效的评价等等。第三，参与的方式。公众参与方式的安排应根据具体生态补偿项目的性质做出最有效的选择与安排，方便人们充分地表达自己的愿望与看法。可采用的形式有听证会、咨询委员会、一般公开说明会，记者招待会、民意调查、发行手册简讯、回答民众疑问、设立专门的意见箱等等。

3.2建立健全我国生态补偿的法律、法规体系，完善广西西江流域生态补偿的管理机制

3.2.1完善生态补偿法律、法规体系，实现生态补偿工作有法可依

利益协调的制度途径主要是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人利益行为范围的限制来实现的。作为制度协调的核心内容之一的法律机制协调具有其优势性，即有效降低经济协调、观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。法律本身所具有的权威性及内在调整机制决定了其在生态补偿实施工作中的重要地位与作用。生态补偿法律体系的建设与完善应该从以下方面入手：

（1）确立生态补偿制度在基本法中的地位。

党的十八大以来，“生态文明建设”已经变成党和国家主流政治价值取向之一。作为生态保护与建设的重要举措之一，生态补偿制度应在环境法体系中占据一席之地，即把环境资源使用者付费原则以及生态补偿制度写入《环境保护法》。

（2）制定实施生态补偿制度的指导性法规。

目前，生态补偿的相关规定只分散的不同部门或不同层级的立法当中，如只有《退耕还林条例》（2002年）和《水污染防治法》（2008修订）等法规中有关森林与水环境的补偿规定。为了指导我国生态补偿工作的全面开展，国务院应及时制定出《生态补偿条例》，对生态补偿的基本原则、范围、方式、经费来源、基本程序与跨行政区界补偿等具有纲领性指导性的内容加以规定，以改变实施生态补偿无法律可循的现状。

（3）订立各领域生态补偿政策的实施细则。

生态补偿的实施范围包括森林、流域、矿产、草原、湿地等一系列领域。这些领域进行生态补偿的主体、对象、范围、方式以及标准等要素具有一定的差异性。国务院相关部委应从自身的职责出发，以《生态补偿条例》为纲领性文件制定出各个领域的生态补偿实施细则，以指导相应领域生态补偿工作的开展。

（4）出台特定行政区内生态补偿的地方性规章。

我国幅员辽阔，生态状况不一，各个地方的经济、社会发展水平也各不相同，即使是处于同一流域，各个省市实施生态补偿的方式与标准也会有一定的差异。以珠江流域生态公益林的补偿标准为例，截至2017年元月，广西是15元/亩，而广东是28元/亩。为更好地实施生态补偿政策，应尽快制定《广西西江流域生态环境保护条例》等。

3.2.2构建广西流域生态补偿管理机构，协调西江流域生态补偿的集体行动

为了协调西江流域生态补偿工作的开展，避免生态文明建设中“囚徒困境”等集体行动失效问题的出现，应该构建广西西江流域生态补偿的管理与协调机构，主要措施有：

（1）建立广西流域生态补偿管理机构，统一管理广西西江流域的生态补偿事务。

针对广西生态补偿实施以及西江规划与发展的现状，建议自治区政府成立“广西壮族自治区流域管理委员会”，负责自治区内大流域的开发、整治与保护工作，当然，生态补偿工作也包括其中。为便于协调跨市间的相关工作，该机构的行政级别设置最好是靠近于厅级，建议设为副厅级。委员会主任要由自治区政府的分管领导兼任，委员会成员由自治区政府办公厅、水利厅、发改委、财政厅、环保局、林业局、航道局、国土资源厅、流域内各地级以上市政府以及各大型水电站和供水公司等相关单位的代表组成。一些日常工作可设置秘书处予以开展，而生态补偿的工作则应增设专门的生态补偿工作办公室，专门负责具体流域生态补偿政策的制定、实施、监控、评估以及一些协调、仲裁、奖惩等工作。

（2）搭建西江全流域多省协作平台，加强全流域生态补偿的省际合作。

西江水系纵贯滇、黔、桂和粤四省，生态补偿实施与生态建设开展的相关问题不是哪一个省份可以独立承担解决的。我国尚缺乏跨行政区域环境协调的机构，水利部的下属机构珠江水利委员会虽具有治水以及主管水资源分配的职权，却没有环境协调、监督、执法等相关权力。为此，应由滇、黔、桂与粤四省（区）政府派出代表团组成西江全流域生态补偿联席会议的成员，定期或根据实际需要不定期举行联席会议，共同商议实施生态补偿的重大事宜。对于联席会议的举行事宜，可以通过四方轮流“坐庄”的形式主持会议开展协商与合作；对于联席会议的组织机构设置，可以在联席会议下设置常驻机构“生态补偿协调委员会”负责，负责联络各方以及处理相关日常事务等；对于联席会议协商的内容，具体应包括：生态补偿的宗旨、原则、区域、主体、对象、标准、方式、违约责任等。

3.2.3拓宽生态补偿的融资渠道，合理设定生态补偿金的发放标准

生态补偿资金筹措可通过三种途径改善：一是市场交易，如排污交易、水权交易等；二是公共财政，如相关生态补偿税费的收取；三是被誉为“国民收入第三次分配”的社会捐赠。第一种途径前文略有提到，第三种占的比重相对较小，而公共财政方式可以通过征收生态补偿税，跨区域的横向财政转移支付，发行生态补偿国债等方式实现。

生态补偿标准设定应综合考虑当地的经济水平与发展的机会成本。以水源地补偿为例，水源地补偿标准的设定应分别从机会成本与生态服务价值两个角度出发计算补偿的最低值与最高值，并根据实际情况在这一区域里选取补偿标准。其中，最低值计算涉及环境保护的直接投入、封山育林与退耕还林损失、发展权限的损失；最高值则由水资源水质价值法（P=Q*C*d）估算。对于个人的补偿，也可以运用机会成本法设定，即根据当地每单位面积土地年均纯收入水平予以补偿。

3.2.4综合考虑受偿地区的实际，科学选取与组合恰当的生态补偿形式

从国内外生态补偿实践来看，生态补偿形式多种多样，包括资金补偿（如补偿金、减税退税、优惠貸款等），政策补偿（如获政策规定的某种优先权和优惠待遇）、技术补偿（如无偿获得技术指导与咨询）、项目补偿（如提供一些利于当地发展的项目）、生态移民与异地开发等形式。生态补偿归根到底是要通过对相关利益主体权责利关系的调整，缓和生态建设与经济社会发展之间的矛盾，最实现人与自然的和谐共处与发展。因此，无论采取何种补偿形式，只要达到生态环境得到保护与人民生活水平不断提高的双重目的，那就是成功的生态补偿。西江流域上游地区分布着广西绝大多数的国家级或自治区级贫困县，生产落后，人民生活水平低，经济与社会的发展任务繁重紧迫是这一区域的共同特点之一。但是，每一个市县都有自身独特的资源禀赋和发展特点。生态补偿形式的选取与组合应建立在深入考察受偿地区的实际情况并综合考虑当地发展因素的基础之上。例如，桂西、桂西北等一些矿产资源丰富的地区可以偏重于技术和政策补偿，在发展经济的同时提高治污防污的能力；而像处于九万大山地区的桂林北部与柳州北部因旅游资源丰富，可以偏重于项目补偿，发展和壮大当地的旅游业，等等。

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