国家治理体系下政府社会管理职能的全面正确履行与创新

文 （国家行政学院，北京 100089）

十八大指出，要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的社会管理体制。十八届三中全会提出，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。《国务院工作规则》明确规定，国务院要全面正确履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。因此，政府是社会治理的重要主体，社会管理也是政府的重要职能之一。

一、当前我国政府的社会管理职能内涵

（一）社会治理与社会管理的简要辨析

有学者说，社会治理是社会管理的升华和创新；有人从“治理”和“管理”的不同本质认为社会治理强调多元主体和协商合作，而社会管理更多强调单一政府主体和行政手段。笔者认为，二者使用范围因站的角度不同而不同。尤其是作为政府主导型的国家，市场还需要进一步发展完善，社会发育程度不高，社会管理是必要的。但我们国家社会在不断成长，有些地区领域相对比较成熟，社会自我管理的能力比较强，在这种情况下，使用“社会治理”一词就是最合适的。所以，现阶段，社会管理和社会治理在我国都是必需的。从政府对社会的培育引导以及对社会组织的监管的角度来讲，就是政府主导的社会管理，而从社会和社会建设的角度，整个社会的发展需要政府、社会组织、公民共同参与、相互协作的，这样共同管理社会事务、推进社会发展活动就是社会治理。本文就是从政府职能的角度，探讨政府对社会的培育引导管理，因此，用“社会管理”一词。

（二）政府社会管理的涵义

什么是社会管理？它既不同于经济管理，也不同于行政管理。学者们从公共管理学、政治学以及社会学等角度界定了社会管理的内涵。

学者李文良指出，社会管理是国家通过自己的权力机关或授权部门依据一定的规则对社会生活方方面面的干预、协调、调节、控制等行为［1］。郑杭生教授认为，社会管理是指整个社会的管理，即指包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。狭义的社会管理，主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者社会生活子系统的管理。［2］学者俞可平认为，社会管理就是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动。［3］李学举认为，社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。［4］陈振明教授认为社会管理的概念可以界定为：政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建立经济、社会和自然协调发展的社会环境。［5］竹立家、李军鹏教授认为，社会管理是政府通过制定和实施社会政策，依法对社会事务进行管理，规范社会组织和公民行为，维护人民群众合法权利，协调利益关系，化解社会矛盾，综合治理、标本兼治，保障公共安全，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。［6］

综合各位专家学者的观点，笔者认为，从强调政府职责来看，政府社会管理职能就是政府以维系社会秩序和促进社会公正活力为核心，通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，调整社会结构、提供社会保障、培育发展引导社会组织和帮扶基层社区、管理社会特殊群体、维持社会治安、应对社会风险、促进社会和谐等的活动。

二、我国政府社会管理职能的内容

在不同发展阶段，政府社会管理职能范围有所不同，重点难点也因社会不断发展而不断变化。

西方国家对社会管理的探索开始于20世纪70年代。从美国、德国、日本、瑞典等代表性国家的社会管理实践看出，其社会管理的主要内容和任务包括：一是调整社会结构，扩大中等收入人群、消除贫困人口，从基础与源头上消除社会阶层间收入差距过大、利益分化过度、社会关系过度紧张；二是提供社会保障，重点保证富人之外的所有人特别是穷人的生活医疗教育也有保障，避免国民生活危机和国民间过度分化，消除社会矛盾激化的基础；三是发展社会组织，发挥它对社会成员和社会关系的日常整合作用、对社会矛盾的缓冲作用，提升社会管理的切近度和效率，避免政府过多直接面对社会成员个体；四是帮扶社区发展，充分发挥基层社会组织贴合日常生活、组织基本社会服务和管理、增强社会联合度和共同感的功能；五是管好社会特殊群体，为老、幼、残、困以及移民或流动人口等特殊人群提供针对性的社会政策，最大限度地减少社会不稳定因素；六是有效保障治安水平，平稳处理公共事件，对各种突发自然灾害以及社会突发事件有明晰的处理预案和规则，保持和提升社会安全感。［7］

社会环境的变迁和公共行政科学化推动政府职能转变，我国政府职能也从注重政治统治转变为注重社会管理职能，社会管理职能从重在控制、稳定社会秩序转向促进社会公平、和谐等等。2011年，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中指出，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。［8］

竹立家、李军鹏教授认为政府社会管理职能的主要任务有：一是完善公平的社会政策体系；二是建立完善的社会管理体系；三是维护社会公共安全；四是加强应急管理职能；五是协调社会利益和化解社会矛盾；六是培育和规范社会组织。［9］也有专家从大的类别角度，认为政府社会管理职能应包括社会公平分配职能、社会稳定职能、危机管理职能。有的专家从具体任务角度，认为政府社会管理的重点任务应包括制定社会发展规划、建设社会公共服务体系、形成社会利益分配格局制度、社会秩序管理各项制度等。

结合政府社会管理职能的内涵及我国社会转型期的特征，笔者认为，当前我国政府社会管理职能的主要任务或内容有：一是制定社会政策，提供社会保障，优化社会结构；二是培育社会成长，包括发展引导规范社会组织、帮扶社区、提升公民社会意识等；三是维护社会公共安全，包括社会治安、食品药品安全等；四是重视社会特殊群体的管理，包括流动人口、老幼残困、退伍军人、失意精英等；五是加强应急管理；六是加强网络虚拟社会的引导管理。

三、全面正确履行社会管理职能的重要意义

社会管理职能是政府的主要职能之一，全面履行社会管理职能是加强政府自身建设、建设服务型政府的应然之义。在当前社会转型逐步深入、我国现代化逐步加快的过程中，政府全面正确履行社会管理职能更是对推动社会成长、加快我国社会建设、实现人民安居乐业和社会稳定有序具有十分重要的意义。

（一）实现社会稳定有序的需要

社会稳定有序是一个国家发展的前提。当前，我国社会处在大变动、大转型的时期，社会领域出现一些不利于社会稳定有序的矛盾问题，如流动人口的增多、收入差距的加大、群体性事件的频发、社会风险的加剧等等，再加上我国社会建设相对滞后，社会自我管理能力不强，政府如果不加强社会管理的话，我国的现代化建设就会缺乏一个稳定良好的环境。我们的国情决定当前社会建设的政府主导作用，是一种政府主导型的社会建设，政府社会管理职能的履行显得尤为重要。政府全面有效履行社会管理职能，就意味着政府会积极构建社会综合治安体系，加强平安中国建设；就会积极化解矛盾，协调利益关系；就会加强应急管理，妥善处置突发事件；就会积极应对社会风险，规范社会行为。通过政府充分发挥维护社会稳定的社会管理职能，才能实现整个社会的稳定有序，为我国各方面建设创造良好的环境。

（二）促进社会公平正义、激发社会活力的需要

公平正义是现代社会的基本理念和价值准则，社会活力是一个社会蓬勃发展的驱动器。只有维护公平正义才能使全体人民各尽所能各得其所并和谐相处，也只有社会公平正义，才能确保社会充满活力。缺少公平正义，社会便离心离德，一盘散沙。政府要制定有利于促进社会公平正义的社会政策，全面正确履行社会管理职能，就会有效调节社会各方而的利益，既充分满足社会各阶层和群体的公共利益，又兼顾各不同社会阶层和群体的具体利益，更注重满足社会弱势群体的合理的利益需求；就会缩小收入分配差距，缩短贫富差距和地区差距，在快速发展的经济和社会基础上做到社会的公平正义，使社会管理作为积极的力量推动社会经济的和谐发展；就会最大限度扩大社会保障覆盖面、最大限度提高整体社会保障水平。只有政府全面履行职能，才能有效解决“市场失灵”和“社会失灵”，促进社会的公平正义。

（三）推动社会成长、加快社会现代化的需要

我国现代化建设是经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域全面的现代化。而一个现代化的国家需要三块基石：政府、市场、社会。由于在计划经济体制下，政府大包大揽，社会成长的空间有限，因而相对比较滞后。因此，政府要全面正确履行社会管理职能，就会大力发展社会组织，降低门槛，积极培育鼓励其成长，并适时引导扶持，使社会不断整合，组织化程度不断提高；就会积极帮扶基层社区，使基层社区成为基层民众真正的家园，提高基层社会的自我管理服务能力；就会努力培养公民社会意识，引导树立良好的社会心态，鼓励其积极参与社会管理。通过这些，使社会不断成长发展，推进社会的现代化。

四、全面正确履行社会管理职能的途径及其创新

政府的社会管理职能区别于政府的其他管理职能，它更侧重于对公民组织自身无法自我管理的社会事务和社会生活的管理，且必须以公民自我组织和自我管理为前提和基础。此外，政府社会管理职能的范围重点会随着经济社会的发展变化而有所调整。结合前面社会管理职能的涵义和内容，当前我国政府应全面正确创新履行以下社会管理职能：

（一）围绕及时有效回应民众及社会需求制定社会政策，完善社会保障，促进社会结构不断优化，实现社会公平正义。

1.确保社会政策的托底作用。“用一般的话来说，社会政策的推动力，可以说是一种愿望—为了保证社区全体成员均能达到某一起码的标准和获得一定的机会”。［10］某种程度上讲，社会政策蕴含着平等、福利、济贫等价值。因此，政府在制定社会政策的过程中，应遵循社会政策价值，创新制定社会政策的信息收集机制、专家咨询机制、政策反馈机制等，避免受到强势群体影响，在兼顾各群体利益的基础上更加注重弱势群体的诉求，强化社会救助制度建设，确保社会政策能托底，保证低收入群体拥有基本生活保障和大多数群众生活稳定，解决市场经济下公民的社会风险。

2、构建全覆盖的社会保障体系。社会保障是关乎全体社会成员的一项长期的基础性制度安排，对于保障民众基本生活、促进社会公平正义进而实现社会的稳定意义重大。政府要注重社会保障体系的公平可持续性，在基本养老保险、基本医疗保险、住房保障等方面保障财政的投入，还要通过税制政策的调整，为社会保障体系建设提供财力保障；履行社会保障基金的监管职责，规范基金的投资运营，确保社保基金保值增值；平衡城乡之间、区域之间的社会保障水平，使不同地区的民众都享有相应的社会保障等等。当前，各级政府都应着力保障和改善民生，完善社保体系，逐步消除群众养老、医疗等方面后顾之忧，加快织就织好一张覆盖全民的社会保障“安全网”。

3.着实推进收入分配制度的改革步伐。收入分配制度事关全体人员是否能够平等公正共享经济社会发展成果，事关社会阶层分化程度、贫富差距大小，事关社会结构的优化、社会的稳定。政府要通过完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制和加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，确保公平分配；要通过规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局，进而推动橄榄型社会结构的实现。

（二）围绕社会健康快速成长发展，有针对性地突出对社会组织、基层社区、社会公民的培育引导帮扶。

1.鼓励引导管理社会组织。结合我国社会组织的成长情况，政府要营造有利于社会组织尤其是社会自组织成长发展的环境。目前，已经实行行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织成立时直接依法申请登记，且通过购买其服务，进一步帮扶。要加强引导监管。引导社会组织承担社会责任、发挥作用，监管其是否依法自治、规范运作。此外，还要加大事业单位改革力度，尽快推动行业协会商会与行政机关真正脱钩，为社会自发、草根组织参与公平竞争创造条件。

2.大力帮扶城乡社区成长。社区作为一个社会单位，在社会管理中发挥着至关重要的作用。政府要以社区生活服务中心建设为重点，完善社区公共服务供给网。引导社区大力推行居务公开，充分发挥居民代表大会、社区议事协调会、社区事务听证会的作用。要加强村民自治组织建设，建立健全农村基层社会管理网络。要整合基层社会管理资源，政法、信访、司法、民政部门联合办公，构建大基层社会管理服务体系。

3.培养公民的社会责任意识。社会管理需要人人参与，每个人都是管理者，是社会秩序的维护者，是社会良性运行的推动者，做到这一点，需要每个人都有强烈的社会责任感。因此，政府要着重培养公民的社会责任感、社会互信和共同体意识，增强社会凝聚力。鼓励公民参与到各种社会组织中来，提高其组织化程度，从而使分散的公民达到有序化、统一化、整体化，实现社会的整合。

（三）围绕人民生命健康安全和社会安定有序，全力维护社会公共安全。

1.构建立体化综合治安防控体系。政府有责任保障群众的安全感。进一步深化平安建设，构建全方位立体化综合治安防控体系是政府社会管理职能的重要内容。政府要根据当前治安形势以及影响社会安全事件的新特点，针对重点领域加强布防、加大犯罪打击力度；要运用现代科技手段，整合各种治安信息，提高动态化条件下驾驭社会治安局势的能力，确保人民安居乐业、社会安定有序。

2.全力确保食品药品安全。食品药品安全问题涉及千家万户，关系人民群众身体健康和生命安全，各级政府都要加强监管。首先，要完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的、覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。其次，要关注薄弱环节，重视农村、学校等领域的食品安全监管，加大投入力度，让老百姓对食品安全有信心。

3.加强安全生产监管力度。针对当前的安全生产形势，首先，政府要建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，确保责任落实到具体人。相关部门监督到位，遏制重特大安全事故；其次，要完善事故信息透明机制，加强安全生产的社会监督；第三，鼓励生产主体安全生产方面的技术改进和科技研发，对于影响面广的给予奖励。

（四）围绕当前社会分化突出问题，加强对流动人口、特殊社会群体的关注、服务和管理。

1.创新流动人口服务管理体制。目前，我们国家流动人口大约2.6亿，这个群体随着城镇化的推进会继续增多。因此，政府要客观面对流动人口。流动人口并不代表“不稳定因素”，不能对其有偏见；要创新流动人口信息登记方式，适时掌握本地流动人口情况；要逐步把流动人口纳入公共服务体系，为其提供公共服务；要增强流动人口的归属感，引导其做出更大贡献。

2.改进弱势群体的帮扶方式。政府本身就要有扶贫、济贫精神和责任，对老、幼、弱、残等弱势群体给予更多关爱。针对各类弱势人群的具体情况，提供现金、实物和服务并举的福利和救助，或者给予精神关怀、或者给予政策优惠等不同的帮扶形式，有效地保证社会弱势群体和底层人群的生活水平和尊严，改善他们正常参与社会生活的条件，避免弱势群体沦为社会的“边缘人”。

（五）围绕社会风险应对和应急体系盲点，加强应急管理体系的建设和完善。

1.创新有效预防和化解社会矛盾的方式。矛盾不及时化解，就可能演变为大矛盾甚或引发突发事件，政府通过建立和完善社会利益诉求表达机制，健全重大决策社会稳定风险评估机制，及时回应民众诉求，避免矛盾的发生。一旦出现矛盾，政府要通过创新协商机制、搭建沟通平台、引入第三方等方式加以化解，从而避免人为造成的矛盾进一步激化。

2.重视基层、农村等领域的应急管理建设。经过近十年的应急管理建设，我国各级政府都建立了相应的应急管理体系。但是基层、厂区、学校、自然村等一些领域还相对薄弱，政府要帮助指导其加强应急管理建设，给予资金、技术方面的支持，同时加大督促力度，达到应急管理建设没盲点、没真空。

3.完善应急管理体制机制。政府要加强应急管理法律和预案体系建设，使突发事件的处置有法可依，有预案可指导。要加强全民风险防范意识和应急处置能力建设，提高人人自救互救能力。要完善应急管理机制，包括完善突发事件监测预警机制、信息报告和信息共享机制、风险评估和事故调查机制、应急处置救援机制、社会动员和参与机制以及信息发布和舆论引导机制、恢复重建机制。

（六）围绕网络发展新趋势和网络舆论新特点，加强网络虚拟社会的引导管理。

1.打击网络犯罪，净化网络环境。坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，对各种网络欺诈、网络犯罪加大打击力度，加强网络警务创新，培养专业网络警务人才，为网民提供良好的网络环境。

2.健全网络舆论引导机制。把网络虚拟社会和现实社会作为一个整体来管理，健全网上舆情引导处置机制。政府要大力倡导网民、行业、媒体自律，规范上网和运作；要熟谙网络运作规律，引导网络舆论；要充分发挥“网络把关人”作用，第一时间及时反馈网络舆论；虚拟社会事件发生原因往往在现实社会，重视现实社会问题的解决，疏导、引导、平息网络舆论。

3.规范网络政务行为。随着各种网络平台的丰富发展，各级政府部门也都相继开通微博、微信等平台进行政务活动，但还存在理念、习惯、技术和手段阻碍等问题。因此，政府要规范网络行政行为，实行“凭证执法”，不仅有网络认证，还要积极开发其他网民认可的身份认证，以取得网民信任，真正用好网络平台；要及时认真反馈网民意见，委派既懂政府相关政策又懂网络技术的专门人才去维护，树立良好的“政府网络形象”。

［1］李文良.中国政府职能转变问题报告［M］.北京：中国发展出版社，2003.

［2］郑杭生.走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理（中国社会发展研究报告2006）［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

［3］俞可平.推进社会管理体制的改革创新［N］.学习时报，2007-04-23.

［4］李学举.加强社会建设和管理促进社会和谐与发展［J］.求是，2005（07）.

［5］陈振明.政府社会管理职能的概念辨析——《“政府社会管理”课题的研究报告》之一［J］.东南学术，2005（04）.

［6］竹立家，李军鹏.公共管理学［M］.北京：经济科学出版社，2012.

［7］周澍，郑晓东，毛丹.国外社会管理的有益经验初探［J］.浙江社会科学，2011（08）.

［8］胡锦涛，扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系［N］.人民日报，2011-02-20.

［9］竹立家，李军鹏.公共管理学［M］.北京：经济科学出版社，2012.

［10］Hagenbuch，W.，SocialEconomics，Nisbet，Welwyn，1958：205.