户籍制度改革视域内农业转移人口市民化的困境与应对

文 （中共烟台市委党校，山东烟台 264003）

当前，加快户籍制度改革是新常态下全面深化改革的重要任务，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。2014年7月30日，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），强调要建立城乡统一的户口登记制度［1］，为农业转移人口市民化创造条件、敞开大门。但是城外人的迟疑和观望，让我们清楚地看到，户籍制度改革并不是简单的人口管理政策的变革，更为重要的是要协同推进以公共服务均等化为目标的一系列户籍制度配套改革，并采取切实有效的配套措施，在确保农村户籍人口社会福利水平提高的同时，使有能力有意愿的常住人口有序市民化。为此，本文从户籍管理制度改革的现状调查入手，深入剖析农业转移人口市民化的困境，从地方实践启迪中寻找出路，以此拓展户籍制度改革的视角，完善户籍制度改革的路径。

一、我国户籍制度改革进程中取得的新突破

在纲领性《意见》的指导下，全国各地积极推进户籍改革试点，在不断探索和实践中一些省市率先行动，迈开大步，户籍制度改革有了新的突破。

1.贯彻落实中央部署，全面推行居住证制度。《意见》中提出：“要全面建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。”［2］时隔半年，中央进一步完善户籍制度改革框架，在2015年2月15日审议通过的 《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案中明确：“扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。”［3］居住证制度，是农业转移人口市民化的重要制度创新，是“以人为本”加强流动人口服务管理的重要举措，有利于推进有意愿、有能力在城镇安家落户的常住人口有序实现市民化。因此，全国各地积极贯彻落实中央部署，大力推行居住证制度，初步取得成效。例如，陕西省在全国范围率先实施居住证制度，其省会西安在2015年1月将居住证办理权限下放到区县，18个居住证办理便民点方便常住人口就近申领居住证，截至2月中旬，西安市已有超过90%的流动人口办理了居住证；四川省2015年全面推行流动人口居住证制度，成都市截至2014年7月已有251万流动人口办理了居住证，并可享有12项与成都市民同等的权益；山西省在推进户籍制度改革中将居住证作为百姓享受相关公共服务的载体。居住证制度，不仅是人口管理模式的创新，强化了流动人口及时准确登记，有利于人口信息化的建设，更为重要的是，居住证制度体现了经济社会转型背景下的人文关怀［4］，打破地方利益藩篱、绑定惠及民生民权的配套举措，开启居民自由迁徙的新时代，为实现人口管理全覆盖和基本公共服务均等化提供制度保障。

2.政策措施频频出台，中小城市逐渐降低落户门槛。按照《意见》中提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件”的要求［5］，各地陆续出台相关政策，不同程度地放宽了农业转移人口落户城镇的条件，其中小城镇和中西部地区的中小城市普遍放开了落户限制，多数大城市和东部地区中小城市适当降低了落户门槛。江苏省明确提出，只要具有合法稳定住所或者具有合法稳定职业，就可在中小城镇落户；广东省自2014年开始，全面放开本科以上学历毕业生落户限制，全面放开了除广州等6市外的建制镇和中小城市落户限制；山东省菏泽市率先提出有合法稳定住所或职业即可落户，烟台市常住人口落户城镇的年限进一步放宽，由原来的签订劳动合同满3年变为2年、缴纳社会保险满3年变为1年，济南、青岛两个“Ⅰ型”大城市全面放开大学毕业生落户。就目前状况而言，中小城市落户政策调整主要着眼于“抢人才”，希望借助户籍改革来优化户籍人口结构，但随着户籍改革的深入和各地落户新政的推行，“双向选择”、“用脚投票”必将使“抢人口”成为户籍改革的内在动力，部分省市在这方面已经先行一步。

3.创新户籍管理机制，特大城市实行积分落户制度。在户籍改革进程中，特大城市面临着控制人口和户口福利均等化的两难选择，当前，积分落户制度被看作是破题之举。借鉴国际做法和国内一些试点地区实践经验，我国特大城市普遍做法是，构建积分落户指标体系，根据学历、职称、居住年限、纳税、社保缴费、守法、文明程度等指标，对取得居住证的流动人口进行量化打分，以综合积分排名激励农民工取得落户资格，以此有序推进农业转移人口市民化。今年来，北京、上海、广州、深圳、天津等特大城市已经先后在不同程度上实施了积分落户政策。北京通州等62个城市（镇）已被列为国家新型城镇化综合试点地区，根据方案，通州将推进积分落户政策，以具有合法稳定就业等为主要指标，合理设置积分分值，达到一定分值即可申请落户；上海以居住证为载体，通过将城市外来务工人员的自身情况或实际贡献换算成能够量化的积分，在此基础上持证人依据累积积分的多少享受相匹配的城市公共服务和福利标准，目前上海实行的积分管理制度，剥离了一些与户籍绑定的福利，让获得居住证但无常住户口的外来人员也能享受更多公共服务；广州市积分入户申请人只需具备8个条件，同时根据5项积分计算满60分即可申请本地户口；深圳的外来务工人员在2014年积分达到100分即可提出积分入户申请；天津自2014年开始实行积分入户居住证制度，首批1100名积分落户人员名单已公布，将在医疗、社保、子女教育等方面享受同城待遇。尽管积分落户制分配名额有限，无形中抬高了门槛，增加了农业转移人口的落户难度，但是毕竟创新了户籍管理机制，开拓了有序市民化的通道，给有意愿有能力落户的人们创造了公平机会。因此，因地制宜、严格有效、透明公开地执行和落实积分制度，才是确保户籍改革取得良好成效的关键所在。

二、当前时期农业转移人口市民化的新课题

户籍改革推开了城门，然而城外不少人却在观望，不置可否，这给我们的改革提出了新的课题。据四川省统计局调查，四川进城务工人员中明确愿意将户口转为城镇户口的只有10.7%；国家发改委经济体制与管理研究所在全国范围内对城镇非户籍常住人口进行户籍改革意愿调查时发现，城镇户口的吸引力并不突出，农村户口样本中愿意转为城镇户口的占到31.2%，不愿意的占到39.9%，说不清的占到28.9%，不愿意的的占比最高，即使是东部地区某些发达省份的流入农民也没有表现出很强的转户意愿［6］，其背后的原因值得的深思。

1.城乡政策待遇差别仍然存在，但已不是农业人口落户城镇的原动力。虽然公安部门建立城乡统一的户口登记制度，取消农村户籍与非农户籍的区分，但是户籍与背后的福利待遇并未完全脱钩，例如，山东省城乡在社会保障、教育、住房、土地、计生、民政等方面存在60余项政策差别。然而，随着城乡统筹步伐的加快，附着在城镇户籍上的红利在逐步减少，而农村户籍的含金量日趋增多，仅就养老保险制度而言，城乡均等化已无障碍，因此对于城市的企盼已不再像从前那般热烈。根据国家发改委经济体制与管理研究所的问卷调查显示，农村进城人口和城际流动人口一致把“子女教育”作为是否进城落户的首要考虑因素［7］。城市学前教育和义务教育条件总体上远好于农村。外来务工子女虽可在城市入学，但是需提供户籍证明、合法用工合同、“五险”缴费单据以及居租住证明等，条件较为繁杂。城市教育资源也不均衡，某些地区实行户籍地就近入学原则，农民工所在学区的学校教学质量一般，想要上好学校还是比较困难，许多农民工对此顾虑较大。

2.农村户籍背后逐渐显现的巨大红利，使农民对农村有了更多牵挂。一是现实的经济利益让农民不愿放弃农村户籍。农民是最讲究实际利益的，户口是否迁出，首要考虑的是户籍背后的利益。当前，农村户口所附加的现实利益包括农村宅基地使用权、农村土地承包经营权、村集体经济收益权、计划生育二胎权等权益以及国家的各种惠农政策补贴。这些权益和政策的叠加，使农村人口进城落户缺乏积极性。二是潜在的长远利益让农民不敢迁出户口。随着国家各项惠农政策的贯彻落实，农村的居住环境也得到了较大的改善，尤其是新型城镇化的开展和推进，农民看到了中央、国务院对农村工作的日益重视，看到了农村未来的发展能够给他们带来潜在的长远利益，例如土地补偿收益、房屋征收补偿收益、土地的快速增值等，都将给农民带来财产性收入的成倍增长。受政策的稳定性和落实难影响，多数农业转移人口担心放弃农村户籍后将随之失去长远利益。三是进城没退路让农民不能迁出户口。土地是农民安身立命的根本，进城农民中极少有人愿意以放弃承包地为前提，获得城镇户口。因此，《意见》中明确指出：“现阶段不得以农民放弃或者退出“三权”作为落户城市的前提条件。”［8］但眼下不少地方农民的土地承包经营权、宅基地使用权确权颁证工作还没完成，根据现行承包法，转城市户口后土地就得被收回，没有退路使得农民进城落户心存顾虑。

3.城市生活缺乏安全感和幸福感，“非转农”现象一定范围存在。现代化社会对劳动力的素质要求越来越高，多数农民因不具备专业技术特长，在城市就业难度较大，即便就业，也多是从事二、三产业内对文化水平和劳动技能要求较低的工作，且工作稳定性差。在经济收入没有保障的同时，进城农民面临高房价、高生活开销，有进城意愿的农村老百姓往往是“望城兴叹”。安徽省铜陵市和山东省曲阜市曾出台同一户改新政，即“降低门槛，租房即可落户”，但是两市的户改成效却不尽相同。铜陵市自2011年实行新政以来，吸引数万人落户，而曲阜市户改政策实施一年多以来，还没有办理过利用租房落户的业务，降低落户门槛未带来落户潮。之所以会出现这种鲜明的对比，是因为铜陵市的户改实践是由“一项政策+多项配套措施”支撑，建立起教育、医疗、养老、就业、住房、民政、土地等一系列政策体系，增强了城市的吸引力，更为重要的是，铜陵市一方面推行农村产权制度改革，在确权的基础上，促进土地使用权合理流转，减轻农民进程的后顾之忧，另一方面加快培育制造业中心，提供较多的就业机会，给进城农民吃了“定心丸”。相比之下，曲阜市的户改配套措施没能及时跟上，农民转户后享受不到相应的权利和待遇，不仅农业转移人口“进城不转户”，而且还出现了“非转农”的现象。与发达国家在城市化后期随着大城市病驱动下的资源逆向流动，呈现出的“逆城市化”趋势不同，当前我国部分地区出现的“非转农”现象，并非真的“逆城市化”，而是“二元户籍制度演化过程中的特殊产物”［9］，其背后隐藏着长期以来所形成的二元户籍制度以及土地制度对农民的深刻影响，其矛盾冲突制约了户籍的自由转换，阻碍了农业转移人口市民化的进城。

三、以深化户籍制度改革推进农业转移人口市民化的新举措

有序推进农业转移人口市民化，是当前我国实施新型城镇化战略的首要任务，而要实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标，则离不开户籍制度改革的深化和完善。深化户籍制度改革是一项长期的系统工程，不仅要还原户籍管理制度的基本功能，放开户籍制度对人口自由流动的约束，更为重要的是，要在平衡各方利益冲突的前提下，打破现有的利益格局，实现农民与城镇居民平等的户籍身份和权利，为其创造充分自由的发展空间，赋予他们在城镇平等竞争的机会和能力，这是对政府管理机构的挑战和考验。

1.协调统筹户籍制度与相关领域的综合配套改革。户籍制度改革牵一发而动全身，应坚持统筹谋划，协同推进相关领域配套政策制度改革，做好户籍制度改革与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。如果政府部门间缺乏协调统一，一些政策制度就会出现互相抵触，实施起来大打折扣。例如，《意见》中规定，在小城市拥有合法稳定住所（含租赁），在大中城市有合法稳定就业并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，即可落户［10］。而现实操作中，部分省市对于农民工随迁子女接受义务教育，则规定按照拥有所有权的住房所在区划定入学范围，这就意味着租房者虽可落户，却依然难以摆脱子女上学难的困境。农民工进城落户首要的动因源于子女教育，如果入学制度改革不能配套跟进，则通过户籍制度改革来促进城镇化的路径很难打通。因此，要将户籍制度改革置于城镇化、人口红利、社会转型以及经济发展新常态的背景下通盘考量，“对于制度的政策设计，要充分考虑政策协调性问题，同时也要考虑地区差异性，在实施过程中，则要重视地方政府的配合与各部门之间的合作。 ”［11］

2.联动推进户籍制度改革与农村土地制度改革。农业转移人口市民化新课题的焦点是土地。深化户籍制度改革需要土地制度改革与之配套，防止出现户籍制度改革被土地制度锁定的格局（陶然，2014）。土地不能转变为财富，是户籍制度改革的一大阻碍，所以，在户籍制度改革进程中，应“确权先行，流转加快，立法保障”。首先，要对产权进行确权。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出要用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，强调了确权的重要性并列出了时间表。现阶段当务之急，是要循序渐进地对农民“三权”进行确权，确保在进城落户的情况下其原有权益得到保障。其次，加快土地流转制度改革。探索建立进城农民承包经营权和宅基地使用权有偿退出机制，加快建立完善“村内有站点、乡镇有中心、县市有市场”的土地流转服务体系，推动土地规范化、市场化的自由流转，保证农民参与土地流转的利益分配，增强农业转移人口进城落户动力。最后，立法保护农民权益。对于户籍制度改革和土地制度改革，都要以法律的形式确立下来，使改革有法可依、有法必依，促进户籍制度改革和土地制度互为依托、联动推进，为新型城镇化的健康发展提供保证。

3.逐步剥离附着在户籍上的利益黏连，实现基本公共服务全覆盖。长期以来实行的城乡二元户籍制度不仅使城乡泾渭分明，而且固化城乡的社会福利。户籍制度改革的实质即是打破这种固化关系，剥离附着在户籍上的各种利益黏连，使农业转移人口在教育、住房、就业、社保、医疗等方面享受与城镇居民相同的待遇，确保转户居民利益在不减少的前提下，得到社会福利的增加，促进居民的自由流动，加快民众福利改进的历史脚步。消除依附在户口上的差别待遇，实现基本公共服务全覆盖，这无疑是户籍制度改革的难点重点。深化户籍制度改革，应根据转移人口的需求和空间布局分布，按照“保障基本、循序渐进”的原则，推动城镇公共服务供给对象由户籍人口向常住人口转变。通过在保障转移人口子女接受公平的教育权利、完善公共就业创业服务体系、打通城乡之间社会保险制度障碍、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道等方面积极作为，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。

4.建立健全户籍制度改革的成本分担机制，探索资金支持新模式。在推进户籍制度改革中，农民工进城的社会综合成本如何支付是不可回避的问题。中国社科院发布的《城市蓝皮书》显示，目前我国农业转移人口市民化的公共成本平均为13.1万元/人。按照户籍制度改革“2020年实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户”的目标，每年公共成本支付需要2万多亿元的资金。就当前现状而言，城镇公共服务成本主要由人口流入地的地方政府负担，这也是地方政府改革动力不足的主要原因。户籍制度改革涉及经济社会很多领域，具有资金需求大、持续时间长，社会外部效益强的特点，仅靠各级政府财力难以满足资金需要。为此，2015年两会期间李克强总理在所作的政府工作报告中强调，“建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本。建立规范多元可持续的城市建设投融资机制。”各地也在实践中积极创新户籍制度改革的成本分担机制，涌现出了一些值得借鉴的经验做法。例如，重庆市建立政府、企业、个人共同参与的多元化成本分担机制。农民工进城的成本支付有三部分构成：政府承担30%，农民工就业单位承担近40%，剩余部分由农民工个人承担，并且成本支付不是在一年中完成的，而是采取“分期支付”的方式，在农业转移人口为重庆做出贡献的长期过程中完成。山东省积极探索政府引导、市场运作的资金筹措机制，设立以城镇基础设施和公共服务为投资重点的城镇化投资引导基金，吸引地方政府和社会资金共同参与城镇建设，通过专业基金管理公司市场化、专业化运作，更好地发挥资本市场优化资源配置的功能，破解各地融资难问题。综合而言，深化户籍制度改革，需要构建一个合理的由政府、企业和个人共同参与的综合成本社分担机制，特别是政府要完善公共财政体系，建立与城市实际承载人数相挂钩的公共资源配置和财政转移支付制度，与此同时，建立多元化可持续的城镇化投融资机制，通过创新金融支持模式，为城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

［1］［2］［5］［8］［10］中华人民共和国中央人民政府网.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

［3］新华网.关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见及相关改革方案已经中央审议通过［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/legal/2015-02/15/c_1114379121.htm.

［4］何代欣.户籍制度改革的经济发展红利［N］.山东省建设报，2014-7-25（03）.

［6］［7］国家发展改革委经济体制与管理研究所社会调查课题组.城镇非户籍常住人口的户籍改革意愿调查——基于30个城市 3154 份问卷的分析［N］.学习时报，2014-4-14（04）.

［9］周孟珂.从“非转农”现象看户籍制度改革［N］.中国社会科学报，2014-8-1（B02）.

［11］侯力.户籍制度改革的新突破与新课题［J］.人口学刊，2014（06）.