制度伦理：当代中国官德建设的缺失与重塑

文 （徐州市行政学院，江苏徐州 221009）

官德是指官员应恪守的职业道德，是官员工作、生活及日常行为的规范与准则，是从政之道、用权之德。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。国家治理现代化与执政党建设有着紧密的关系，必须在党的领导下逐步实现。作为直接支配社会资源配置状况的官员，在推进现代化的过程中，其道德行为和道德风貌直接对社会大众起示范效应和导向功能，须有赖于制度伦理的规范和约束。制度与伦理的调节方式，对构建个人与社会和谐发展的关系有不可替代的作用。由于官员掌握着社会公共资源的使用和分配权力，其行为是否符合一定的道德规范直接影响着整个社会的公平和正义，因此，在各项干部制度中科学合理地设置领导干部应该遵守的道德底线，对于保证领导干部思想道德建设的整个水平具有十分重要的意义，应当“主张制度伦理既是制度的伦理又是伦理的制度，强调制度安排与道德建设的双向互动”［1］。

一、辩证统一：制度伦理与官德建设的关系

从制度伦理层面强化官德建设，是官德实现的重要途径和有力保障，而官德建设为制度伦理的创新提供了主观条件，二者是辩证统一的关系。

（一）制度伦理是制度的道德性与道德制度化的双向互动

制度伦理一方面是指制度中蕴含的伦理价值和道德规范，制度的设立是以一定道德为前提的。一种制度只有找到其在伦理道德上的正当性与合理性的依据后，才能获得大多数社会成员在价值观念上的认可；另一方面，制度伦理是制度化、法律化的道德规范。通过制度、法律、法规等建立健全伦理道德的规范、制约和导向机制，将一定社会伦理原则和道德要求提升、规定为制度，从而约束、规范道德主体的价值选择，影响道德主体的行为动机和行为过程。制度伦理实现了制度调节与道德调节方式的有机结合。

制度伦理的本质即以改善人自身的生存状态为主题，综合运用制度、道德等多种手段，构建一个符合人的全面自由发展要求的良序社会。按照马克思主义的理论，制度伦理只有以人自身的全面自由的发展为出发点和归宿才能真正站在正确的方向上，其最终的发展目标必然是建立一个这样的社会，在这个社会里“人以一种全面的方式，也就是说，作为一个完整的人，占有自己的全面的本质”［2］。

（二）制度伦理为官德建设提供客观约束力和价值导向

马克思指出：“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想。这就是说，一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。”［3］随着人类交往范围不断扩大，个人道德修养的约束力远不如制度化的伦理道德作用更为明显。因此，要把制度深入到人们生活的公共空间，通过制度设计和制度安排，成为调整和维系社会道德的基本形式和力量。道德是内化于心的一种价值观，对于道德主体的行为是一种“软约束”，而制度伦理是从制度方面解决社会领域的道德问题，将道德的“软约束”转化为以法规、制度为后盾的“硬约束”，以它的权威性、强制性、确定性和稳定性等特性来约束道德主体的行为动机。制度对人的道德约束是客观标准，不受任何官员的偏爱影响而改变。制度的道德性对不同的行为主体具有同等的客观有效性，可以把任何官员的行为纳入到统一的社会道德秩序中来，为官德建设提供一种强有力的客观约束力。

其次，制度伦理为官德建设明确价值导向。任何具体的社会制度，都是对特定人群的社会行为及其相互关系的调整和规定，借助其强制性这一特性，对人们的地位、角色和利益关系进行了较为清晰的界定，规定着人们行为的选择空间。“制度为人们提供了一定的行为模式，社会或团体力图用这些行为模式去模塑其成员，当他们接受了这些行为模式和行为规范并付诸实践，以至在任何同类场合都以这种模式行事时，这套行为模式即被制度化了”［4］。从道德认知上引导官员接受制度伦理倡导的价值原则，能够从源头上约束行政官员的价值选择，引导官员的道德养成，进而影响官员的行为动机。某些制度和制度体系在设计、建立、完善和实施的过程中，受到伦理价值的指引，同时也明确了官员的权利和义务，为其生活、工作及活动指明方向。同时，制度伦理中蕴含的公平正义、惩恶扬善、奖优罚劣可为官员明辨是非善恶的道德建设创造有利的机制。官员通过制度伦理规范可预期到自己行为的现实后果，被制度伦理所鼓励的道德会被认同和保留，被制度伦理所反对的道德将会受到排斥和遏制。

（三）制度伦理的实现依靠官德建设的实践

官德在制度伦理的构建和实现中具有重要作用。每一个时代制度的创立和价值取向的确立都是通过各行各业的领导人物，根据自身特定的思维方式、知识结构去创建的。他们的道德价值观决定了制度是否合乎道德以及符合道德性的程度。在实际操作中，官员自身的道德价值取向决定了他们制定规章制度所体现的价值取向。因此，制度伦理的实现需要有德行的官员推进。中国有句古语：“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，也就是说只有善德不足以处理国家的政务，只有法令不能够使之自己发生效力。即治理国家必须把行善政与行法令结合起来。如果官员的道德水平比较低，即使有再好的制度也形同虚设；如果官员的德行较高，就可以推进制度建设及实现蕴含更高的伦理价值。

制度伦理不仅要协调制度之间的关系，还要在协调关系的基础上促进制度的创新。官德建设为制度伦理的创新提供了主观条件，官德建设的道德主体、评价标准为制度伦理的创新提供了主体性的推动因素。通过官员道德主体意识的加强，不断地参与和完善官德建设的实践。

二、制度伦理缺失：官德失范的重要原因

当前中国官德亟需解决的问题包括责任意识缺失，思想道德失范；价值观念扭曲，权力观念异化；工作脱离群众，为民意识淡薄等。根据制度伦理所具有的制度伦理化与伦理制度化的双重意蕴，从经济利益、体制机制、伦理道德等三个方面分析一下官员道德失范的原因。

（一）经济结构变迁导致官员价值观伦理道德的失控

我国社会主义现代化建设过程中经济体制的转轨，使利益格局和经济结构发生重大转变，经济基础的变化必然引起上层结构的变化，表现为价值观念的冲突与道德伦理的失范。经济的发展与转型极易带来官德失范与政治腐败。美国、英国甚至是六七十年代的香港，在工业革命、经济飞速发展的时代，都出现了大规模的官员腐败现象。改革开放以来，我国社会发生了深刻变化：经济体制从计划经济向市场经济转轨；社会管理国家化、单位化向社会化转变。在这一转型过程中，不可避免的出现一些人群体归宿失落和价值信仰迷失。

与此同时，开放环境下多元价值观的影响，导致少数领导干部道德价值取向的紊乱和道德失范。多元利益的格局使社会难以形成统一的价值导向和利益诉求；另一方面，多元利益格局会使得多重利益主体之间发生冲突，多元的思想交织冲撞，都在试图腐蚀拥有公共权力的各级宫员，致使官员发生严重异化，权钱交易成为可能。在市场经济的大背景下，一些官员没有树立正确的人生观、价值观和权力观，抵挡不住物质、金钱的诱惑，利用人民赋予的公共权力进行权钱交易，谋求个人私利，通过权性交易，贪图个人享乐。这样的生活方式，必然导致自身的腐化堕落，为人民所不齿，而现实制度的诱导却是引发官员道德失范的重要原因。

（二）干部选拔和隶属于监督机制不健全

官德道德范围，是个人依靠自身伦理规范进行的自律，更是依靠外在的体制机制等制度环境进行约束的他律。目前“德才兼备，以德为先”的干部培养选拔标准在实际执行中也存在很多漏洞和缺陷，在贯彻落实的有效性方面存在一定困难。其中一个很重要的原因就是对领导干部“德绩”考察难度很大。由于领导干部的道德并不像 “才干”、“学识”、“技能”以及政绩那样可以看得见、摸得着，能够比较直观、具体地呈现出来，这就在一定程度上影响和制约了干部选拔任用工作的科学化和规范化，使“德”的考察评价具有一定的难度，不能对官员的从政道德进行有效的监督和管理，在干部提升与任用的进口上，把关不严，标准不一。民主监督与程序监督有所疏漏，往往会使少数官员能够逃避法律和法规的制约与惩罚。并且在官员的退出机制上也存在一些问题，离职审计、事后监督的作用没能充分地发挥出来，不能给腐败分子以严厉的惩戒。行政体制机制上的这些弊端，给官员的官德失范造成了可能。

就考察内容而言，道德考察不够全面，重政治品德，轻社会公德；就考察评价体系而言，定性分析的多，定量分析少，对官员道德能力的评价指标系统还没有完善的建构起来；就考察的成效而言，在干部品德的考评结果与干部使用之间存在着一定的脱节现象。一些德行很好、性情耿直，实事求是、脚踏实地，为群众办了许多好事、实事，在群众中威信很高，但不事张扬、埋头苦干、默默奉献的干部，在选拔任用中得不到重用，甚至受到冷落，被“边缘化”；相反，一些德行不好，但善于拉关系、搞公关，夸夸其谈、坐而论道、大搞政绩工程、善于虚报浮夸的干部，却被提拔重用；就考察持续性而言，对于领导干部“德”的考核强调了阶段性，忽视了连贯性、长期性。这些状况势必会挫伤一些同志的积极性，导致干部“养”德的自觉性不高。

（三）官德建设忽视理性制度的“硬约束”

不同于法律这种刚性要求，伦理道德是一种软性约束。行政官员在社会生活中担任多种角色，角色间的道德冲突给其行政行为造成诸多困惑。而社会是一个开放立体的系统，多元文化的交织，以及传统思维的影响，都容易对官员个体的伦理道德价值判断产生影响。官德失范包含着一个严重的认识问题，即以“自然人”的道德标准来评判“行政人”的道德表现。在一定程度上，可以说某些自然人的道德问题是可以得到民众宽容的。但是，这种标准不适于行政人，因为行政人是公权力的持有者，是公共利益的维护者和公共权力的主体，其特殊的身份暗示了自然人标准的不适用。一切严重的官德失范、贪污腐败案件都是一步步突破道德防线、降低道德要求的结果。著以微始，对待官员的道德滑坡问题必须零容忍。作为行政人，确认行为正义的标准应当是道德，而非法律，否则标准的降低将造成公权力的异化，官德失范现象也将无法消除。因此，道德评判标准与法律评判标准的混淆，成为中国官德失范的一个重要的伦理道德根源。

以职业伦理为核心的现代公务员精神与传统伦理的内在紧张，也成为官德失范的另一个伦理道德根源。中国的传统文化生成了中国特有的人情社会。人伦之情一向是中国人所珍视的基本生活价值之一，过多的人情考虑会成为追求公平、效率过程中的负累，影响现代核心价值的追求，传统伦理反而成了现代精神破坏者。道德自律性是道德区别制度规范的最明显的特点，也是道德成为人的内在精神需要的魅力所在。但在社会秩序不稳固、人们觉悟水平不平衡的社会环境下，道德的劝导性、自律性就会缺乏感召力，对于那些道德意志力较差的人来说道德约束苍白无力。在实践中，官德建设总是强调“内省”、“慎独”，强调道德修养，而制度约束的他律却容易被忽视，致使对官员的监督力度不够，法律制度的警示作用弱化。

三、制度重塑：强化官德建设新视域

制度伦理是一种制度善，正如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［5］。制度的善有赖于个体的善，制度的善最终目的是为了个体的善，制度善与个体善是一体两面，相互促进。

（一）完善干部任用选拔机制，遏制公权力异化

积极探索实现民主执政的有效途径和方式。用民主的方法选人用人，在干部的选拔任用机制上，要充分体现公开、公正、择优的原则，认真研究委任、选任、公推公选等选拔干部的方法及特点，形成适用于不同职业、不同层次、不同岗位的选人用人机制。第一，积极推行公开选拔，努力完善干部交流、轮岗和回避制度，建立健全党政领导职务任期制和引咎辞职、责令辞职制。在考察干部中，既要坚持党管干部原则，更要坚持群众公认原则，防止领导干部“对上负责，不对下负责”行为的发生。建立健全干部监督考评机制，真正形成反应灵敏、渠道畅通、覆盖全面、配合密切的问题发现机制。

第二，健全信息公开渠道，建立完善行政问责制度。执行民主推荐、组织考察、个别酝酿和讨论决定等工作程序情况，执行干部交流、回避和免职、辞职、降职等制度和遵守相关工作纪律的情况，真正做到能者上，庸者下的激励机制。科学考评官员工作实绩，合理设置考评指标和权重赋值，建立起真正反映人民群众切身利益和促进经济发展、社会协调进步的综合指标评价体系，通过经常性的公开竞争，不断培养提拔实绩卓著的干部人才，调整淘汰不称职的干部，依法处理违法违纪的干部，特别是对监督管理中发现的失真失实、违规用人问题，要严肃追究责任并予以通报。落实各级政府目标责任制，督促各部门自负其责、履行职责、有效作为，转变政府工作方式，提高工作效能，努力把职责范围内的问题解决好，对人民群众提出的问题不推诿、不扯皮，对于行政不作为、乱作为的现象，予以加重督察和处罚。

（二）转变党群沟通方式，完善民主监督机制

要实现党群沟通方式的转变，从侧重感情联络转变为侧重制度建设，更重要的是要从长远和现实的高度创建造福于人民群众的民主政治制度。其一，建立干部直接联系群众机制，从接待上访转变到领导干部下访，实行领导接待日制度和信访制度是联系群众的重要途径和方式。建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的民主决策机制；其二，建立党员干部联系点和派驻基层制度，派驻干部到乡镇、街道办事处、村社和农户居民家中，与群众同吃、同住、同劳动，定期深入基层调查研究，为群众出谋划策，排忧解难。要保证决策的科学，就必须坚持从群众中来、到群众中去的群众工作路线，倾听群众呼声，推进决策科学化、民主化。

构建并完善集检查、监督、预防和处罚于一体的群众工作制度。近年来，各地在联系群众制度建设方面进行了有益的探索，实行了与群众协商对话制度、领导干部信访接待日制度、党员和干部联系户制度、民主谈心日制度等一系列的制度。制度建设同时要勇于吸收借鉴国外政党的一些成功做法。对行之有效的制度，我们要长期坚持并不断完善。通过法规制度和机制的建设，实现群众工作经常化、制度化，实现党群间关系的和谐。建立并完善人民群众对公共权力的监督、制约机制，防止公共权力异化；明确群众在监督中的法律地位和监督权限，从制度和法律上充分保障群众对干部及其行为的监督。通过制定并广泛推行财务公开、政务公开等制度，把各基层、各单位部门的财政开支情况、事务执行情况定期向群众公布；逐步完善领导干部财产申报制度，以便接受群众的监督。

（三）自律与他律相结合，改进官员教育方法

心理学家皮亚杰阐述的个体道德认识发展的逻辑顺序依次是：“无律——他律——自律——自由”，这揭示了他律是道德形成所必须经历的阶段。制度的他律性在官德形成过程中起到很重要的作用，要将道德自律和制度他律相结合。“公仆”的假设基于道德自觉，官员是具有多重角色的社会人，通过道德自觉约束有很大的缺陷。道德的自律是需要极强的意志力，当官员受到权力的腐蚀而私欲扩张时，意志力薄弱的人就会动摇，这就必须借助伦理道德之外的制度硬性约束力量。在进行权力机构的体制设计时，必须紧紧盯着人性的弱点，确保从制度的设计上按“最差情景”行事。改变传统官员道德水平提升的说教方式，从制度安排上规范官员的行为，将主导价值观渗透到各项制度的设计与安排中去，把主导价值观与制度建构统一起来。通过实践，使道德规范内化为官员的道德良知，成为一种道德自觉。

在日常生活与工作中加强对官员进行思想品德方面的教育，提高其防腐拒变的能力，使其自觉遵守国法党纪，牢固树立责任意识，服务意识，廉洁意识，法制意识和公平意识。加强对官员的廉政文化教育和从政道德教育，推动和约束官员形成积极的廉洁从政修养和个人生活作风，在全社会形成官员廉洁自律，公众监督官员的良好廉政氛围。在官德建设中，只有将官德自律和制度他律有机结合起来，才能真正提高官员的道德素养，实现官德建设的理想目标。

（四）建立作风教育长效机制，从制度上钳制腐败行为

首先，树立官员正确的权力观和政绩观，厉行勤俭节约，不搞形象工程和政绩工程，克服好人主义，纠正脱离群众和庸懒散奢的工作作风。同时，把官德教育纳入各级党委、纪委和党的干部所在单位的日常工作之中，定期开展专门性的官德教育活动，积极开展党的优良作风教育，以党内优秀人物的事迹教育广大党员干部，以反面典型来警示党员干部。对官德优秀的干部要及时进行表彰，对官德缺失的干部要及时严厉地查处，在社会中营造一种“官德回报”效应，让官德优秀的人产生一种成就感，让官德缺失者产生一种敬畏感，让广大民众产生一种信任感和敬佩感。在建立官德奖赏制度时，不能只靠一阵风，必须要建立长效机制，力戒形式主义，加强科学从政、民主从政、依法从政的良好官德和官文化建设。

其次，要通过法治从制度上钳制腐败行为，建立健全防范性法律法规，切实完善相关制度，如制定和实施切实可行、操作性强的财产收入申报法、反贪污贿赂法、公民举报法等；健全权力运行制约和监督机制，切实加大惩处力度，通过立法来规范利益集团行为，缩小既得利益集团活动空间，积极探索通过立法来缩小既得利益集团活动空间的理论与实践；对政府工作人员参与政策制定可能导致不公应当回避的情形进行立法，对在职官员，离职、退休官员经商、从业、兼职要从法律上进行明确规范；加强权力制衡，确保政府公共性，防止政府自身成为特殊利益集团。对涉及政府及其部门利益的决策，政府及其部门应该回避，应将其交给独立的第三方进行方案设计和科学论证，同时积极吸收人大和政协代表、专家、学者的意见，主动问政于民、问计于民。

综上所述，从制度伦理层面加强官德建设，是治理腐败，建立廉洁、高效的领导机制的有效途径。在改革开放和市场经济条件下，加强官德建设最首要的任务是遏制和铲除权力腐败，完善、健全规范制约权力的各种制度，形成一个能够在社会生活各方面支持和保障制度得到真正落实的制度伦理环境。

［1］梁禹祥，南敬伟.诠释制度伦理［J］.道德与文明.1998（03）.

［2］［3］马克思恩格斯全集（第 42 卷）［M］.北京：人民出版社，1960：123.

［4］彭克宏.社会科学大词典［M］.北京：中国国际广播出版社，1989：315.

［5］ 邓小平.邓小平文选（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1993：338.