关于加强行政事业单位内部控制的思考

费红英

【摘 要】自2014年1月1日起，《行政事业单位内部控制规范（试行）》已正式实行，行政事业单位在建立单位内部控制时，要加深对其重要意义的认识，发挥主观能动性。对于建立内部控制存在的问题，本文从内控的刚性约束、协调机制和信息化三个方面进行了分析，同时提出了针对性的建议，旨在为行政事业单位建立内部控制提供一些有益的参考。本文就行政事业单位实行内部控制的意义、存在的问题作了一些思考，并对存在问题提出相关建议。

【关键词】行政事业单位；内部控制；刚性约束；协同机制；信息化

一、加强行政事业单位内部控制的意义

1.有利于行政事业单位职能转变

为打造廉洁高效、人民满意的服务性政府，顺应社会主义市场经济体制要求，切实贯彻落实党的十八大提出的“健全权力运行制约和监督体系”，以推行和开展有效内部控制、提升管理效率和水平的科学管理机制，已经延伸拓展到政府公共服务管理领域，而各行政事业单位正是提供公共服务的载体。因此，《行政事业单位内部控制规范》的及时出台，既是推进政治经济体制改革的突破口，也是政府转变职能的方向标。推进行政事业单位内部控制规范的建立，根本目标在于强调和突出政府“强化和优化公共服务，保障公平竞争”、为向“加强市场监管，维护市场秩序”、“弥补市场失灵”的职能转变夯实基础，切实做到把权力关进制度的笼子里。同时也便于发挥和提供多样化的社会事业服务功能，实现和满足社会多层次的需求。

2.有利于行政事业单位提高行政效率

在我国，内部控制规范在企业率先实行，其目标就是提高企业的经济效益，而内部控制规范在行政事业单位全面推开，其目标就是要提升其综合管理水平和绩效水平，从而提高公共服务的质量和效率，实现政府自身的公平、公正与效率约束，来维护市场的公平、公正、透明，为市场在资源配置中发挥决定作用保驾护航。行政事业单位内部控制规范的建立，实际上是对自身权力的约束，形成相互制约、牵制的统一体，使得任何人不得拥有凌驾于内部控制之上的特殊权力，从而实现规范与高效双赢，提供让群众和人民满意、放心的公共社会事业服务。

3.有利于行政事业单位防范经济活动风险

行政事业单位内部控制规范的是以强调和重视风险导向为前提的，要发挥堵塞漏洞、消除隐患、防患于未然的功效。行政事业单位业务活动的开展，通常与经济活动是互联互通的，在《行政事业单位内部控制规范（试行）》中明确规定：内部控制，就是单位为实现本单位的控制目标，通过制定相应的制度、措施，通过严格执行来对单位的经济活动风险进行有效的防范和管控。这也就明确了内部控制与风险控制之间的高度关联性，就是要使各行政事业单位的内部控制贯穿本单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的多角度全面控制，真正做到事前防范、事中控制和事后监督于一体，从而有效防范经济活动风险。

二、行政事业单位内部控制存在的问题分析

1.内控刚性约束不强

长期以来，由于行政事业单位的职能定位就是提供公共服务，很少参与市场经济活动，所以其职能活动的开展基本不受市场机制的约束，基本上除了预算控制约束外，没有其他具体的强制约束体制机制，所以内部控制刚性要求总体不强。首先内部控制的建立与执行缺乏刚性要求。虽然行政事业单位内部控制规范要求从2014年1月1日实行，据了解，很多单位并没有及时的建立新的内部控制规范，究其原因，主要是缺乏刚性要求和监督机制。其次是预算控制刚性约束不强。预算控制是内部控制业务层面的起点和重要环节，对于预算管理，行政事业单位都很熟悉，也能根据自身职能定位，遵照预算执行各项开支，但近年来，随着预算改革的推进和发展，对预算管理提出更高的要求，特别是预算编制的细化、预算执行与预算编制的一致，绩效预算的推行等等，但是在预算执行过程中，并不能很好的贯彻落实，绩效预算也是刚刚起步，还没有完全铺开，这就使得预算与管理、预算与效果之间未有很好的衔接，使得预算的刚性约束不强，缺少必要的管理手段，往往导致行政事业单位内部控制的实施者在支配公共资源的过程中主观随意性较强，缺乏可执行性规则，从而为行政事业单位寻租部门利益提供了空间。二者同时导致了行政事业单位内部控制功能的弱化。

2.内控协同机制需增强

行政事业单位内部控制规范的有效运行，实际上是单位层面和业务层面的内部控制共同发挥作用，依据内部控制原理中制衡原则，在单位内设部门、业务流程之间以及流程各环节之间保持衔接和联系，保证内制在分权设计上高效运行的机制，形成了内部控制的协同机制。但是行政事业单位在内部控制制度建设过程中，通常存在以下一些共性问题：一是内控建立和执行通常由单位的财务部门负责；二是单位普遍认为自身内控制度已经存在，不需要再重新建立；三是对新出台的《行政事业单位内部控制规范》不完全了解，知之甚少；四是单位内部各部门之间沟通联系较少，通常是封闭运行。这些问题的存在，必然使得行政事业单位内部控制在运行过程中会出现中梗阻，不能规范高效运行，究其根源还是缺乏协同机制。

3.信息技术应用不深入

内部控制规范中已明确提出：“单位应当积极推进信息化建设”、“将经济活动及其内部控制的流程和措施嵌入单位信息系统中，减少和消除人为操纵的因素，保护信息安全。”但由于信息化建设是一项系统工程，需要专业技术和业务能力的完美结合，但是由于受人手及人员自身能力的限制，导致信息化建设的速度远远跟不上内部控制建设的需要。

三、完善行政事业单位内部控制的相关建议

1.加强内控的刚性约束

内控的刚性约束的加强主要从预算管理体系的完善入手。具体做到：

（1）预算编制流程优化。行政事业单位的预算编制基本上采用“二上二下”的编制程序，因此，为了使预算编制更贴切单位实际，单位在报送预算“一上”、“二上”到财政部门之前，可先在单位内部先进行审核和协调，使预算工作细化和准确，这种事前规划机制可以使预算编制更加科学。endprint

（2）全面推进绩效预算。目前，绩效预算已全面铺开，但是指标体系的建立和评价还有待进一步加强，可以结合内部控制的要求，有针对性地细化绩效预算评价指标体系。一是项目决策中，建立并落实集体研究与专家论证、技术咨询相结合决策议事机制，重大经济事项实行集体决策和建立立项评审制度等要求；二是在项目管理中，建立健全合同管理制度和政府采购制度；三是在项目绩效中，建立健全预算执行考核制度，进行阶段性和整体考核，对预算执行实行动态监控。

2.增强内控的协同机制

行政事业单位内部控制规范的建立和执行，不是一个人的事，而需全员参与，共同推进。主要包括人的协同和业务流程的协同。首先单位领导是单位内部控制建设实施的总负责人，在组织层级协同机制中统筹规划；其次内设部门负责人牵头本部门人员参与，掌握内部控制方法从而全面实施内部控制制度；第三，单位所有人员要转变思想，主动参与，明确岗位职责分工，落到实处。

对业务流程进行有效管控是实现行政事业单位内部控制目标的核心措施，包括预算控制、资金收支、采购、工程项目、会计、合同和资产管理六个方面之间的配合、验证和监督。预算控制是基础，是其他业务的起点和依据，发挥内控主线作用，在行政事业单位业务体系中，通过各业务流程闭合运行，形成有效的控制，在实际的工作中，更多得体现在对会计控制的严格把关，而业务流程中会计人员的知识容量、会计核算和监督的科学性至关重要。

3.加强内控信息化管理

随着信息技术的发展，行政事业单位内部控制体系的建立就与信息化息息相关，要想实现行政事业单位管理方式真正的转变，实现从“随意、松散、粗放式”到“科学、规范、精细化”的管理，以适应、引导社会经济发展方式的转变步伐，就必须与信息化同步。行政事业单位内控规范的实现过程，是在信息化不断嵌入到社会日常管理各环节的背景下实施的，将预算、资金、资产和财务管理，利用信息化手段整合到统一、公开的监督平台，实现管理水平的提高和确保相关信息的及时、可靠完整。

信息化在内部控制中的应用应该是全方位贯彻始终的。首先是在内控环境的应用。内控环境中，人是关键因素，行政事业单位必须将本单位的所有人员作为信息技术的执行者，加深对信息化技术的认识，提高信息化技术处理能力，从而实现软控制。此外，通过信息化管理，使得单位内部机构之间、每个工作人员之间能够科学分工，形成适当分权和牵制，建立新的权责体系。其次是在各业务层面的应用。行政事业单位内部控制体现在六个业务层面，无论哪个业务层面，都已经逐步开展了信息化管理技术，只是应用的深度不同而已，在预算、资金收支、采购、会计、资产管理方面应用较早，系统更为完善，而工程项目和合同管理方面也正在推进信息化管理。正是由于推进了内控管理的信息化，才使得信息的沟通和交流更便捷，使得内部监督的内容和方式更丰富，更加程序化，从而实现监督的便利化和全程化。

参考文献：

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2012.

[2]关振宇.行政事业单位实施内部控制问题探讨[J].商业经济研究，2015.1.30：99-101

[3]许国艺.论行政事业单位内部控制规范的实施难题.[J].财会月刊，2014.10（上）：24-25endprint