浅析行政事业单位内部控制存在的问题及对策

温翠云

【摘 要】近年来，随着全国各级财政经济形势日渐趋紧，许多行政事业单位对内部管理也日益重视，尤其是为加强经济业务过程中的管理控制，规避或防范风险，使行政事业单位内部控制规范化建设提上日程。从2014 年1月1日起，《行政事业单位内部控制规范（试行）》在我国行政事业单位范围内全面实施，许多行政事业单位开始重视内部控制的建章立制，但在具体实施和执行方面还不是很完善。针对行政事业单位在内部控制意识淡薄，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不足；会计基础工作不扎实、岗位设置不合理；预算控制力度不够，预算执行约束软化；内外部审计监督力度不够，经费支出管理与效益考核缺乏有效的监督机制等四个问题着手，从提高全员内控意识，健全内部控制机构；夯实会计基础工作，合理设置岗位，明确岗位职责，梳理工作流程；加强预算控制力度，健全预算绩效管理机制；加强内部审计监督，定期外部审计，实现内外部共同监督等四方面采取对策，从而促进行政事业单位依法理财，合理配置和使用资源，确保行政事业单位内部控制规范化水平不断提高。

【关键词】行政事业单位；内部控制；会计基础；预算控制；审计监督

近年来，随着全国各级财政经济形势日渐趋紧，许多行政事业单位对内部管理也日益重视，这就要求单位内部管理水平不断提高，特别是要进一步加强经济业务过程中的管理控制，以规避或防范风险，这就使行政事业单位内部控制规范化建设提上日程。

行政事业单位的内部控制是由行政事业单位的领导层和全体员工实施的，为保护财产安全、防范管理风险和各种舞弊发生， 旨在提高行政事业单位管理服务水平和风险防范能力。内部控制是衡量一个单位管理水平的重要标志，也是一个单位管理的重要手段。从2014 年1月1日起，《行政事业单位内部控制规范（试行）》已在我国行政事业单位范围内全面实施，这充分说明建立健全内部控制制度已成为行政事业单位加强单位规范化管理，提高财务水平的制度保障。目前，许多行政事业单位尽管已经开始重视内部控制的建章立制，但在具体实施和执行方面还不是很完善，这就需要在单位有关部门的通力合作下将内部控制从制度建设到具体执行落实到位，从而不断提高行政事业单位内部控制规范化建设水平。

一、行政事业单位内部控制存在的问题

1.单位负责人内部控制意识淡薄，内控机构不健全，其他人员对内控认识不足

行政事业单位内部控制建设应该是“全员参与的一把手工程”，单位负责人在单位内部控制体系中居于主导地位，是本单位行为的责任主体，单位内的所有工作都直接或者间接地在单位负责人的领导下具体组织实施，并对单位内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。但目前许多行政事业单位负责人内部控制意识相对淡薄，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够，致使内控机构不健全，多数没有组织架构和岗位设置，尚未明确各责任主体；人员配备也不尽合理、不尽完善，甚至出现人员缺位、错位、越位现象；对内控制度的认识也仅仅停留在内部会计控制上，参与内控管理的也仅仅是财务人员，内控建设负有第一责任的各单位负责人却少有参与，单位其他员工更是认为内控建设与自己无关，导致单位内部控制规范化建设停滞不前。

2.会计基础工作不扎实，岗位设置不合理

目前新的行政事业单位会计准则和制度已经实施，有的单位并未开始遵照执行，仍然沿用旧的会计科目，导致会计信息质量不高，信息严重失真。同时未及时对原始凭证进行会计处理，违反了会计的及时性原则。另外对固定资产的管理也不够规范，不能做到定期盘点资产，出现账实不符的现象不及时查找原因，甚至长期挂账，导致国有资产的流失等等，这些都是会计基础工作不扎实的体现。还有许多行政事业单位由于编制有限，人员紧张，存在一人多岗，不相容岗位兼职等不合理现象，甚至个别单位将会计、出纳职务由一人担任。有的单位会计岗位未设复核岗位，同一会计既制单又审核，发生错误无法及时纠正，导致会计信息失实；出纳兼复核、出纳管档案也是很多行政事业单位存在的现象；记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，容易出现管理漏洞，发生舞弊行为，加大了单位财务风险，给单位财务管理埋下很多隐患。

3.预算控制力度不够，预算执行约束软化

随着我国部门预算改革的进一步深化和国库集中收付制度的不断完善，部门预算公开也不断推进，行政事业单位预算控制也不断得到加强和完善，但还存在不健全和不尽合理的地方，例如：预算编制太粗、编制方法不科学；预算计划性不强、随意调整；预算执行缺乏预见性和严肃性，缺乏约束力。这些都主要体现在在编制年度预算前，对全年工作缺乏充分的预测与详细的规划，编制的预算依据不充分，预算不尽合理，再加上年度中间开展临时性工作或开展新项目时不考虑年初经费预算，致使年初预算失去了应有的约束力，更无严谨性可言，导致年度中间预算追加频繁，使单位在很多时候面临较大的经费压力。还有项目经费执行进度缓慢，年底突击花钱；占用、挪用专项资金的现象时有发生；对项目绩效重视不够。甚至简单地将财政部门预算控制等同于内部控制，财政专项经费支出随意性较大，各项目经费相互挪用等现象时有发生，很大程度上影响了财会部门对预算的执行，从而导致预决算差异较大、超预算执行的行为发生，以上这些都极大削弱了预算的控制能力，导致资金发生不同程度的沉淀，一定程度上影响了单位项目绩效和资金使用效益。

4.内外部审计监督力度不够，经费支出管理与效益考核缺乏有效的监督机制

目前，我国许多行政事业单位尚未设立独立的内部审计机构，造成单位管理缺乏有效监督，造成审计监督机制弱化，内部控制很难真正发挥作用。在外部监督环节上，财政、审计等政府监督部门在工作中各行其是，未能形成综合、有效监督的合力； 财政、审计部门大多注重对单位财政资金运用的合法合规性进行监督，很少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度、是否有效实施和执行内部控制进行实质性检查，在一定程度上使得行政事业单位内部控制制度体系不够完善和健全，进而影响内部控制的有效实施。endprint

二、加强行政事业单位内部控制的对策建议

针对以上行政事业单位在单位管理和开展工作过程中出现的问题，单位应采取以下措施和对策，积极改进工作，不断提高单位内部控制规范化建设水平，促进单位内部控制健康发展。

1.提高全员内部控制意识，健全内部控制机构

行政事业单位负责人是本单位内控建设的“第一负责人”， 对整个单位内控建设过程和有效性负全面责任，不仅对项目开展的效率性、效果性以及实现目标等方面进行业务控制，而且也在财产物资的安全性、财务活动合法性等方面进行会计控制，形成有效运行的单位内部管理的控制网络，确保内控控制制度建立健全并有效实施，是提高单位财务管理水平和防御风险能力的重要保证。同时各单位要营造“领导重视，部门协作，全员参与”的内部环境，健全内控机构，设立组织架构，进行归口管理，可以由财务部门牵头、其他部门协作、内部审计机构监管，设置合理岗位，明确责任主体，形成不缺位、不错位、不越位的内控机制。另外通过建立关键岗位工作人员的培训、教育、评价和轮岗等机制，促使其牢固树立风险防范意识，自觉依法履行职责。另外单位要普及全员对内部控制内涵的理解和认识，加大宣传和培训力度，通过开展单位座谈会、研讨会等行之有效的方式对单位全体员工进行内部控制培训， 普及内部控制有关内容和方法等， 强化责任意识和风险意识，注重查找单位存在的风险点，引领单位顺利步入内部控制规范化建设的轨道。

2.夯实会计基础工作，合理设置岗位，明确岗位职责，梳理工作流程

行政事业单位要加强内部控制规范化建设，离不开扎实的会计基础工作。单位财会部门要按新的行政事业单位会计准则和制度进行会计核算和财务管理，按新的会计科目进行账务处理，提高会计信息质量。同时要定期对单位资产进行盘点，核对账、卡、物，保证账账、账卡、账物相符；资产盘查工作过程中不能只由使用人、保管人员或只由负责记账的人员来进行，应由独立于这些人员的第三方共同参加；资产报废的审批人不能同时是资产报废通知单的编制人。另外为解决人员不足的问题，可以按照不相容岗位分离原则分别设置合理的内部控制关键岗位，明确划分职责权限，按各自职责承担工作任务，并实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制，以夯实会计基础工作，避免出现管理漏洞，推动财务管理工作更上一台阶。

3.加强预算控制力度，健全预算绩效管理机制

行政事业单位要提高单位内部控制规范化建设水平，就应在加强预算控制力度方面下足功夫。根据财政“保基本、保运转、保重点”的资金保障原则，行政事业单位应按照事业发展需要和财政等相关部门编报预算的要求，从做实年初预算，加强经费执行管理等方面开展工作。根据当年工作任务和经费需求，各单位应区分轻重缓急，细化到具体项目，从做实项目为出发点，从实编制预算，尽量细化明细项目，缩小预决算差距，从而提高预算编制的规范性，提高经费使用效益，并为将来的信息公开透明奠定基础。同时各单位应建立健全预算执行分析机制，年初对项目的执行有明确的计划，按照项目实施进度和实际需求按月、分进度执行，保证项目预算按计划执行，并定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行过程中存在的问题，提出改进措施。另外各单位应加强项目绩效管理，牢固树立绩效管理理念，健全全过程预算绩效管理机制。在编制年度预算时制定绩效目标，预算执行中加强绩效跟踪管理，执行后实施绩效评价，撰写绩效评价报告，对项目开展和预算执行情况进行自我评价，为财政和其他有关部门进行绩效考评做足准备，以提高资金使用效益，确保资金使用效益得到最大发挥。

4.加强内部审计监督，定期外部审计，实现内外部共同监督

行政事业单位加强内部控制规范化建设，离不开对经济活动的监督检查。各单位应成立具有独立性的内部审计部门，建立健全内部控制缺陷纠正、改进机制，充分发挥内部监督效力机制，加大对经费的审核和监管力度，对项目的执行和经费的使用管理进行有效监督，通过对相关数据的对比分析，找出差异原因并采取相应的措施，最后还应制定相关的考核指标，定期对预算执行情况进行严格的考核，保证资金合理合法的使用，并定期向社会公开经费的使用情况。同时要不断提高内部审计人员的专业胜任能力， 定期对内部控制建设与实施情况进行内部监督检查， 及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。财政部门也应定期对各单位内部控制建设和实施情况进行监督检查或审计，提出意见并督促整改，实现内外部共同监督，充分发挥监督效力和互相制约作用，进一步增强单位财务管理能力，从而提高资金使用效率，形成内外共同监督的长效机制。

参考文献：

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[2] 余黎峰.行政事业单位内部控制建设难点和解决对策.会计之友，2014年第28期.

[3] 曾玲、曾慧芳.行政事业单位内部控制完善探究.财会通讯，综合2013 年第12 期（中）.

[4] 李晶晶.完善行政事业单位内部控制之思考.会计之友，2014年第6期endprint