国外旅游政策研究

李锋

摘要：旅游政策是政府实现旅游业发展目标的重要手段，但目前对旅游政策的研究还相对薄弱，研究成果的理论性、实践性、系统性和全面性亟待加强。本文在对国外旅游政策文献梳理的基础上，按照主题对文献内容进行分析总结，研究发现：（1）40年前旅游政策的研究就已开始，但进展十分缓慢，研究多以实证为主，理论性十分薄弱；（2）旅游政策的研究多从制定、实施、演化或评估的角度切入，且多数是从财政、税收或环境角度对专项旅游政策进行研究；（3）在旅游政策研究内容方面，旅游可持续发展是近几年旅游政策研究的热点，对旅游政策的经济目标性研究在弱化，而对旅游政策的社会目标性研究在加强。

关键词：旅游政策；可持续发展；国外研究

0引言

旅游业作为一项综合性产业，除了具有竞争产业的盈利特征外，其文化性和社会性特征也十分突出，与一国的政治、经济、文化、生态等密切关联，因此，与传统产业相比，其引导产业成长的宏观环境与产业导向机制也更为复杂。作为政府对旅游经济干预的手段和工具，旅游政策在加强国民经济宏观调控，促进产业自身超常规发展，调整优化产业结构和提高产业素质等方面有重要作用。全球范围内来看，在20世纪初期，旅游业尚未形成对经济的强有力的影响，当时主要是通过发展旅游业以达到传播国家海外形象的目的。在欧洲，而处于西欧中心位置的法国、瑞士、意大利在传统的历史文化、经济交往的基础上自发性地形成了常规旅游目的地。而处于大陆边缘的西班牙旅游发展则相当落后，为扭转旅游业的劣势，1911年西班牙成立官方旅游机构“皇家委员会”（Royal Comrmssion，RC），出台鼓励性政策以促进旅游业的快速发展，这也开启了运用专门旅游政策以促进旅游经济发展的先河（Almeida Garcia，2014）。国外旅游产业政策研究仍然是一个新兴的领域，它是随着全球旅游业大规模地增长，政府的干预不断加强，发展中国家旅游业发展出现了负面效应被察觉而逐渐展开的。自从20世纪50年代欧美国家创立政策科学以来，旅游活动一直是作为一般国际关系和外交政策的范畴对待，直至1975年，Mathews（1975）的《国际旅游与政治科学研究》论文才开创了独立的旅游政策研究先河。

过去和当前一段时间内，制定旅游政策以调控宏观经济已是许多国家惯用手段。从产业经济学角度来看，一国宏观经济调控的目标主要集中在“促增长、扩就业、稳物价、平衡国际收支”等4个方面。而旅游产业具有涉及面宽、乘数效应强、引动促发性快等特点，当前旅游业承载的使命就已经包括促进经济增长、增加就业、平衡国际收支等3个方面。实际上，许多国家目前所设定的路径是：通过旅游政策促进旅游业跨越式发展，再通过旅游业作用到整个宏观经济。旅游政策已经成为国家宏观调控的重要工具，特别是在发生经济危机、突发危机事件背景下，旅游政策更易吸引政府决策者的目光。旅游业的确能够成为经济恢复的驱动引擎，也应该选择、制定和实施促进性旅游政策以发展旅游（Jucan，Jucan，2013）。另外，在特殊事件的背景之下，旅游政策借势特殊事件（如大型节庆事件）更易发挥效用，如希腊政府在2004年举办奥运会前后对旅游的行政体制进行了大幅度改革，给予旅游发展更多优先权，奥运会涉及的基础设施建设在规划之初就将旅游需求纳入设计之中（Pastras，Bramwell，2013）。

发展旅游业虽然能够作为宏观经济手段来刺激国民经济的发展，但是长期而言，无限制的旅游业发展和工具化的旅游业定位，容易造成对环境、文化和社会的伤害，最终会削弱旅游拉动经济的能力，进而陷入“螺旋恶性”，这方面也需要政府设计恰当的旅游政策来规避旅游的无序发展（Krippendorf，1982）。因此，进行旅游政策的研究，从短期经济效益角度和长期综合效益角度来看，都具有理论和实践意义。

近些年，对旅游政策的研究一直不是旅游研究的主流。受我国旅游政策的高频出台及对旅游发展的巨大影响，目前国内有越来越多的学者开始关注旅游政策，但研究成果的侧重点集中在对西方国家已有成果和经验的介绍和借鉴上，往往是就事论事或事后回顾，研究面宽泛但不够深入和系统。本文立足于国际视野，对这些年来国外旅游政策文献进行回顾、梳理和归纳，在文献统计的基础上进行分析，揭示旅游政策的研究视角、研究内容和研究历程，以期能为国内旅游政策的制定和理论研究提供参考和借鉴。

1 研究文献基本情况

1.1研究文献获取

在旅游政策研究文献的获取上，考虑到各个外文数据库对旅游文献的收录情况，为保证所引用文献的全面性和权威性，本文使用Science Direct（SD）进行内容检索。首先，使用“旅游”+“政策”关键字进行窄口径检索，获取旅游政策研究最核心的文献；而后，在参阅文献的基础上，采用“滚雪球”的方式，对第一阶段获取文献中的核心参考文献进行多数据库（Elsevier、Springer、Wiley、ProQuest、EBSCOhost、Taylor&Francis、Ingentac：onnect、Emerald）的再次检索，来弥补首轮检索的不足。

1.2文献主题（Topic）概况

由于旅游政策研究文献相对比较散乱，不同学者的学科背景、问题认识和语言体系存在较大差异，很难提取出内涵一致的关键词（Keyword），因此，本文根据文献内容，总结为不同主题（Topic：）。根据Science Direct（SD）数据库对检索文献的Topic：分类，将旅游政策研究的主题分类罗列（见表1），主要包括旅游管理体制、旅游产业发展、旅游规划、旅游就业、环境保护、国家公园等方面。另外，需要指出的是，旅游可持续发展议题的研究是近几年旅游政策研究的热点，主要分散在国家公园、环境保护、低碳旅游等主题下，而没有被SD数据库单独统计为一个主题词（Torres-Delgado， Lopez Palomeque ，2012； Ort.ega ，et al. ，2013； Logar ，2010； Mayor， Tol，2010； Connell， et al.，2009； Beccali， et al.，2009； Ryan C，2002； Ryan R L，2002；Shaalan.2005）。

2旅游政策的研究内容

总的来说，旅游政策专题研究主要有以下7个方面：旅游政策概念和范围、旅游政策影响因素、旅游政策演化、旅游政策制定方法、旅游政策效用评估、旅游政策与可持续发展、旅游政策专项研究等。这些成果从不同侧面、不同程度分别对旅游政策进行了分析，也得出了许多具有理论和实践意义之结论和观点，本文将对此进行分析。

2.1 旅游政策的概念和范围

旅游政策研究是一项系统工程，是多学科背景下的共同产物，不同学科背景的学者对旅游政策的界定并没有达成共识。Glucksmann（1935）将旅游政策定义为“组织体为促进旅游事业发展所采取的各种措施（方案）的总体”，并将其细分为政治政策、文化政策、社会政策、经营政策、商业政策和交通政策等6个方面。DeArrillaga（1955）认为：“旅游政策，是指为促进和保护国家旅游方面的利益所采取的国家活动。”他根据旅游政策的对象、范围、地区、手段及方法等，对旅游政策进行了分类。根据政策对象，分为经济政策（其中包括交通政策、饭店政策、货币政策和财政政策）和文化政策；根据范围，分为全国性政策、地方性政策和局部性政策；根据手段和方法，分成对外政策（宣传、信息）与对内政策（管理、促进、补助、直接执行、调查、教育）。Sessa（1976）认为：“从具体意义上理解，旅游政策是各种决策机构为实现具体的目标而采取的行动”；但他仅从经济学的角度切入，将旅游政策归结到经济的范畴之中。此后，遵循一般政策的概念界定模式，Hall和Jenkins（1995）将旅游政策定义为“所有政府在旅游领域选择去做或不去做的事情”。这个解释给旅游学者提供了一个更广泛的旅游政策的范围。此后，国外旅游产业政策研究总体上沿着两个方向进行：一方面是对旅游政策的一般研究对象进行分析，包括政策主体、影响因素、制定过程、政策效果评估等内容；另一方面是对一些具体的旅游政策应用领域展开研究，例如旅游规划政策、民族旅游政策等等。为了使研究规范化，Hall和Jenkins（1995）提出了一个旅游政策研究的概念性框架，并己应用于多个旅游政策和地区规划的研究。这些学者从不同的立场和角度对旅游政策进行了多方位的阐释，各有侧重。

顺着以上学者的思路，根据旅游政策所涉及领域（行业），还可以将其进一步细分，如旅游投资政策、旅游财政政策、旅游税收政策、旅游资源开发与保护政策、旅游管理政策、旅游产业结构和布局政策、旅游产业导向政策、旅游产业配套政策、旅游产业技术政策，等等。其中，旅游财政政策、旅游税收政策、旅游资源开发和保护政策是研究者的主要关注点，特别是旅游财政政策、税收政策更容易量化，从而使用定量模型分析，这方面形成的成果也较多（Bernini，Pellegrini，2012；Hughes，1984；Martin，Uysal，1990；Notaro，De Salvo，2010）。另外需要指出的是，我们日常所提到的旅游政策实际上是一个泛化的、模糊的概念，是旅游相关政策的通称。有些虽然称做旅游政策，但未必是旅游行业政策，有不少政策则是属于其他行业的政策。

2.2影响旅游政策制定和实施的因素

各国旅游政策的差异较大，与各种影响旅游政策制定的因素有关，其中制度、经济、环境、发展阶段等因素是最重要的影响因素。

2.2.1旅游政策的制定者

旅游政策的制定是公共政策研究的重要领域，受到官方和非官方的多重影响，De Arrillaga（1995）将政策的制定和参与者总结为国家领导人、服务部门、国家旅游局（NTA）、各部委、地方政府、法定机构、行业协会以及利益集团等，Airey和Chong（2010）将中国旅游政策的制定者归结为领导人、国家旅游局（CNTA）、发改委、财政部、地方政府、社科院和其他相关部门，并认为在中国当前体制下国家领导人的态度对旅游政策起到至关重要的作用。作为旅游政策的制定者，中国国家旅游局的地位尴尬，虽然是正常行使权力的中心角色，但由于旅游业的综合性和复杂性等特点，导致更多权力实际上分散在其他众多机构中（De Arrillaga，1995）。正是由于旅游政策涉及诸多的行业和部门，新政策的制定往往必须兼顾其他多方面的政策。从政策的制定过程及其内容来看，很少有“独立”的旅游政策；就实施情况而言，单独推行旅游政策的情况也非常少，多数情况下是作为地域政策的一环，即地区经济发展政策的附属政策。对于政策制定者，Jenkins（1980a）很早就呼吁重视对旅游行政人员的培训和教育，以制定符合社会发展现实的旅游政策；研究者则需要提供科学的理念，帮助旅游政策的制定者在复杂的经济、社会动态环境中更加游刃有余。Baum（1994a.1994b）对制定旅游政策中的人力资源因素进行了研究，并调查了国际旅游管理部门和相关机构在该领域的作用，研究结论表明国家层面的旅游人力资源管理相当混乱。

2.2.2实施机制和环境

学者从自上而下或自下而上的角度对旅游政策实施的议题进行研究。自上而下的研究主要关注政策制定者如何制定旅游政策以及如何控制政策实施的环境（Hogwood，Gunn，1984；Mazmanian，Sabatier，1983）；自下而上的研究则关注如何利用社区和街道等基层行政组织以及与上层部门的协商等问题（Lipsky，1980）。此外，综合两者，Goggin等（1990）提出“府际间政策执行沟通模型”（TheCommunications Model of Inter-Governmental Policy Implementation），指出政策的实施依赖于国家层面的引导和约束、地方层面（地方官员、权力机构、利益集团等）的管制以及当地决策者的组织能力。Krutwaysho和Bramwell（2010）采用组合法（Combination Method），对影响旅游政策实施效果的因素展开研究，强调在更广泛的社会环境和背景下，各级政府交流合作的重要意义。Edgell（1983）描述了美国旅游政策制定的主要机制，并对在国际经济贸易政策背景下美国政府在未来旅游业发展中的政策角色提出了建议。Smyth（1986）的研究结果表明，在北爱尔兰工业下滑，失业率高达20%的背景下，北爱尔兰的经济发展部（DED）、地方政府以及旅游委员会（NITB）的相互影响决定了旅游政策制定和实施的状况。Fayos-Sola（1996）回顾了旅游政策从纯粹促销到产品开发再到当前维持竞争力目标的过程，阐述了私有、公共等部门之间关系的平衡问题以及多种国家战略规划可作为未来旅游政策制定的模型；一些私有化的政策趋势被认为是不可持续的。在此基础上，Wang和Ap（2013）对旅游政策实施的影响因素总结为宏观环境（经济和社会环境）、制度安排（公共管理措施和旅游、旅游管理的价值观）、组织间关系与协调、利益团体（宾馆所有者、本地居民）等4个方面，并指出利益集团在旅游政策的实施过程中扮演着越来越重要的角色。就旅游政策实施的宏观环境而言，Liu等（2011）学者提出产业环境（创新性、人力资源、竞争性）对旅游政策实施的影响远远大于社会经济环境（市场化、法律、区域经济状况）对旅游政策实施的影响。

2.2.3 经济和社会发达程度

对于经济和社会因素对旅游政策实施的影响，主要按照发达国家（地区）和发展中国家（地区）来区分。发展程度和发展阶段的不同，导致这两类国家（地区）的政策目标和受影响因素、程度都存在较大差异。

大多数发展中国家为加快经济发展而选择旅游产业。然而，发展中国家发展旅游产业存在较多限制和不利因素，政府的政策介入也面临着一系列问题和挑战。Jenkins（1980b）指出，受交通条件的限制，发展中国家对旅游总需求的影响很有限；而无控制的旅游也会导致长期的社会问题，因此建议，东道国政府应该介入旅游业发展，将政策建立在多学科比较研究的基础之上，从而实现旅游的综合效益。Richter和Richter（1985）回顾了亚洲7个国家的旅游发展历程，发现，各国政府都在不同程度地介入旅游业发展，每个国家作出的政策选择都取决于经济因素。在发展中国家的旅游政策实证研究中，Dieke（1991，1992）通过分析肯尼亚旅游业发展的特征特别是发展中存在的问题，提出了实施新规划所需的政策。此外，Dieke（1993a，1993b）还分析了冈比亚旅游业发展的显著成绩和内在问题及原因，也阐述了政府的旅游政策与机构管理方式，指出政府的旅游政策应像关注内部环境一样关注外部环境，增强旅游业竞争力的政策应更谨慎和具有弹性。Rodriguez和Portalesf 1994）分析了北美自由贸易区对墨西哥旅游业发展的意义，并对国家协调旅游政策的设计和实施提出了讨论。Krutwaysho和Bramwell（2010）对泰国普吉岛的研究表明，旅游政策的实施可能面临社会因素的阻碍，各种利益主体均会对政策实施的妥协形成压力。Baum（1994b）回顾了制定旅游政策的各种方法，并通过对国家旅游管理机构的调查，指出基本经济状况对旅游政策的决定性影响，同时也指出发达国家和发展中国家旅游政策的一系列主要差异。可见，在旅游政策的制定上，发展中国家强烈的发展诉求和不同的现实情况，使人们更多地将注意力放在经济问题和环境变化上，缺少对社会需求的关注；对旅游政策目标也存在不同认识，甚至出现相反观点，最终，旅游政策是强烈的发展诉求、各方压力、内外条件及各方利益博弈的结果。

对发达国家或地区旅游产业政策的研究一般以实证基础上的解释性研究为主，研究的重点在探索实践中存在的问题、效果以及对未来政策提出建议。其中，对欧洲经济共同体（欧盟前身）旅游产业政策的研究较多，其内容主要集中在政策存在的问题、倾向、评价以及建议等方面。如Lickorish（1991）指出，欧共体没有专门统一的旅游政策，急需建立一种政策以应对未来市场机遇。Akehurst等（1993）对欧共体成员国的旅游政策进行了系统研究，发现各国主要利用国家旅游管理机构实施旅游政策，其政策目标大多趋向高消费游客、旅游产品品质提升以及降低季节性等主题，并总结了成功旅游政策的相关特征。Robinson（1993）同样对欧共体的旅游政策进行了研究，重点探讨了旅游政策应如何应对诸如大众旅游和全球市场份额降低的问题，并对欧共体旅游政策的有效性进行了简要评价。Smeral（1998）研究了全球化对欧洲中小旅游企业的影响，并围绕“政府部门和私营部门应该扮演什么样的角色，以使欧洲旅游业成为收入和就业增长的引擎”这一问题进行分析，提出应实施弹性合作联盟和完全目的地管理技术以适应后现代旅游业的发展建议。上世纪，日本政府为了促进国民休闲度假旅游的发展，希望借助民间资本来推动旅游设施的建设，并制定了《度假区法》，从而掀起了轰轰烈烈的度假区开发热潮。然而，这一政策高估了市场需求，导致在日本政府实行的一系列优惠政策的扶持下，许多没有资质的企业和不具备开发条件的地区被卷入到这次开发狂潮。结果，不但使当地环境和资源遭到了严重破坏，而且使日本金融系统的呆账持续增加，造成了企业的巨大亏损和资源的巨大浪费（Soshiroda A.2005）。

此外，欧洲一些国家旅游政策的作用也吸引了研究者的关注。如Greenwood等（1990）在调查英国康沃尔旅游吸引物的经济角色过程中发现，虽然旅游吸引物比旅游饭店业具有更大的发展活力和经济贡献，但想通过政策利用这些经济力量却并不容易。Godau（1991）研究德国统一之后为旅游业带来的机遇，指出，德国当时对基础设施有着更高的需求，旅游企业应尽快调整以适应市场需求的变化。Meethan（1998）研究英国的康沃尔和德文郡的旅游政策，主张旅游政策和策略不能简单地简化成为经济使命，而必须以一种复杂多维的社会文化关系和流动作为分析理念。可以看出，一方面旅游政策的关注点变得更为具体和细微；另一方面，政策的制定不再以经济为核心，而更多关注品质、社会和文化。

2.3旅游政策演化

旅游政策是针对具体的旅游业现实而制定，随着旅游业的发展演化，也要求旅游政策随之适应性地变化。多数学者都会在文献综述中回顾旅游政策研究的核心内容（如宏观政策、财政政策、可持续发展政策）的演变过程，以呈现其研究的整体背景。当前，越来越多的政策回顾性与解释性研究都是通过结合具体的实证研究对象，并引人多样化甚至定量的研究方法来进行。例如，Whitford等（2001）在对澳大利亚民族旅游政策的研究中，对政府采取的政策内容进行了数量统计，以数量比例关系对政府政策内容倾向进行了分析。更重要的是，部分学者对中国、美国、日本、肯尼亚等国家和地区的旅游政策演化进行了全局性研究，并且多是从出境旅游和入境旅游两个方面进行，这部分研究能给其他国家的旅游政策制定者提供鲜活和典型的经验与借鉴（Edgell，1983；Smyth，1986；Dieke，1991；Airey，2010）。

由于旅游政策概念的边界模糊，所以在实际的旅游政策研究中所涉及范围相当宽泛，这在对日本旅游政策演进的研究中可见一斑。Soshiroda（2005）对日本的旅游政策进行了回顾，其制定肇始于1859年，是在不自主政策背景下被迫开始允许外国旅游者的进入.1899年更是允许外国旅游者在一定地区常住，1912年成立“日本旅游局”为外国游客提供专业服务；日本战后的旅游政策发展历程更具有一般的借鉴意义，从20世纪50年代开始发展入境旅游争取外汇收入，到20世纪80年代鼓励出境旅游平抑对外贸易顺差，20世纪90年代后期至今又多次推出入境旅游政策招揽外国旅游者。

另外，国际组织的旅游政策在国家间的沟通与利益协调上更为复杂。早在欧共体成立之初各成员国就已相继出台保护环境与文化遗产等旅游业相关的政策，但是长时期内欧共体（1993年之前）并没有产生国家间综合性的旅游政策。1982年的“共同体旅游政策初步准则”（Initial guidelines on a community policy ontourism），是综合性旅游政策的首次尝试，而后旅游政策逐年增多并逐步完善（Robinson，1993）。

2.4 专项旅游政策研究

2.4.1旅游财政支出政策

旅游业在拉动消费、回笼资金、创汇等方面扮演着重要角色，并且旅游业可以为社会提供更多的就业机会，有利于提升人民福祉，因此，政府应加大对旅游业的预算支出（Airey，1984）。要保持旅游和休闲产业的高速增长，重点是要增加旅游产业投资，尤其是增加政府对旅游休闲产业的财政资金投入（Murphy，Price，2005）。虽然财政刺激政策被视为最有效的政策而被高度认可，但也有学者认为经济上会不划算（Beccali，et al.，2009）。

财政支出受到国家财政政策的影响，紧缩的财政政策会导致旅游业预算支出的减少（Ryan，2002）。但同时政府也可能会通过设立法案，用立法的形式保证政府对旅游业的财政支持不变或有所增加（Van Sickle，Eagles，1998）。世界上很多国家，在中央政府（或地方政府）的财政预算支出中，一般会审议并通过为促进旅游业发展的独立发展基金预算案（Diedrich，2010；Ring，2002）。也有很多国家是通过直接投资或设立旅游发展基金的形式支持旅游业的发展。比如，墨西哥旅游法规定设立“全国旅游发展基金”，韩国设立“旅游开发基金”，土耳其政府建立“旅游周转金”，近年来美国政府每年拨款25亿美元作为旅游发展基金，以此来保证旅游业充足的资金支持（Lee，et al.，2010）。

此外，财政支出中还包括现金补助金和促销经费。这其实是政府财政支出的另一种比较隐蔽的形式，其作用和其他政府财政支出政策没有区别。Prentice等（1998）认为现金补助资金有利于鼓励新产品的开发和遗产景观的保护。Bodlender（1982）则提出政府财政补助资金的资助对象和类型会对旅游业发展方向和发展方式起到一定的引导作用。但是也有学者认为，在未来旅游业的发展中，补助资金是一种低效的财政资金支出方式，其支出形式也是不恰当的，应该选用其他资金形式来替代现金补助金（Hughes，1984）。

2.4.2税收政策

税收政策是财政政策的重要组成部分，很早就被各国当作管理或支持旅游业发展的工具。首先，对旅游业课税是增加政府财政收入的一种方法。不管是在发展中国家，还是发达国家，政府普遍存在这样的偏见，即提高对旅游业的税率可有效增加财政收入（Gooroochurn，Milner，2005）。但是，这种做法会对旅游业发展起到一定阻碍作用，反而会降低政府财政收入，进而影响整个社会福利，因此，应根据税收理论原则来征税（Jensen，Wanhill，2002）。Durbarry和Sinclair（2001）在对英国旅游税制的研究中发现，在价格竞争的情况下，价格的变化会影响旅游业的收入水平；旅游税收的变化，特别是增值税的变化也会影响旅游行业的收入水平。Gooroochurn和Milner（2005）在局部均衡的框架下，分价格稳定和价格变动两种情况，考察了旅游税收对游客目的地居民福利的影响，结果显示：提高旅游税收有助于社区福利改进，这与传统观点——旅游税收越高无谓的损失就越大——恰恰相反。Clarke（1993）则通过构建模型对旅游税收和社区福利的关系进行了分析。Bird（1992）描述了制定最优旅游税收政策的经济制约因素，并研究了发展中国家是如何在旅游税收方面运用财政政策工具的。值得特别指出的是，Clarke（1993）研究发现，旅游总需求比例越高，旅游需求相对于国内需求的弹性越低，本国居民福利收益就越高，所以旅游税收政策要权衡各种因素。

其次，政府可以运用税收政策来引导旅游业发展，如运用税收政策来鼓励旅游企业的正外部性行为，而消除其负外部性行为（Bodlender，1982）。但是在发展中国家，旅游业税收政策的引导作用却鲜有关注，因此，Bird（1992）主张要对旅游业的税收政策给予综合权衡，并认为，鉴于住宿业的重要性应对其制定特殊的税收政策。

再次，国外对旅游业税收政策的研究较多集中在环境税和购物免税政策这两个方面。由于旅游业发展会对外部环境带来损害，因此为了保护环境，政府会向旅游企业或者旅游者征收环境税（Palmer，Riera，2003）。购物免税政策是为刺激旅游者购物欲望而实行的税收优惠政策，表面看起来有利于增加游客的购物花费，提高旅游收入，但其内在真实效果值得进一步分析（Dimanche，2003）。

2.4.3社会旅游政策

随着旅游业的进一步发展，其经济功能地位下降，社会功能作用提升。比较明显的是，部分国家将制定旅游政策看作是提高国民素质和生活质量，实现国民权利平等的一种手段。近年来发达国家的旅游政策对社会公益或弱势群体倾注了更多的关注，Groschl（2007）分析了加拿大一些主要旅游目的地的旅游人才政策对残疾人就业的影响。Minnaert等（2009）通过研究欧洲大陆一些国家开展针对低收人家庭的社会旅游政策，指出其在短期与中期内对社会和家庭的积极影响，认为这是一种有价值的社会政策。

2.5旅游政策制定方法和研究方法

旅游产业是一个多门类、多层次、纵横交错的庞大系统。从横向来看，按产业性质分可分为旅游本体产业、旅游相关产业和旅游延伸产业；从纵向来看，上层由国家总体产业政策的指导，下层由各产业部门分解为多个产业因素，这就导致旅游政策也是多因素、多层次的政策系统，旅游政策的研究框架和研究方法也因此而具有多样性。

2.5.1旅游政策制定方法

Li Yihong（1991）认为，一个完整的旅游政策制定程序包括三大步骤。（1）确定目标。决策主体根据旅游产业发展中存在的问题，确定合理的政策目标。当然，旅游政策目标的确立，既要有前瞻性，也要注意时效性和阶段性。（2）比较替代政策。即比较不同政策实施的成本和效益，从中选取最优政策。（3）确定政策。即通过替代政策的比较后，选择颁布与实施最优的旅游政策。具体的旅游政策制定模式如图1所示。

所有的旅游政策，最终都要通过旅游消费来实现，Fritz等（1984）提出了旅游消费模型（TEM），并将其作为旅游政策制定的工具。当然，旅游政策的制定，要吸纳最基础即当地居民的意见，因此，在旅游政策制定中应该采用能获取当地居民意见的数据调查方法，这对于形成具有认同性、操作性和一致性的旅游政策作用重大（Ritchie，1988）。Dredge（2006）以澳大利亚新南威尔士州的马克奇瑞湖（MacquarieLake）为例，研究了地方政府与旅游产业之间的关系，并探讨网络对于公私部门关系建立的促进或阻碍作用，建议应采取更为细致或明确的管理方法与政策。Martin和Uysal（1990）通过分析旅游环境承载力与旅游生命周期之间的关系，进一步提出旅游政策要与当地现实结合的建议。Mowlana和Smith（1990）分析了国际旅游业的发展与通信及跨境金融服务发展之间的关系，指出全球旅游结构成为形成国际关系的重要因素，并提供了国际旅游的政策分析框架。总之，为保证旅游政策制定的科学性和可操作性，现有的旅游政策制定方法、思路和实践已经提供了有益借鉴和启示。

2.5.2旅游政策的研究方法

在旅游政策的研究方法中，关系网络法是运用最多的一种方法。Pforr（2006）以澳大利亚为例，证明了关系网络法在描述、分析以及解释旅游政策动态变化时的作用。Krutwaysho和Bramwell（2010）根据区域的政治、经济、文化、社会等大环境条件，旅游政策涉及的利益主体，采用关系网络法研究旅游政策实施问题。Wang和Bramwell（2012）发展并应用了关系网络法来研究与旅游业发展有关的权力、政策制定以及相关争论，为该领域研究提供了认识旅游政策变迁的新思路。Stevenson等（2008）以英格兰北部城市利兹为例，从政策制定者的视角运用扎根理论这种质性研究方法，对旅游政策的制定进行了研究，发现政策的制定从根本上来说是一个社会过程，需要广泛的社会各界的沟通与协商。Soshiroda（2005）采用历时性分析法，对日本从1859至2003年的本国旅游政策的发展历程进行了5个时期10个阶段的具体研究，并归纳出日本旅游政策的演化规律。

2.6旅游政策效用评估

旅游政策种类多样，且由于旅游业的综合性，旅游政策的制定和实施往往是牵一发而动全身，很难科学和准确地对旅游政策的效用进行评估，因此，旅游政策效用测评指标、测评方法等尚未形成统一认识。当前，对旅游政策的评估，更多地是对财政、税收、环境等具体的专项旅游政策进行单一细致的效用评估。

旅游财政政策的效用评估方面，根据新加坡的经验，旅游购物消费税退税、旅游产业补贴、旅游活动补贴等政策对于实际GDP的有效影响程度相似，但是旅游购物消费税退税会对旅游总需求有显著刺激作用，但同时也会导致政府税收的锐减；就行业层面而言，旅游业的核心业态和外延业态都在财政政策作用下呈现出积极影响，其中，住宿业是最大的受益者（Ryan，2002）。另外，对旅游核心部门（活动）的补贴政策比广泛的补贴政策显得更有效。Logar（2010）认为，在政策评估中应遵循3个准则：促进旅游发展的有效性、利益相关者的认可度、经济和技术的可行性；他同样认为政刺激（如补贴）效果显著且被认可度高。在财政补贴之外，旅游基金也是国家发展旅游的重要政策手段。Bernini和Pellegrini（2012）的研究表明：不同类型的旅游目的地受到旅游基金的影响各异，整体而言，获得旅游基金的旅游目的地在旅游产出、就业增加方面表现出明显的优势，但又表现出劳动生产率降低的特征。在旅游基金的筹集和使用方面，Kerr等（2001）认为，保证基金分配过程的公平和透明至关重要，设计合理的基金预算和资金交付机制直接影响基金政策的效果。

在旅游环境政策的评价研究方面，Ryan（2002）的研究发现，环保政策的效果并不能尽如决策者的预期，实施力度很小的减排政策就会导致游客量的大幅下降，若将国际舱载燃料纳入减排政策的范围，势必导致乘坐飞机旅行费用的增加，进而间接地将旅游者推向邻近的竞争性目的地国家。不同的是，自然保护区的保护性开发政策和加强访客监控程序的管理工作，在目的地旅游业发展早期更有利于提高旅游的可进人性，促使旅游者数量增加，而在旅游目的地旅游环境容量饱和后的发展成熟阶段则会限制旅游者的继续进入（Sanson.1994）。因此，旅游政策应优先经济还是优先环境，一直是争论激烈的两个倾向，特别是对于发展中国家，由于环境政策会带来短期利益损失，他们更易倾向选择优先经济的政策（Antonio，2002）。

2.7 可持续旅游发展政策

国外对可持续发展高度关注，相关的旅游政策也一直是研究的焦点问题之一。在内容方面，可持续发展主要涉及环境保护、自然资源保护、社会文化保护。

Krippendorf（1982）指出，无限制的旅游发展带来的经济效益可能尚不及对社会和环境造成的负面效应，所以建议不但应该在经济和技术上进行政策调整，而且对旅游和休闲的理解更应该有一个根本的转变。由于旅游活动涉及交通运输和酒店住宿，在全球范围内，旅游业已被公认为是温室气体（GHG）排放显著的行业，但这并未引起多数国家的足够重视，到目前为止，尚未有一个国家专门针对环境气候出台相关旅游政策，当前的旅游环保多是依靠宽泛的可持续发展政策来保障（Torres-Delgado ，Lopez Palomeque ，2012）.

旅游环境是旅游活动的依托，旅游业的发展不仅会破坏环境，而且对自然资源本身也可能产生不可逆的影响，进而削弱旅游业进一步发展的潜力。自然生态的保护早已引起多数国家的重视，如新西兰1991年颁布和实施的“资源管理法案（Resource Management Act，RMA）”，唯一目的便是促进自然资源的可持续管理（Shaalan，2005）。更具标志性意义的是，1995年联合国教科文组织、联合国环境规划署、世界旅游组织和岛屿发展国际科学理事会共同组织的“可持续旅游发展世界会议”，通过了“可持续旅游发展宪章”，不仅强调旅游发展、经济效益、生态环境效益的统筹发展，而且强调当地文化遗产、传统习惯在旅游发展中的保护问题。Sanson（1994）分析了生态旅游在加勒比海被作为吸引游客赚取外汇以及保护环境的一种手段。对于社会文化、遗址保护的优先发展顺序，政府干预起到至关重要的作用；另一方面，旅游开发与当地社区的种种矛盾需要合理的规制以促成协商，政府的政策在这种背景下也显得更实用。但是，早期的文献多是持怀疑的态度进行现象的批判，并不能给政策制定者提供太多有用的意见和建议（Antonio，2002）；而未来的旅游可持续发展政策不应再局限于保护的角度，还可以将鼓励新业态、增加就业等多重作用考虑在内（Mayor，Tol，2010）。

3研究中存在的问题

在发展中国家与发达国家普遍己开始干预旅游产业的背景下，如何科学干预成为旅游政策研究的重要目的。已有的旅游政策相关研究的作用是明确的：一是就旅游产业发展进行了问题诊断；二是为旅游政策制定提供了方向指导；三是为相关国家旅游政策制定提供了借鉴。综合分析相关研究成果，国外关于旅游政策的论述在研究方法、研究内容、侧重点等方面已开展了系列研究，但仍存在下列问题或不足。

3.1 没有形成统一的理论框架

旅游政策本身是一个多层次、多角度的研究对象，是一个涉及多个因素的研究领域。至今，在旅游政策的研究领域内并未形成公认统一的分析框架。不同学者基于各自的学科背景以及研究视角，形成了各具特色的研究范式和方法。Atkinson等（1983）指出，目前的旅游政策分析集中在解释如政府行为和主体关系等方面，但政府决策不仅仅是一种解决问题或发表意见的机制。政策制定是一种政治行为，会受到经济、社会环境、政府结构以及其他政治体系特征等影响，目前还没有形成一种连贯而公认的旅游政策系统理论。

3.2研究视角有待进一步开阔

在研究视角上，诚如国外一些学者（Hall，Jenkins，1995）所指出的那样，旅游、政治和政策的研究之间缺乏一致的线索和更广泛的比较视角。因为，从全球范围来看，旅游的学术研究直到上世纪90年代才开始普遍，深入的旅游政策分析很少；拥有政治科学、公共政策以及政治学背景的研究者凤毛麟角，所以政策分析缺少了政策理论的融入。因此，旅游政策的研究有待于新视角的出现。

3.3理论性有待加强

当前旅游政策研究以“就事论事”的短期性研究和“问题回顾”的滞后性研究为主。研究大多是围绕现实需要提供一种实用性的方法指导，从理论上探索其机制与规律的研究并不多见。虽然旅游政策研究成果一度在政府制定旅游政策时发挥了智囊作用，但目前诸多研究缺乏规范性，研究者的主观推断甚至主观臆想代替了严谨的科学论断，低水平重复性的旅游政策研究泛滥的现状客观存在，旅游政策有待于更规范的理论研究。

3.4研究方法有待进一步丰富

目前，大部分学者或有关政府部门在旅游政策研究方法上存在以下主要缺点：其一，受评估方法的限制，旅游政策效用很难用量化的形式客观评价，尤其是当旅游政策作为解决宏观经济危机的工具时，对旅游政策的当期效用和政策后效用的评估；其二，不能把影响旅游政策制定和实施的要素按影响程度进行排序。

4研究的趋势和展望

旅游政策研究是具有挑战性的课题，人们虽然已经认识到旅游政策研究的重要性，但相对于旅游研究的其他领域，旅游政策研究仍然进展缓慢，特别是基础理论研究十分薄弱，至今尚未形成广泛认可的理论框架。众多研究因关注对象非典型，研究结论难推广、研究视角太片面、目标建议太短视等问题而饱受质疑。综合国外研究现状，未来的旅游政策研究应侧重以下几个方面。

4.1 强化研究的系统性

首先，对旅游政策研究，不能仅仅关注其经济目标，社会目标、文化目标更应该受到关注。其次，旅游政策对各利益攸关者的影响是不同的，从不同利益攸关者的关系及相互间的互动影响角度出发，是旅游政策制定的新视角。再次，旅游政策影响具有动态性，需要对政策影响进行监测，通过比较来识别政策绩效，因此，相关研究也应注重跟踪性和验证性。最后，旅游产业正处于发展过程中，旅游政策和旅游产业演化发展是互动循环的状态，需要相互的适应匹配性，这意味着当期旅游政策会影响后期旅游产业的可持续发展，因此对旅游政策效用评估应纳入研究体系。

4.2应与旅游发展现实阶段相匹配

旅游产业发展是旅游政策制定的基本出发点和约束性条件，选择旅游政策不可忽视这一基础性依据。正是由于旅游产业的不断发展变化，才有了对旅游政策施加干预和调适的诉求。旅游产业发展到什么程度和水平，就会有与之相适应的旅游政策。当然，旅游政策对旅游发展的干预和作用不应是消极被动的。恰当的旅游政策，能够促进旅游产业按照政策的导向不断升级发展；不当的旅游政策会阻碍旅游产业发展，成为旅游产业演进的阻碍因素。

4.3旅游政策应转向环境角度

随着全球经济的发展，旅游政策开始从经济的角度转向可持续发展的角度，未来旅游环境政策将会越来越受到政府决策者和学者的关注。从全球视野来看，随着新兴经济体的崛起，旅游长期粗放式的发展使环境问题愈发严重，旅游业担负的发展经济的使命必将让位于环境和文化保护，实现旅游的可持续发展将是未来旅游发展的重要议题，未来的旅游政策研究者要注重旅游环保、节能减排、可持续发展等方面政策的设计。

4.4研究倾向于借鉴意义

目前国外对旅游政策的研究以各国或区域的案例研究为主，由于各国国情不同，制度的惯性效应形成了不同的政府管理理念与方式，加之其旅游产业发展的起步时间和发展条件上的明显差异，因此并不存在完全一致的旅游政策模式，旅游政策的研究和讨论往往更倾向于其借鉴意义。

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A Study of Foreign Tourism Policy： Progresses， Arguments and Prospects

LI Feng

Abstract：

Tourism policy is an important means to develop tourism objectives of governments， but atpresent， researches on tourism policy abroad is still relatively weak and the theoretical， practical，systematic and comprehensive aspects of the results need to be strengthened. Based on the literature ofthe foreign tourism policy， this paper did an analysis of the theme of the literature to summarize itscontent. The findings are： （1） Studies of tourism policy research began 40 years ago， but progressesrather slowly， though the empirical research has been advanced and theoretical researches are veryweak； （2） Studies of tourism poli：y research from the perspectives of its' formulation， implementationand evolutum or assessment and most of thf researches focus on financial， tax， or environmentalperspectivcs of the special tourism policy； （3） In recent years， the sustainable development of thetourism policy is a hot spot in the research content of tourism policy， the economic target of the tourismpolicy research is weakening while the social objective of the tourism policy research is strengthening.

Key words： tourism policy； sustainable developnent； overseas study