我国城市社区的中国化道路：形成、发展轨迹及走向

文 （中共福州市委党校，福建福州 350014）

随着国家－市场－社会之间关系的变化，现代城市治理的理念演化为“更少的管理，更多的治理”。这一全新城市治理理念认为，良好的社区治理模式有利于将政府包揽的事务交给社区，减轻政府负担，形成“小政府、大社会”的良好格局。因此，社区治理又是政治体制改革和政府行政管理改革的助推器。西方治理理论为我国的城市发展提供了新的思路，引发了城市政府治理模式和城市政府组织的变革，进而引起城市社会的变革。对于社区来讲，就是通过其自身功能建设，构筑起沟通政府与市场的桥梁与纽带，并逐渐实现社区自治。

一、城市社区的形成与发展轨迹

城市在本质上是社会生产力发展到一定阶段的产物，而我国现代城市社区则是国家与社会相分离的产物。

（一）国家与社会的关系

国家是建构社会之上的最系统、最完备、最强有力的组织，在国家产生之初，由于国家自觉性的缺乏以及社会功能的不完善，社会力量的分散，社会的大部分功能被纳入国家的羽翼之下，以致在长时间里，人们看不到社会与国家的区别，把二者直接等同起来，应当说，这在特定历史条件下是不可避免的。然而，任何性质不同的两个事物，重合划一都不会是最好的结局。

对于国家与社会之间的关系，人类在不同时期的实践中都曾进行过各种形式的探索，历代社会学思想家们也提出过不同的观点。在历史上，英国启蒙学者洛克的“社会契约论”和德国古典哲学家黑格尔的“社会国家观”是其中具有广泛影响的两种观点。洛克认为，社会与国家是两个不同的概念，而国家又是在社会基础上产生的，即先有社会（自然社会），而后才有国家（政治社会）。在黑格尔的社会国家观中，社会与国家处在特殊性与普遍性的对立关系中。他认为，市民社会是各个成员作为独立的单个人的联合，是特殊性的领域。而国家则是普遍性的领域。社会本身是没有节制的，只有经过国家的调和，社会才能生存，才会有秩序。总之，在黑格尔看来，国家是至高无上的，国家和社会的关系是国家决定社会。按照马克思关于国家与社会关系的理论，在价值体系上，社会与国家关系协调的条件在于：社会决定国家，国家产生于社会、作用于社会、受制于社会，社会在国家的治理下有效地运转。具体而言，国家的产生是社会的需要和选择，国家不是天生恶的，也不是社会的赘瘤；在国家存在的时期里，社会必须接受国家的引导与治理，国家是社会充分授权的领域，它只遵守和奉行社会的大多数人的普遍意志，国家不是社会的玩物；在国家社会中，社会是第一位的，它是一切权力的来源，也是一切权力的目的，社会享有对国家的最终决定支配权，国家不能独立于社会之外，更不能凌驾于社会之上。

任何国家的畸变，社会的扭曲，都导源于社会与国家力量的倾斜与失衡。自国家产生到资本主义制度确立为止的人类历史，在社会与国家的关系上可以说基本上是国家占着上风，国家是支配领域，社会是受控领域，国家力量与社会力量处在不协和的状态之下，致使发生在国家身上的不良的征象长期得不到纠正。社会主义制度的建立为社会与国家关系的平衡奠定了基础，但由于这一制度的历史尚短，不可避免地存在着旧制度的残余。因而，恢复社会与国家的正常关系状态，是政府与社会的双重使命。

（二）领域合一——单位社会形成

回顾我国社区发展的历程可以发现：改革开放以前，我国的国家与社会几乎是同质同构的。“国家几乎垄断着全部重要资源，这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会 （其中最重要的是就业机会）及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行着严格而全面的控制。同时对任何独立的社会力量，要么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分。可以说，到50年代中后期，一个相对独立的，具有一定程度自治性的社会已不复存在”。［1］

国家对城市的社会性控制是通过 “单位”来实施的。国家一方面尽力消灭市场关系，采用行政手段控制资源的分配，另一方面又使企业承担起劳动永久性就业和福利责任，从而造成劳动者对就业场所的全面依附，其实质是个人对国家的依附。由于决定新中国国家组织过程的政治结构和原则使法律没有成为国家管理社会的主要手段，因而在实现了公有制基础上被纳入行政组织结构的经济组织成为国家对社会进行直接行政的管理手段。也正因为如此，当在国家政治生活中居于绝对领导地位的党组织延伸到一切社会基层组织之后，劳动者的就业场所同时成为他们参与政治过程的主要场所。对于个人来说，就业场所的党组织和行政机关不仅是劳动过程的管理者，而且在政治上和法律上都实际代表了党和政府。［2］在社会生活受到国家行政权力全面控制的条件下，离开就业场所党政机关的认可和证明，个人的许多社会活动就无法进行。当社会上的各种就业场所逐一被纳入计划经济体系后，单位社会就形成了。政府把所有的社会资源集中到自己手中，这样就断绝了社区自行发展的可能性。无论在政治领域，还是在经济、文化、社会领域，国家都是唯一的主导力量。国家与社会、政治与经济、政治与文化之间所应有的内在区别和外在功能统统被打上了深深的国家政治的烙印，形成了非政治领域政治化的社会特征。这一时期可以称为强国家的单位结构模式。

（三）领域分离——城市社区产生

从“单位结构”社会出发的中国改革历时20余年，真正对中国国家与社会一体化结构形成冲击是发生在中国市场化改革启动之后。在经济发展的要求发生巨大变迁的背景下，单位社会经过强烈的冲击与震撼，逐渐萎缩和瓦解。

1.由于市场转型，政府放弃或部分放弃了对一些社会资源的独占和直接支配，因而体制外的“自由流动资源”产生和发展起来。个体、私营、中外合资、外资独资企业从无到有，从小到大地发展壮大，与国有和集体企业三分天下。显然，在体制外企业中是无法克隆单位制的所有特征的。

2.以往单位同时兼有生产职能、职工生活职能及大量社会政治职能，是一个职能和设施相对完备的，能满足其成员各方面需要的社会复合体。单位的多元化职能形成了对城市社区内部分化和一体化趋势发展的严重障碍。单位缺乏对社区的认同感，社区也因之缺乏整合效应，使社区的发展活力降低，在改革进程中，“单位办社会”己被完全否定，众多的单位职能被分解、剥离出来，向社区转移。90年代中期以后，大量失业下岗人员涌向社会，退休人员从单位移交社区，他们与原单位的关系完全断绝，都沉淀到共同的居住区域之中，居住区域对人们日常生活的重要性大大增强。

3.“单位体制”的弱化对社区参与社会化组织与管理提出新要求。单位体制的弱化促使“单位人”向“社区人”转变，从而使基层社区越来越成为人们的主要活动空间和依托载体。社区单位和居民要求基层社区为其提供良好的发展和生活环境；党和政府要求基层社区组织承担一部分原来由单位承担的社会组织和控制的功能，实施宏观控制的“小政府，大社会”的管理格局。

4.城市的联系纽带摆脱了行政力量的束缚，又非血缘关系的联结，它是在平等基础上的一种“默契”关系。居住小区的大量出现，改变了过去同一单位的成员共居一处的局面，也改变了靠行政力量约束和整合社会成员的机制，而城市家庭之间的联系纽带不再是血缘关系，因此，社会成员之间的关系纽带正在发生变化。

可见，无论从人员结构，还是从联系纽带，抑或是从日常生活世界来看，改革以来在我国城市中都已经出现了一个以一定的地域为基础的、与国家相分离的、以共同的利益和特定的亚文化为联系纽带的城市居民生活共同体，这一共同体即是社区。很显然，它的产生是国家与社会相分离的结果。从哲学层面上来看，历史从来都是现实的，理论能在现实中回归，因为有其现实的必然存在。市场经济的逻辑因素渗透到社会领域，使单位制瓦解，国家与社会分离，社区产生。

二、治理问题的提出

由地缘群体、区域社会形成的社区，是社会赖以存在和发展的基础。社区治理的绩效高低将直接关系到城市的政治稳定和社会发展。而通过社区发展实现社会进步，进而实现社会现代化，已成为世界上许多国家所致力于的实践。随着我国政治、经济体制改革的深化以及城市管理体制的转轨，进行有效的社区治理显得尤为必要。

20世纪50年代，我国城市社区治理主体在性质上发生了根本性的变化。传统统治型治理模式为新的制度安排——政府主导型治理模式所替代，其治理体制特点为：权力配置集中；自上而下单项进行；“政社合一”；社会被国家结构化。到80年代非国有经济的出现，大量国有企业的破产以及利益集团的出现，使城市社区治理结构发生了深刻的变革。一方面，政府作为社区治理主体为社区提供了政策与法规，指导并干预具体的社区建设；另一方面，政府通过事业化、市场化、社会化改革，以“政府采购”等形式培育非政府性质的社区中介组织承接外包的职能，并逐渐允许其他非营利组织进入社区、开展活动。90年代我国启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再像计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。在这种情况下，当代中国城市社区治理状况却仍表现为治理主体的单一化（政府），治理模式为行政型主导社区，治理体系为垂直科层结构，治理关系为依附与庇护关系。多数居委会尽管实施民主选举，但自治性依然缺失，始终是政府有关社区事务的执行机构，而没有真正体现民意，社区治理基本上是在国家制度安排内运作。因而，治理转型将是一个趋势，治理（Governance）理论对于分析目前我国的社区发展和社会变革无疑提供了一个全新的视角，且具有独到的价值。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。

三、城市社区治理价值表达

治理理论现已逐渐成为社会管理与治理的一个重要理念和价值追求，对于我国的城市社区治理也有重要的理论价值和借鉴意义。

社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。在我国，城市社区治理模式由行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展过程，是社会经济体制改革和社会结构调整在城市社区发展中的一种反映，它代表着我国城市社区发展的方向。建立在合作主义基础上的新型政府与社会关系、社区制逐步取代单位制，以及城市街道制体制的改革，代表着我国社区发展与制度创新的基本思路。［3］

社区治理结构，是指政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民，合作供给社区公共产品，优化社区秩序，推进社区持续发展的制度和运作机制。其特征在于：治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制转向民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构；治理关系由依附与庇护关系转变为信任与互惠关系。［4］

当前，我国城市社区中居委会自治性缺失，社区治理基本上仍在国家制度安排内运作导致社区治理失灵。社区失灵是借鉴公共选择理论中政府失灵理论，系指社区公共管理中的失灵或者失败，是社区不能有效发挥管理作用、社区内的资源不能得到充分发挥的过程和结果。运用治理理论促进我国城市社区治理模式转型已成当务之急。

但运用治理理论时不能全盘照抄照搬，要注意其适应性。例如，从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须要有所鉴别，有所选择；从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种理论倾向往往不能适用于我们国家的现实需求；从文化接受性来看，治理理论的真正精神是个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对于处于不同文化传统的中国社会来说，不可也不可能照搬照抄治理理论的理论观点和政策主张。［5］因此，不能忽视社会发展平台的历史性差异。［6］

四、社区自治——社区治理的最佳模式

国家与社会的分离，使中国社区的组织方式和动力机制发生了深刻的变化。确立起以居民自治为核心的基层民主化主导方向，增强社会力量建立起社区居民自治体系是我国社区治理未来的发展方向，也是克服当今社区存在问题的有效途径。

1.社区自治是社区居民自身的动力。社区产生和发展的内在必然性，来自社区这个空间所发生的巨大社会变化。社区问题实质上关系居民的切身利益。保护和实现自身利益的强烈要求，是社区居民自身的动力，而且从这些要求中必然产生自治要求。可以说，这种要求来自“人性”。亚里士多德在创立政治学时，给出一个十分基本的命题：“人类在本性上也正是一个政治动物”。［7］马克思在一定程度上肯定了这一命题。人的存在决定了政治的存在，政治是人的内在要求。政治是基于人的发展这一终极关怀。一个人不仅需要单独地与一个个“他人”打交道，更需要通过社区组织，融入集体过好自己的社会生活。居民对社区自治的需要是社区内部最根本、最持久的动力。市民社会是民主政治的社会基础，社区自治是完成这一社会基础的重要组成部分。因为任何一个复杂社会系统工程和社会历史过程，是不能通过“拔苗助长”的方式获得的。

2.社区自治是社会主义民主的新形式，是社会主义民主最广泛的形式。“自治是人们实施社会活动和社会组合的一种形式，也是一种社会关系体制，其特征是自治成员的管理与被管理的身份主体化。［8］列宁对此也说过，随着民主的发展，人民“需要的不仅仅是民主的形式的代表机关，而且要确立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在管理中起积极作用”，［9］“除了立刻开始真正的人民自治外，还有其他训练人民自己管理自己，避免犯错误的方法吗？”社区自治，标志着社区民主化的开始，标志着宪法赋予人民的权利向着它真实的全部内涵过渡。逐步实现全体居民群众真正平等地、真正普遍地参与一切国家事务。

3.马克思市民社会理论指出，市民社会与国家的分离是相对的，它们在本质上是同一的。这就构成了政府与社区自治关系的逻辑起点。有个事实不容否认，西方历史上的市民社会是权力高度分散化和多元化的特定背景下形成的，一开始就表现出与政治国家结构的异质性，与此相应的是其内部理性化自然过程完成较早。而中国，作为后现代化国家，改革开放前，现实社区与国家政治结构是同质的，社会与国家没有分离，市民社会内部理性自然形成过程没有完成。改革开放以后，国家与社会分离，市民社会开始成长，社区建设作为市民社会现实过程在城市获得了空前的发展，但必须指出，无论是中国的市民社会，还是社区建设不可能走一条完全类似于西方那样的放任自由的道路，相反，我国的市民社会，社区建设的健全发育和健康发展需要依赖于一系列的外部条件，其中尤其重要的是强政府的促成作用。中国市民社会的形成有自上而下的国家培育和自下而上的自然生成两种路径。国家培育主要由政府拉动，自然生成是各种社会力量生长。国家推动社区治理以后，就要让它靠自身的动力系统行进，即社区形成自治的系统，通过自身的发育，NGO数量增长，从弱社会变成强社会，通过民主化为国家提供新的合法性基础。而国家的使命是支持社区建设，保证市民社会的发展方向，使之尽可能向理性化的方向发展，把应该是社会的权力让渡给市民社会，让社区建设按自身理性，建立自治的体系。简言之，正在形成中的我国城市社区，是具有中国特色的市民社会的一种具体样式。自治是城市社区恰当的治理模式。俞可平指出：好的治理意味着追求公共利益最大化的过程；是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会之间一种新颖关系，是国家权力向社会的回归。

虽然实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是我国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层社会的管理，它还具有十分重要的政治功能。随着我国政治体制改革的深入，随着公共领域的形成，制约社区自治的因素会逐渐消失。因此，社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。

［1］孙立平.改革以来中国社会结构的变化［J］.中国社会科学，1994（02）.

［2］华伟.单位制向社区制的回归［J］.战略与管理，2000（01）.

［3］魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新［J］.中国人民大学学报，2003（01）.

［4］陈伟东，李雪萍.社区治理与公民社会的发育［J］.华中师范大学学报，2003（01）.

［5］李凤华.治理理论：渊源、精神及适用性［J］.湖南师范大学学报，2003（05）.

［6］孔繁斌.治理与善治制度移植：中国选择的逻辑［J］.马克思主义与现实，2003（03）.

［7］亚里士多德.政治学［M］.商务印书馆，1965：7.

［8］［9］列宁全集（第 24 卷），第 153-164 页.