新中国户籍制度社会排斥多向度分析

文 （河南大学，河南开封 475001）

自1958年1月9日《中华人民共和国户口登记条例》出台后，我国开始以行政强制方式限制农民向城市流动，并由此导致此前和此后国家赋予城市职工的一系列权益为非农业户籍人口所单独享有，社会成员也被划分为农业和非农业两类户籍。随着中国市场经济体制的深化，其消极作用日益显现。在现代社会，追求公平正义的理念和原则已经成为不可阻挡的潮流，昭示着户籍制度的彻底改革已刻不容缓。本论文运用社会排斥理论对我国户籍制度的排斥性进行系统梳理与检视，全面展现我国户籍制度弊端，从而推动国家、社会坚定和加快户籍制度改革的决心与步伐。

一、社会排斥理论

（一）社会排斥的内涵

社会排斥是一个意义非常广泛、可以从多个角度定义的术语。首先明确提出社会排斥概念的是法国学者Lenoir，主要用来描述那些没有受到社会保障保护的处于边缘地位群体的生活状况，包括身心残疾者、有自杀倾向者，老年病人，受虐儿童、吸食毒品者、越轨者，单身父母、多问题家庭、边缘人、反社会者和社会不适应者。［1］20世纪80年代，在法国，社会排斥指在技术变革和经济重建过程中出现的“新贫困”现象，即社会解体的过程，个人和社会之间关系的逐步断裂过程，并且这种断裂过程和不断增长的长期失业等有着密切的关系。［2］在英国，社会排斥则指个人未能充分参与主流社会。欧盟综合法国和盎格鲁-萨克森传统，把社会排斥理解为公民权遭到否定或没有充分实现。社会排斥是在经济和社会大转折、大转型时期，学术界对社会弱势群体再概念化研究的一种尝试，意味着学术界对贫困问题、窘迫境遇的研究从贫困理论范式、剥夺理论范式向社会排斥理论范式的重大转变。［3］近几年来，社会排斥理论和现象也引发了我国学术界的广泛关注。结合中国现实，在借鉴西方研究成果基础上，一些学者也对社会排斥理论进行了探索和研究。如唐钧认为社会排斥常常指由于游戏规则的缺陷、从而使某些人沦为社会贫弱群体的过程。［4］周林刚认为，社会排斥是指由于社会政策等制度因素的消极影响，某些社会群体被逐步推至社会边缘地位的机制和过程。［5］

社会排斥作为一种理论与分析范式，具有四个特点。首先是多向度性。社会排斥不单纯指物质层面，还包括精神心理层面和符号层面。其次是动态性。社会排斥研究着重研究某社会群体或个人被推至社会边缘地带的具体运作机理，即“重在揭示其中的机制和过程”。第三，能动性。由于社会排斥是一个不受个人控制的过程，所以某些群体被排斥于主流社会之外，更多的责任在于社会。第四，累积性。社会排斥多向度之间相互关联，这使被排斥者即使在某一向度的状况获得改善，也很难走出被排斥的泥淖，甚至具有代际传递性。

（二）社会排斥的向度

社会排斥理论的最重要特征就是其多向度性，不少学者提出了具有操作性的社会排斥分析向度。Janie Percy-Smith认为，人们在七个领域内可能会遭受社会排斥，即经济、社会、政治、邻里、个体、空间、群体等层面，而且她还列举出了每个层面的具体指标。如政治领域的社会排斥主要指标有：被剥夺权利、缺乏政治权利、低选民登记率、低投票率、低水平的社区活动、对政治过程的疏离或信心不足、社会动乱或失序。个人层面的社会排斥主要指标有：心理和身体健康状况不良、没有人受到良好的教育或缺乏谋生的技艺、自信心不足。［6］1998年欧盟发表的13个成员国内关于人类尊严和社会排斥的调查报告，将社会排斥分为健康领域、就业领域、社会保护领域、教育领域、住房领域五个向度。阿马蒂亚·森把社会排斥分为积极排斥与消极排斥。所谓积极排斥，主要是指被排斥者所遭受的社会排斥是由政府或者某些个人的主观故意所造成，消极排斥则是“在社会发展过程中产生的而非人为的”。其次，他将社会排斥分为建构性排斥和工具性排斥。［7］建构性排斥，主要指制度设计本身存在着排斥性机制，工具性排斥则指制度实施过程中出现的执行偏离。

国内学者结合中国实际，也对社会排斥向度进行了归纳和整理。如丁开杰认为，按照人们将宽泛的社会概念分为“政治、经济、文化、社会”四个方面，可以把社会排斥向度分为政治、经济、文化、社会四个方面。［8］借鉴国内外学者研究成果，本文将社会排斥分为政治排斥、经济排斥、文化排斥、社会保障排斥和社会交往排斥五个向度，以考察我国户籍制度的社会排斥性。

二、中国户籍制度的社会排斥性分析

我国户籍制度在改革开放前将农民束缚在土地上，改革开放后，则使进入城市的农民——农民工，沦为城市的边缘群体。户籍制度对农民、农民工的社会排斥包括政治、经济、社会保障、文化、社会交往五个向度。

（一）政治排斥

所谓政治排斥，最为基础的是指某群体或个体在法律上或事实上被剥夺了参与公共政治生活的权利或机会。在现代社会，享有“一人一票”的选举权，且每张选票具有平等的效力，是公民基本的政治权利和维护合法权益的基本途径，也是衡量公民是否受到政治排斥的一个基本标准。但是，长期以来，我国的人大代表选举的相关法律规定却并非如此。

1953年《选举法》第20条规定，各省全国人大代表数额依每80万人选代表一人。中央直辖市、50万以上人口的省辖工业市则每10万人选一名代表。［9］1979年 《选举法》第10、12、14条规定：自治州、县、自治县人大代表的数额，“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”；省、自治区人大代表的数额，则依“农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”；省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的数额，则依“农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。 ”［10］1995 年《选举法》第 12、14、16 规定：自治州、县、自治县人大代表的数额，依“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”；省、自治区人大代表的名额，则依“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”；省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”［11］

可以看出：尽管1953年《选举法》没有明确规定城乡之间人大代表的比例，但是直辖市、省辖工业市与以农业为主的省之间全国人大代表之间比例差别，带有明显城市偏向；1979年的《选举法》规定“农村每一代表所代表的人口数”与“城市每一代表所代表的人口数”之比为：全国8∶1，省、自治区 5∶1，自治州、县、自治县 4∶1，是将 1953 年《选举法》“城乡不同比”原则明确化；1995年的《选举法》则是将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例，统一修改为 4∶1。

关于城乡公民选举上的比例差别化规定，1953年的《关于“选举法”草案的说明》做了这样的解释：城乡公民选举上的比例差别化“完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的”；“真实地反映出我国的现实生活和阶级关系。”［12］但是，这种解释并不充分。况且，基于国情理由而做出城乡公民选举上不同比例的规定，与现代社会已经得到普遍认同的宪法平等权基本原则也相抵触。2010年《选举法》再次修订人大代表选举首次实现了城乡同比例。但是，这并不意味着户籍制度对非农业户籍人口的政治排斥彻底不存在了。因为，截至目前，大量的农民工事实上已经长期生活在城市中，正是由于他们的户籍不能随着他们迁徙到城市中去，他们不能参与到他们生活的城市的人大选举活动中去，无法维护他们在城市的权益，故而仍然存在政治排斥问题。

（二）经济排斥

户籍制度的经济排斥主要表现在长期以来，国家实行粮油等生活必需品供应制度、统购统销制度对农民进行消费排斥，以及改革开放前后，国家和城市政府对农民、农民工就业方面的限制，使他们无法通过自己的劳动增加收入。

1.消费排斥。建国初期，由于粮食供应紧张，1953年11月19日，政务院发布《粮食市场管理暂行办法》要求：“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食”；当月23日，政务院又发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》要求农民必须将余粮按照国家规定的“收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量”出售给国家。随后，中共中央先后发布《关于在全国实行计划收购油料的决定》、《关于棉花计划收购的命令》等文件。这样，就在全国初步建立了粮油棉等生活必需品的统购统销制度。30余年的统购统销，国家对农民粮食的净征购率一般都在15%—20%之间，［13］而农民却无法与城市市民一样获得低价粮油等生活必需品购买机会，这种消费排斥直到上世纪90年代才彻底消除。

2.就业排斥。1958年《户口登记条例》第10条第2款规定：农业户籍迁入城市，只有三种情况方可批准，一是持有城市劳动部门的录用证明，二是学校的录取证明，三是城市户口登记机关的准予迁入的证明，否则不予办理。其意图就在于阻止农民到城市中寻找就业机会。随后，中共中央、国务院多次以此条例为依据，发布关于阻止农民进入城市寻找工作机会的文件。1959年的1月、2月和3月，中共中央、国务院先后发出《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》、《关于制止农村劳动力流动的指示》、《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》，要求各企业事业单位加强劳动力城市内部调配工作，集中清退和停止招用流入城市的农民，“没有迁移证件不准报户口，没有户口不供应粮食”。

改革开放以后，国家允许农民进入城市寻找工作机会，但是，这并不意味着城市就业的大门彻底向农民敞开。相反，许多城市对农民工的就业行业、职业有着诸多限制。如北京市劳动局1996年就专门出台文件规定：金融、保险与邮政行业，各类管理人员、营销员等诸如此类的职业外来人员不得从事，非北京市户籍人员只能在脏累差的204个工种范围从业。并且明确：招录文件中没有明确的行业、工种工作人员必须“首先招用本市常住户口的劳动力”；只有在招录不足情况下，“凭市、区、县劳动部门职业介绍服务中心开具的证明，向市、区、县劳动局申报使用外地人员的计划，经批准后方可招用。”［14］上海、天津等城市也有类似的政策和规定。

户籍制度的就业排斥还表现在国家对退伍义务兵的城乡户口有别的就业安排规定。国务院1958年3月发布的《关于处理义务兵退伍的暂行规定》规定，“入伍时原是家居农村或者城市郊区的农民，退伍后都应当回到原居住地区参加农业生产”；“入伍时原是国家机关、人民团体、企业、事业等单位的正式职员或者工人，退伍后要求恢复工作的，原工作单位应当在两个月内安排他们的工作”。［15］也就是说，农民和市民一样入伍，但农业户籍退伍兵不能在城市获得就业机会。这种状况直到2010年才彻底消除。

（三）社会保障排斥

户籍制度的社会保障排斥主要指农民无法享受到与非农业人口同等的医疗、养老和住房等方面的社会保障和权益。

1.医疗、养老排斥。建国初期，国家先后颁布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等文件，在行政事业单位初步建立起来了基本上由国家包起来的社会保障制度。

1951年2月，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，在“雇用工人与职员人数在一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关。铁路、航运、邮电的各企业单位及附属单位”内实施劳动保险。随后，又将劳动保险的适应对象扩大到商业、外贸、粮食、供销社、金融、民航、石油、地质、水产等部门。这样，国家又基本上全部承揽了企业单位职工的社会保障。随后，国家又出台先后系列法律法规，建立了系统的职工的疾病、负伤、残疾、年老、死亡和生育等事项的社会保障体系。随着1958年户籍管理法规的出台，这种社会保障更成了非农业户籍公民的当然福利待遇。改革开放以来，国家对医疗、养老制度逐步进行调整和改革，但是截至目前，两类户籍人口之间差别仍然很大。

2.住房保障排斥。新中国成立后，我国在城镇实行政府和单位供给福利化的住房政策。1957年，国务院发布《关于职工生活方面若干问题的指示》指出要为无房职工建设住宅，并规定了资金来源和管理、分配和调整原则：“中央各部门和各省、自治区、直辖市人民委员会在根据国家核定的基本建设计划分配基本建设投资的时候，应该适当地注意建筑住宅的投资，逐年为缺房的职工增建一部分住宅。企业中历年积存下来的奖励基金和今后每年提取的奖励基金，都可以拨出一部分用来建筑职工住宅。”职工住宅福利制度正式建立。同样，随着1958年户籍管理条例的出台，这种住房福利就成为城市非农业户籍人口的专享。这种住房保障排斥，直到今天随着住房市场化才慢慢弱化，至今没有彻底消除。

3.人身意外伤害保险排斥。在现代社会，每一个人的生命具有同等的价值，这是宪法平等理念的基本要义。但是，2003年《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十九、二十五、二十八条分别规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算”；“残疾赔偿金根据受害人丧失劳动能力程度或者伤残等级，按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，自定残之日起按二十年计算”；“被扶养人生活费根据扶养人丧失劳动能力程度，按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均消费性支出和农村居民人均年生活消费支出标准计算。”［16］这种意外伤害赔偿数额明显的农业与非农业户籍差别，体现了非农业户口与农业户口的“价值”不同，近几年来才有所改变。

（四）文化排斥

文化排斥主要是指户籍制度对农业户籍人口接受和非农业户籍人口一样平等的教育权利和机会的排斥。建国初期，农村地区的基础教育经费都来自农民自筹。城市公办小学和初级中学的教育经费则一直主要由城市的区（县）政府承担，基本实现了有财政保障的基础教育。西方学者评论道：“虽说新教育制度的目的是为工农服务，但是进入中学和大学的正式学业标准有利于中国社会里的新旧特权阶层，即残存的城市资产阶级子女、党和政府高级官员的子女，以及知识分子的子女”。［17］1998年3月，原国家教委发布文件要求，各地方政府“应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”；“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。”［18］尽管该规定在政策上为农民工子女在城市接受义务教育开了一道细小的“缝隙”。但是，高昂的借读费用是收入微薄的农民工所难以承受的。

户籍制度的文化排斥还表现在农业户籍子女长期无法具有和非农业户籍一样进入中高等技术、职业学校学习的机会和接受高等教育机会相对较少方面。建国以来，各种中高级技术学校、职业学校只是面向非农业户籍人口招生。就大学教育而言，由于农村的基础教育薄弱，农业户籍子女接受高等教育的机会明显少于城市户籍子女。据抽样统计，2004-2005年我国城镇、乡村居民的高等教育入学机率分别为1.40和0.74，前者是后者的1.89倍；重点院校中城镇居民的入学机会是乡村居民的1.85倍，其中985工程建设院校中城镇居民的入学机会是乡村居民的2.42倍。［19］这种由于城乡户籍不同而导致的城乡公民接受中、高等教育的机会不公平，使大量农业户籍子女依然同父辈一样，生活在社会底层。近年来，国家加大了对农村教育扶持力度，这种文化排斥稍稍有所改观，但是由于农村教育的长期落后，其事实差别决非短期可以消除，城市农民工子女在城市的入学问题也没有彻底解决。所以，户籍制度的文化排斥仍然在起着作用。

（五）社会交往排斥

建国后的户口政策规定，家庭内子女的户口性质随母亲而定。由于非农业户籍无论在收入、教育、地位、身份还是发展机会等方面的明显优势，这导致非农业户籍人口基于理性的考虑，自然倾向于选择同是非农业户籍的异性组成家庭；反之，农业户籍社会成员尽管愿意选择非农业户籍的异性组成家庭，但是非农业户籍的社会成员一般不会做出这种选择。也就是说，由于现行户籍制度的存在，极少有人会选择与自己户口性质不同的人作为婚配对象。这就形成了“通婚圈的二元结构”，即“城镇户口与乡村户口的婚姻市场的分割状态”。［20］

十一届三中全会以来，进入城市的农民工的户籍不能随着人们的居住地域的改变而同步变更，自然不能享有与户籍相联系的一系列的社会福利。在实际生活就表现为视农民工为“二等公民”，使农民工成为游离于城市社会之外的边缘群体，交往对象主要仍然是建立在亲缘、血缘、地缘基础上的初级农民工群体同质社会关系。

三、中国户籍制度社会排斥的后果分析

新中国的户籍制度是一种由国家建构的、积极的社会排斥，具体看，其消极后果主要有：

（一）导致二元社会结构僵化

二元社会结构是指，在一个国家内部同时存在着落后的农村社会和比较现代化的城市社会。发展经济学家刘易斯认为处于经济发展早期阶段的国家存在着两种经济或两个部门，即城市工业部门和乡村农业部门的二元结构具有必然性，但随着时间推移会自行消失。［21］

1840年以来，中国也逐步形成了传统生产力和生产方式与现代生产力和生产方式并存的二元经济结构。但是，中华人民共和国建立后，我国的二元社会结构没有出现如发展经济学家刘易斯所说的城乡逐步走向一体化，而是不断固化和扩大。孙立平认为，由于这种社会结构的形成与户籍制度对农民的社会排斥密切相关，因而是一种有别于刘易斯的“二元经济模型”的行政主导型二元社会结构；改革开放后，这种二元格局又转移到城市内部，即在城市中形成了一种新的二元结构，即由流动人口、农民工和城市当中的其他的居民所形成的二元结构；但是，不能简单将这种现象看作城市化过程中的“过渡形态”，相反是行政主导型二元结构和市场主导型二元结构叠加的结果。［22］随着时间推移，会导致中国变成城乡愈来愈具有两个时代和两个文明含义的断裂社会。

（二）制造社会区隔

户籍制度对农民的社会区隔涉及到方方面面。从人的基本活动看，包括衣食住行。在计划经济时代，穿衣需要布票，吃饭需要粮票，这些农民都不能享有或者只能少量享有，农民也没有资格享受城市非农业户口的住房保障，没有正当理由也不能够随便离开自己的生产队。从一个人的生命历程看，户籍制度的社会区隔几乎贯穿农民的一生：当一个农民家庭的婴儿出生时，他（她）只能享受农村简陋的医疗条件；到了入学接受教育的年龄，不能获得和城市户籍社会成员同等的教育资源，由此进而影响到其进入更高一层次的学校接受教育的机会；成年后，只能与同样农业户籍的异性建立家庭，在就业上同样没有机会与非农业户籍竞争，不能享受非农业户籍人员所享有的劳动、医疗保险与失业保险；进入老年以后，没有养老保险；甚至在死亡后也没有非农业户籍人员所享有的丧葬补助和家庭抚恤。可以说，户籍制度的社会排斥，不仅造就了经济上的区隔，而且是政治、经济、文化等区隔与地理上的空间区隔相重合。如果说，改革开放前户籍制度将农民区隔到农村区域，那么改革开放后则是将进入城市的农民区隔在城市的边缘区域，形成了一个特别的阶层——农民工。

（三）人力资源闲置

人民公社化时代，农民被固定在自己所属的生产队，在有限的土地上进行集体劳作，分配则采取大锅饭的方式，这窒息了人们积极性的发挥，导致大量农民以“出工不出力”的方式，慢慢地耗尽自己的劳动力，同时导致整个集体处于长期的贫困状态。另一方面，由于户籍制度对城镇劳动力保护，没有失业压力，也使劳动者缺乏竞争意识和创新力。

世界各国的发展历程表明，一个国家要从贫弱走向富强，要充分利用本国富足的资源的比较优势。我国作为世界第一人口大国，最大长处无疑在于富足廉价的劳动力资源。但是，改革开放前30年，我国丰富的劳动力只能处于闲置状态。改革开放以后，大量的农村剩余劳动力进入城市所创造的巨大财富，从反面说明了改革开放前三十年户籍制度的排斥下，所造成的人力资源浪费之巨大。

（四）城市化滞后

城市化是第二三产业向城市聚集，农村人口不断向城市转移的过程。城市化过程离不开与工业化。其中，后者是前者的根本动力源泉；但是另一方面，工业化健康发展也内在的需要同步的城市化。

上个世纪50年代建构起的户籍制度，抑制农业人口向城市涌入，严重制约了城市化进程。据统计，1949年至1978年间，中国工业总产值增长了近30倍，但城市化率只提高了8个百分点。［23］有研究表明，随着经济的进一步发展，城市化率速度会远快于工业化率。据统计，1999年，世界低、中、高收入国家的平均工业化率分别为30%、36%、30%，其对应的城市化率分别为31%、50%、77%。可以看出，即使世界低收入国家，其城市化率也超过其工业化率1%，高收入国家城市化率则超过其工业化率达47%。但是，中国同年的工业化率为42.7%，而城市化率只有30.89%。也就是说，即使把中国作为低收入国家看待，其城市化率不仅不高于、反而大大低于工业化率达11.81%，［24］其差别也未免太大了。以至于罗兹曼感叹道：“试问在哪个国度里，现代化成长到如此之程度，而都市化程度还如此之低？”［25］尽管城市化和工业化不同步并非原因全在户籍制度，但是户籍制度的消极作用不可忽视。

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